II SA/Gl 582/12

Uzasadnienie

Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., którą umorzone zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w D. przy ul. [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta D. zezwolił Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "A." na wejście na teren nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] (aktualnie działka nr [...]) celem budowy pozaosiedlowego uzbrojenia kanału centralnego ogrzewania. W decyzji tej organ zobowiązał inwestora do sporządzenia opisowego protokołu wszystkich składników nieruchomości, które ulegną zniszczeniu przy wykonywaniu tych prac, a także wypłaty odszkodowania za straty wynikłe z wyż. wym. działań na podstawie porozumienia stron. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. – dalej zwanej u.z.t.w.n.). W oparciu o tę decyzję na działce, należącej wówczas do C. K., wzdłuż jej granicy wybudowano część sieci ciepłowniczej stanowiącej wówczas własność Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w D., aktualnie "B" S.A. w K..

Pismem z dnia 25 stycznia 2011r. spadkobiercy C. K., a to jej syn M. W. i wnuczka M. W. (aktualnie M. M.) wystąpili do Prezydenta Miasta D. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za ograniczenie korzystania z ich nieruchomości. W uzasadnieniu podali, że do dnia dzisiejszego ani S.M. "A.", ani też "C" S.A. w D. nie wypłacili właścicielom odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Podali następnie, że zarówno oni jak i ich poprzedniczka prawna bezskutecznie usiłowali się porozumieć z właścicielem ciepłociągu w kwestii ustalenia rekompensaty za poniesioną szkodę. W ich ocenie wyczerpali zatem tryb uzyskania odszkodowania w drodze porozumienia czy to ze S.M. "A.", czy też ze "C" S.A. w D.. Z obliczeń wnioskodawców wynika, że z ich działki o powierzchni 1370 m² wyłączony został z użytkowania obszar ok. 390 m², co uniemożliwia posadowienie na niej drugiego budynku. Dalej wnioskodawcy wskazali, że w sprawie obok przepisu art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.z.t.w.n. winien znaleźć zastosowanie art. 36 tej ustawy, bowiem w razie sporu między stronami organ powinien przyznać odszkodowanie za straty poniesione przez właściciela nieruchomości. Wnioskodawcy wskazali, że w świetle ostatniego orzecznictwa Sądu Najwyższego przedsiębiorstwo przesyłowe, które nabyło prawo do korzystania z cudzej nieruchomości w trybie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. posiadaczem w dobrej wierze i nie jest zobowiązane do wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy. Powyższe nie może jednak – w ich ocenie - oznaczać, że właścicielowi obciążonej nieruchomości nie należy się odszkodowanie za ograniczenie ich prawa własności. Art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n. wskazywał bowiem wyraźnie, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Także art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Prezydent Miasta D. uzasadniając umorzenie postępowania wszczętego z wniosku M. W. i M. W. wskazał na jego bezprzedmiotowość. Z poczynionych przez ten organ ustaleń wynika, że poprzedniczka prawna wnioskodawców C. K. nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] r. mimo, że została ona jej prawidłowo doręczona. Tym samym wyraziła ona zgodę na częściowe zajęcie nieruchomości oraz poprowadzenie przez nią magistrali centralnego ogrzewania. Właścicielka wielokrotnie też zawierała ugody z "C" S.A. (wcześniej z "E" D.) w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku prowadzonych prac. Następnie organ zanalizował brzmienie art. 35 u.z.t.w.n. wskazując, że przepis ten zezwalał na zakładanie na nieruchomościach, za zezwoleniem naczelnika gminy, m.in. przewodów służących do przesyłania płynów czy pary oraz przyznawał prawo dostępu do tych urządzeń instytucjom lub przedsiębiorstwom państwowym. Odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań zgodnie z art. 36 u.z.t.w.n. strony ustalały na zasadzie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu odszkodowanie to ustalał naczelnik gminy. Dodał, że odszkodowanie za straty w zasiewach ustalane było w terminie 30 dni od daty zgłoszenia wniosku, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Dalej organ stwierdził, że brak jest archiwalnych dokumentów świadczących o naliczeniu i wypłacie odszkodowania wynikającego z art. 36 w zw. z art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Wobec braku tych dokumentów zgłoszone żądanie należy ocenić w kontekście nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego. Dla dochodzenia zaś roszczeń tego rodzaju właściwa jest droga cywilnoprawna i sąd powszechny, a nie droga administracyjnoprawna czy sądowoadministracyjna. Tym samym zdaniem wnoszących odwołanie załatwienie sprawy nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. W. i M. M. domagając się jej uchylenia i wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, jaką winno uiścić "C" S.A. w D.. Wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz dowodu z opinii biegłego celem ustalenia pasa terenu wyłączonego z zabudowy w związku z koniecznością zachowania pasa bezpieczeństwa dla wybudowanej linii przesyłowej oraz ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego należnego odszkodowania z tytułu ograniczenia ich prawa własności.

Właściciele działki nr [...] zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 k.p.a. Wskazali, że wypłacone poprzedniej właścicielce odszkodowania związane były jedynie z niemożnością korzystania z nieruchomości bezpośrednio w trakcie budowy rurociągu oraz w latach 1991 i 1992, a także dotyczyły one strat poniesionych w zasiewach, uprawach i plonach rolnych. Odszkodowania te bezwzględnie zatem nie wyczerpują roszczeń wywłaszczonego właściciela. Dodali, że poprzednia właścicielka oraz aktualni współwłaściciele nieruchomości, nie otrzymali rekompensaty za stratę jaką ponieśli w związku z utratą wartości nieruchomości spowodowaną budową na niej instalacji cieplnej. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji odwołujący się wskazali na wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1302/07, w którym wyjaśniono, że aczkolwiek odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, to nie oznacza jednakże, że przy określaniu jego wysokości możliwe jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego. bowiem wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania odszkodowania uregulowane zostały w przepisach rozdziału V działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej u.g.n.). W dalszej części uzasadnienia odwołania wnoszący go wskazali, że przepis art. 124 ust. 5 u.g.n stosuje się także do nieruchomości, których własność została ograniczona na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Zgodnie zaś z regulacją art. 124 ust. 1 i art. 128 u.g.n. w razie ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie m.in. linii ciepłowniczych właścicielowi przysługuje odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Sposób ustalenia odszkodowania określa zaś art. 130 u.g.n. Wreszcie po myśli art. 132 ust. 6 u.g.n. odszkodowanie za szkody powstałe na skutek zdarzeń wymienionych w art. 124 oraz za zmniejszenie z tego powodu wartości nieruchomości obciążają osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odwołujący się zakwestionowali również pogląd organu I instancji odnoszący się do kwestii przedawnienia zgłoszonego przez nich roszczenia odszkodowawczego. Wskazali, że przepisy u.z.t.w.n. przewidywały jedynie okres przedawnienia dla odszkodowań za straty w zasiewach, a nie dla odszkodowań z tytułu utraty wartości nieruchomości. Zauważyli ponadto, że w prawie administracyjnym brak jest ogólnych przepisów dotyczących przedawnień roszczeń odszkodowawczych, a nie sposób stosować w tym zakresie przepisów prawa cywilnego. Uszczerbek jakiego doznaje wywłaszczony jest bowiem wynikiem legalnych działań administracji i to różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnymi oraz obliguje organy do ustalania wysokości odszkodowania zgodnie z wymogami Konstytucji R.P.

Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. powołał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto art. 9a i art. 129 ust. 5 u.g.n. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości odwołujących doszło w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n. W myśl zaś przepisu art. 36 tej ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań wskazanych w art. 35 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu co do jego wysokości ustalał je naczelnik gminy na wniosek zainteresowanej strony. Następnie organ nadzoru dodał, że powołany wyżej akt prawny utracił swoją moc prawną z dniem 1 sierpnia 1985 r. w oparciu o art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ustawa ta z kolei została uchylona przez art. 241 obecnie obowiązującej u.g.n. Zatem podstawowa kwestia wymagająca rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do pytania czy przepisy obecnie obowiązującej ustawy przewidują możliwość wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (stanowiące szczególną formę wywłaszczenia) dokonane przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W związku z tym po zanalizowaniu przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. Wojewoda uznał, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy. W jego ocenie racjonalny ustawodawca, bowiem gdyby chciał rozciągnąć stosowanie tej ustawy do stanów zaistniałych wcześniej, powinien zamieścić w tej materii stosowne uregulowanie. W braku takiego uregulowania należy zaś przyjąć, że analizowany przepis dotyczy wyłącznie stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy. Na poparcie swoich twierdzeń organ odwołał się do poglądów prawnych zawartych w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2011 r. II SA/GL 399/11 i WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Rz 206/06. Tym samym skoro w przedmiotowej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 u.g.n. lecz w trybie art. 35 u.z.t.w.n., to brak było podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 i ustalenia na tej podstawie odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

W skardze na tę decyzję M. W. i M. M. domagali się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili podjęcie zaskarżonego aktu z naruszeniem:

- przepisów art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. przez błędną ich interpretację i pominięcie tego ostatniego przepisu,

- art. 21 Konstytucji R.P. i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez ich niezastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania.

Uzasadniając te zarzuty skarżący wskazali, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. pozwala na traktowanie postępowania wywłaszczeniowego jako jednego postępowania obejmującego zarówno wydanie decyzji o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu. Stosownie zaś do art. 233 u.g.n. w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie u.g.n. i niezakończonych stosuje się przepisy tej ustawy. Tym samym skoro ich poprzedniczkę pozbawiono prawa własności pod rządami nieobowiązującej już ustawy to niezmiennie za takie zdarzenie należy się odszkodowanie, które zgodnie z Konstytucją winno być słuszne.

Odnosząc się do wyroków powołanych w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] skarżący wskazali, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest niejednolite w kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów faktycznych mających miejsce przed jej wejściem w życie. Powołali tutaj przykładowo wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r., II SA/Rz 385/09; WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010r.; WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1077/11 oraz wyroki NSA dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/08 oraz z dnia 6 sierpnia 2009r., I OSK 1091/08. Podnieśli, że w ostatnim z wyroków NSA nie poddał w ogóle w wątpliwość możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wcześniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Skarżący nie zgodzili się także z poglądem, że brak możliwości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wywieść należy z zasady, że przy braku przepisów przejściowych akt prawny ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po dniu jego wejścia w życie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1077/11 podnieśli, że tak sformułowana zasada nie ma charakteru powszechnego, bowiem w myśl innej zasady każda nowa ustawa obejmuje stany faktyczne, które powstały jeszcze przed jej wejściem w życie. Jeżeli nie ma przepisu przejściowego stwierdzającego, że nie stosuje się przepisów ustawy do zdarzeń powstałych przed jej wejściem w życie, to należy przyjąć, że ustawa taka obejmuje sytuacje, które powstały również przed jej wejściem w życie. Wskazać należy także na przepis art. 233 u.g.n., który nakazuje prowadzenie spraw wszczętych, lecz nie zakończonych na podstawie jej przepisów. Skarżący powołali się ponadto na fragment uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. , I OPS 1/06, gdzie wskazano, że jeżeli ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych to należy przyjąć, iż nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podnieśli, że w ich ocenie do nieruchomości, których własność została ograniczona na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy stosować art. 128 u.g.n. Stosownie do art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku tego zdarzenia powinien zaś obciążać podmiot, który uzyskał zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skarżący stwierdzili wreszcie, że ograniczenie ich prawa własności polega na uniemożliwieniu lub zmniejszeniu możliwości korzystania z części ich nieruchomości, na której został zbudowany ciepłociąg oraz na obowiązku znoszenia wkraczania przedstawicieli przedsiębiorstwa przesyłowego na jej teren w celach konserwatorskich, a co zatem idzie zapewnienia temu podmiotowi stałego dostępu do takiego urządzenia przesyłowego. Posadowienie przedmiotowych urządzeń na ich działce jest trwałe i nie jest nieodpłatne, gdyż właścicielowi przysługiwało odszkodowanie za straty wynikłe z takich działań. Ustalenie i wypłata takiego odszkodowania powinna mieć miejsce w drodze porozumienia stron, jednak w razie sporu winien określić je organ wydający decyzję na wniosek zainteresowanego podmiotu. Ustalenie i wypłata takiego odszkodowania stanowiła więc w świetle przepisów u.z.t.w.n. konieczne następstwo ograniczenia prawa własności nieruchomości i była działaniem podejmowanym z urzędu w razie, gdy strony nie doszły do porozumienia. Z tego powodu w oparciu o art. 233 u.g.n. należało zdaniem skarżących przyjąć, że Prezydent Miasta D. w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. miał kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, a odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości odebranych praw. Przyjęcie zaś, że z chwilą wejścia w życie u.g.n. byli właściciele nieruchomości, dla których odszkodowanie nie zostało dotychczas ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania jest sprzeczne z zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P., a także narusza art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tej kwestii skarżący powołali się na nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 513/11.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie podzielając jej zarzutów. Organ wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję miał świadomość istniejących w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżności dotyczących interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g,n. i ponownie przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji odwołującą się do wykładni tego przepisu zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2011 r. , II SA/Gl 399/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość przyznania odszkodowania właścicielom nieruchomości w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 1. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) w sytuacji gdy doszło do ograniczenia ich prawa własności w związku z wybudowaniem w 1984 r. na ich działce ciągu ciepłowniczego o przekroju Ø 300.

Bezsporne jest w sprawie, że do wybudowania kanału centralnego ogrzewania na nieruchomości skarżących doszło w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., wydaną w trybie art. 35 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. – dalej zwanej u.z.t.w.n.). Decyzją tą zezwolono Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w D. na wejście na teren nieruchomości i założenie na niej ciągu ciepłowniczego. W dacie wydania tej decyzji właścicielką przedmiotowej nieruchomości była C. K., a skarżący nabyli ją w drodze dziedziczenia testamentowego. Nie jest kwestionowane przez strony, że ówczesna właścicielka nieruchomości nie uzyskała odszkodowania za ograniczenie przysługującego jej prawa własności do działki nr [...] ( aktualnie nr [...]) w związku z wybudowaniem na niej ciepłociągu. Uzyskała ona natomiast kilkakrotnie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, a także za zniszczone ogrodzenie oraz za czasowe zajęcie jej działki w czasie budowy ciepłociągu (ugody zawarte w dniach [...] r., [...] r. i [...] r. ). Następne odszkodowania zostały wypłacone C. K. w związku z usuwaniem w 1989 r. awarii przedmiotowego ciepłociągu przez "C" w K., a kolejne odszkodowania w związku remontem tego odcinka ciepłociągu w latach 1990 – 1992 (ugody z dnia [...] r., z [...] r. i z [...] r.). Zauważyć w tym miejscu należy, że ostatnio wskazane odszkodowania zostały wypłacone pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( t.j. Dz. U. z 1991 r. N 30 poz. 127 ze zm. - dalej zwanej u.g.g.w.n.).

Pismem z dnia 22 kwietnia 1992 r. C. K. wystąpiła do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w D. z żądaniem ustalenia i wypłacenia odszkodowania - jak podała "z tytułu zamiany gruntów z działki budowlanej na nieużytki". Wniosek ten powtarzała ona kilkakrotnie w kolejnych latach, kierując go zarówno do Prezydenta Miasta D., jak i do "C" w K. Zakład Nr [...] w D.. Od 2004 r. po śmierci C. K. wnioski te były składane przez jej następców prawnych (syna i wnuczkę). W dniu 9 sierpnia 2010 r. M. W. wystąpił do "C" S.A. w D. w wezwaniem do zapłaty odszkodowania za ograniczenie przysługującego mu prawa własności. Wobec zaś odmowy wypłaty tego odszkodowania pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. wystąpił on wraz z córką do Prezydenta Miasta D. o wydanie decyzji ustalającej wysokość należnego odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości.

Poza sporem jest również, że aktualnie instalacja ciepłownicza biegnąca przez działkę skarżących wchodzi w skład przedsiębiorstwa "B" S.A. z siedzibą w K.. Stosownie zatem do art. 49 § 1 k.c. nie stanowi ona części składowej nieruchomości skarżących.

Odnosząc się do wskazanej na wstępie kwestii spornej przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Dodać należy, że podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy z 1958 r. (art. 4 u.z.t.w.n.), jak i pod rządami ustawy z 1985 r. ( art. 47 ust. 1 u.g.g.w.n.). Dostrzec też trzeba, że dopiero na mocy przepisów tytułu III rozdziału III Kodeksu cywilnego, dodanego do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 116, poz. 731), uregulowane zostały kwestie związane z ograniczonym prawem rzeczowym, które zostało określone przez ustawodawcę jako służebność przesyłu.

Nie można stracić z oczu także okoliczności, że za ograniczenie prawa własności nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], polegające na wybudowaniu na niej ciągu ciepłowniczego (kanału c.o.) nie zostało ustalone i wypłacone stosowne odszkodowanie. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 strony winne były ustalić na podstawie wzajemnego porozumienia, w razie zaś sporu wysokość odszkodowania ustalał, na wniosek zainteresowanej strony, naczelnik gminy (prezydent miasta). Brzmienie przepisu art. 36 ust. 2 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, o jakim jest w nim mowa dotyczyło tylko części szkody związanej z realizacją na nieruchomości urządzeń wskazanych w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Nadto nie ulega także wątpliwości, że zawarte w art. 36 ust. 2 tej ustawy uregulowanie wprowadzające nieprzekraczalny, liczony od dnia powstania szkody, 3 letni termin do wystąpienia przez właściciela nieruchomości z roszczeniem odszkodowawczym, odnosi się tylko do straty w zasiewach, uprawach i plonach. W ówczesnym stanie prawnym nie było zaś przepisu ustalającego terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych opartych na innych tytułach związanych z czasowym zajęciem nieruchomości.

Zbliżone regulacje prawne dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji tudzież innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń zawarte zostały w u.g.g.w.n., która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r. Działania takie zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy - w jej pierwotnej wersji ( Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a następnie zgodnie z jej art. 70 ust. 1- w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464) wymagały zezwolenia organu administracji publicznej. Organem tym pierwotnie był terenowy organ administracji państwowej, a następnie rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Stosownie zaś do art. 80 ust. 1 ( a następnie art. 74 ust. 1) u.g.g.w.n. właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i innych związanych z tym działań. Dodać trzeba, że stosownie do art. 80 ust. 2, a następnie art. 74 ust. 2 tej ustawy w braku porozumienia stron odszkodowanie ustalał wyżej wskazany organ z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Omówione kwestie aktualnie są uregulowane przepisami art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Ten ostatni przepis nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach gdy przywrócenie nieruchomości, na której założono ciągi drenażowe, przewody czy urządzenia służące do przesyłania płynów, pary, gazów czy energii elektrycznej, do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124, a odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli natomiast wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne brak jest - zdaniem składu orzekającego - przeszkód do rozstrzygnięcia o przedmiotowym odszkodowaniu w oparciu przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą zaś takiego rozstrzygnięcia winien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nakazujący staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przez użyty w powołanym przepisie termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy zdaniem składu orzekającego rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez ustanowienie na niej służebności przesyłu. Tym samym skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w [...] r. nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. to nic nie stoi na przeszkodzie aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę pogląd zaprezentowany przez Wojewodę, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. nie znajduje zastosowania do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (stanowiącego – jak organ sam przyznał - szczególną formę wywłaszczenia) dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Tym bardziej Sąd nie mógł zaakceptować stanowiska Prezydenta Miasta D. wykluczającego możliwość uzyskania odszkodowania w związku ze skutkami decyzji wydanej w [...] r. na drodze postępowania administracyjnego i wskazującego, że odszkodowania takiego można dochodzić tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że zakazu stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem jej wejścia w życie nie można wywieść z ogólnej zasady, zgodnie z którą akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie tylko do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Tak sformułowana zasada nie ma bowiem charakteru powszechnego. W szczególności przeczy takiemu stanowisku unormowanie zawarte w art. 233 u.g.n. nakazujące sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. ( tj. 1 stycznia 1998 r.) prowadzić na podstawie jej przepisów. Wskazać przyjdzie, że z uregulowań intertemporalnych może co prawda czasami wynikać nakaz stosowania poprzednio obowiązujących przepisów do zdarzeń prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych unormowań. Nakaz taki musi jednak wynikać jednoznacznie z przepisu międzyczasowego, jeżeli zaś nie ma takiego przepisu to należy przyjąć, że nowa ustawa normuje również sytuacje powstałe przed wejściem jej w życie, które nie zostały zakończone ostatecznymi orzeczeniami organów administracji.

Niezależnie od przepisu art. 233 u.g.n. na uwadze należy mieć także stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej sytuacji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ją odnieść do stanu niniejszej sprawy. W powołanej uchwale NSA odwołał się także,w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04 (OTK-A 2005/1/9), do rozróżnienia między retrospektywnością a retroaktywnością wskazując, że z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy ( por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w kontrolowanym postępowaniu należy zatem zakwalifikować do retrospektywnego, a nie retroaktywnego działania prawa, bowiem ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem w [...] r. decyzji opartej na przepisie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. Stwierdzić trzeba, że na gruncie kontrolowanej sprawy ograniczenie prawa własności spowodowane decyzją wydaną w [...] r. ma miejsce nadal, a złożony w 1992 r. przez poprzedniczkę prawną skarżących wniosek o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania nie został dotychczas rozpatrzony.

Gdyby nawet przyjąć, stanowisko sądów przytoczone w uzasadnieniach powołanych przez Wojewodę wyroków dowodzące, że nowa ustawa nie zawiera wyraźnych unormowań zezwalających na jej zastosowanie do zdarzeń prawnych mających miejsce przed jej wejściem w życie, to tego rodzaju "lukę" powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo ( por. uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40; wyrok TK z 31 stycznia 2005 r. , sygn. akt P 9/04, OTK-A 2005/1/9,). Podkreślić trzeba w związku z tym, że rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa zgodnie, z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa zgodnie, z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do pracy J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). Przykładając te trzy zasady do stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Gliwicach zapadłym w sprawie II SA/Gl 399/11, czy w wyroku WSA w Rzeszowie wydanym w sprawie II SA/Rz 260/06 należałoby stwierdzić, że żadna z tych zasad nie mogłaby znaleźć zastosowania w rozstrzyganych tymi wyrokami sprawach.

Zgodzić się należy wreszcie ze skarżącymi, że za możliwością zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisów obowiązującej u.g.n. przemawia brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 dalej Prot. Dod. EKPCiPW) regulujących zasady wywłaszczania. Wybudowany na nieruchomości skarżących ciepłociąg ograniczył bowiem prawo własności skarżących oraz obniżył wartość ich nieruchomości, a zatem sytuację taką należy zakwalifikować jako wywłaszczenie. Wskazany przepis Konstytucji dopuszcza natomiast wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stosownie z kolei do art. 1 Prot. Dod. do EKPCiPW każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Przyjęcie tezy nie wynikającej wprost z u.g.n., że wraz z wejściem w życie tej ustawy byli właściciele nieruchomości, dla których nie zostało ustalone dotychczas odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby zatem w sposób oczywisty sprzeczne z powołanymi zasadami konstytucyjnymi odnoszącymi się do wywłaszczeń oraz z zasadami wynikającymi z Prot. Dod. EKPCiPW.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta D. zastosuje się do wskazań Sądu i działając w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. ustali należne skarżącym odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania ich nieruchomości oraz zmniejszenia się jej wartości.

Przeprowadzone rozważania dowodzą, że wbrew ocenie orzekających w sprawie organów administracyjne postępowanie odszkodowawcze w rozpatrywanej sprawie nie było bezprzedmiotowe, lecz powinno zostać rozstrzygnięte na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Powyższe wynika z władczego charakteru ograniczenia praw skarżących do ich nieruchomości decyzją wydaną w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n. Umorzenie postępowania odszkodowawczego doprowadziło tym samym do naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd oparł natomiast na przepisie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.