II SA/Wa 1636/12

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 55 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2012 r. o odmowie przyznania małoletnim: H. W., G.W. M.W. prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu R.W.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z [...] lipca 2011 r. B.W. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci: H., G. i M., wystąpiła do Prezesa KRUS o przyznanie dzieciom w drodze wyjątku renty rodzinnej. We wniosku podała, że jej mąż płacił ubezpieczenie rolnicze przez wymagany okres, ale na dzień śmierci nie podlegał ubezpieczeniu emerytalnemu. Prowadził w [...] działalność gospodarczą myśląc, że podlega tam ubezpieczeniu społecznemu. Wskazała również, że obecnie pobiera zasiłek dla bezrobotnych i dostaje miesięcznie 742,10 zł. Na utrzymaniu ma troje małoletnich dzieci, nadto sprawuje opiekę nad chorą teściową.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes KRUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 55 ust. 1 ustawy daje Prezesowi KRUS możliwość przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Warunki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a nie spełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy organ wskazał, że R. W. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie, jako domownik w I kwartale 1997 r., a następnie, po przekazaniu przez rodziców gospodarstwa rolnego, od [...] kwietnia 1997 r. został ubezpieczony, jako rolnik i kontynuował to ubezpieczenie do [...] kwietnia 2007 r. Od [...] kwietnia 2007 r. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. W dalszej kolejności organ podniósł, że ponieważ renta rodzinna jest pochodną świadczenia, które przysługiwałoby zmarłemu, organ rentowy bada szczególne okoliczności, które uniemożliwiłyby spełnienie przez zmarłego warunków do uzyskania prawa do świadczenia ustawowego. Analizując akta sprawy, organ rentowy nie znalazł szczególnych okoliczności, które uniemożliwiłyby zmarłemu R. W. podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu podjęcia działalności gospodarczej w [...] lub też pracy w [...]. Organ podał, że nie może uwzględnić okresu pracy w [...] od [...] kwietnia 2007 r. do [...] stycznia 2011 r. ponieważ zmarły mąż wnioskodawczyni nie był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego w związku z prowadzeniem działalności zawodowej na terenie [...]. Wobec powyższego, w ocenie organu, brak jest szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły zmarłemu ojcu dzieci podleganie ubezpieczeniu, a niezdolność powstała w okresie dłuższym niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczeniu społecznego.

Organ podał także, że rodzina B. W. nie posiada niezbędnych środków utrzymania i jest w trudnej sytuacji, w związku z czym jest objęta ustawową pomocą społeczną przez GOPS w [...].

Reasumując organ stwierdził, że nie znalazł wyjątkowych okoliczności uniemożliwiających spełnienie przez R. W. warunków określonych w ustawie do przyznania świadczenia ustawowego. Ocenił, że wnioskodawczyni posiada niezbędne środki utrzymania i otrzymuje pomoc na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto rodzina posiada niewielkie gospodarstwo rolne z dochodem uzyskiwanym na własne potrzeby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, B. W. wydaną decyzję określiła, jako bardzo krzywdzącą, akcentując, że nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazała, że utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, zaś dochód z gospodarstwa wynosi miesięcznie 70,38 zł. Opieka społeczna płaci natomiast zasiłki na konkretne cele, a nie na bieżące potrzeby. Podniosła także, że nie może podjąć pracy, gdyż musi opiekować się synem H., który ma 3 lata i 2 miesiące.

Wskazaną na wstępie decyzją Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, przedstawiając argumentację zbieżną z tą, którą zaprezentował w decyzji z [...] stycznia 2012 r. Podkreślił, że świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez zgłoszenia jej do ubezpieczenia i tym samym nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiała nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Dlatego też organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnych okoliczności, które umożliwiłyby R. W. podleganie ubezpieczeniu społecznemu. Niespełnienie przez ojca tych warunków powoduje, że jego małoletnie dzieci nie mogą domagać się skutecznie renty po nim, jako że prawo do tego świadczenia jest pochodną prawa do świadczenia przysługującego ubezpieczonemu. Podając, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego, organ zważył, że sama trudna sytuacja rodziny nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie, B. W., zarzucając naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, określając ją jako krzywdzącą.

W jej ocenie, spełnione zostały wszystkie przesłanki do otrzymania renty rodzinnej z art. 55 ust. 1 ustawy. Nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek i stan zdrowia. Nie ma żadnego dochodu, gdyż utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca podniosła także, że nie wiedziała o niepłaceniu przez męża składek, ale nie może za to ponosić odpowiedzialności i cierpieć niedostatek. W jej ocenie, szczególne okoliczności zachodzą wówczas, kiedy mąż podejmuje pracę za granicą, żeby zarobić i utrzymać trójkę dzieci.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 55 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Świadczenie takie przyznaje się w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiedniego świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego (art. 55 ust. 2).

Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania przez rolników (domowników lub członków rodziny zmarłego rolnika lub domownika) prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ustawa zaś pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa KRUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Kasy może przyznać...", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa KRUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty rolniczej na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

W rozpoznawanej sprawie art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie mógł stanowić podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ze sprawy wynika bowiem, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ojca małoletnich i to ona determinuje podjęte w niej rozstrzygnięcie.

Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, Prezes KRUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 55 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

Artykuł 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie ogólna długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, konkretny okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem warunkiem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu w ostatnim 10-leciu przed złożeniem wniosku o przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy (art. 21 ust. 8 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy (zgon) powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu podlegania ubezpieczeniu. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 55 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres podlegania ubezpieczeniu (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności.

Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też

ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności.

Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

R. W. w ostatnim 10-leciu przed dniem zgonu, tj. przed [...] stycznia 2011 r., podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez 6 lat i 6 miesięcy, czyli wypełnił wymagany warunek podlegania przedmiotowemu ubezpieczeniu przez 5 lat. Całkowita niezdolność do pracy (zgon) powstała jednak w okresie dłuższym niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia, albowiem [...] kwietnia 2007 r. został on wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników. Okoliczność tę potwierdza sama skarżąca, która podaje, że mąż od tego czasu prowadził działalność gospodarczą w [...], ale nie odprowadzał składek na ubezpieczenie, gdyż były bardzo wysokie.

Należy podkreślić, że przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie został wykazane. Analiza akt postępowania administracyjnego nie pozwala bowiem na przyjęcie, że niespełnienie warunku powstania całkowitej niezdolności do pracy w okresie 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia, usprawiedliwiają szczególne okoliczności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, do którego odwołał się również organ w przedmiotowej sprawie, że podejmowanie pracy, czy też prowadzenie własnej działalności gospodarczej, bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym, jest świadomym wyborem rodzącym określone skutki. Należy liczyć się z konsekwencjami takiej decyzji, a szczególnie z możliwym w przyszłości brakiem uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Niepłacenie składek na ubezpieczenie społeczne nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających nabycie świadczenia w zwykłym trybie (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/07, Lex nr 518738, wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1133/07, Lex nr 501671, wyrok NSA z 24 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 444/01, Lex nr 53781).

R. W. takiego wyboru dokonał. Od [...] kwietnia 2007 r. przestał podlegać ubezpieczeniu społecznemu w Polsce, a po podjęciu działalności gospodarczej w [...] nie opłacał składek z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Takie postępowanie ojca małoletnich dzieci nie może być uznane za szczególną okoliczność, która nie pozwoliła na wypełnienie warunków niezbędnych dla otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Oznacza to, że ocena organu dokonana w tym zakresie była prawidłowa.

Jako niejednoznaczną uznać natomiast należy ocenę organu co do przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Punktem odniesienia dla ustalenia tej przesłanki powinna być bowiem kwota najniższej emerytury i renty, która - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - wynosiła 738,18 zł (art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Kwota ta została podana w ustawie z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 118) i powinna być brana pod uwagę także przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przy wydawaniu przez niego decyzji dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Określając jej wysokość, ustawodawca wprowadza minimalną wartość świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego, co w przypadku świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku (również rolniczych), stwarza po stronie organu konieczność badania pod tymże kątem przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, wszak kryterium niezbędności musi być odnoszone do przysługującego wszystkim ubezpieczonym minimum środków utrzymania (kwota najniższej emerytury i renty).

Ustalenia poczynione przez organ jednoznacznie wskazują, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania została spełniona. Skarżąca nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Utrzymuje się ze świadczeń rodzinnych i zasiłków celowych otrzymywanych z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz z dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości 70,38 zł miesięcznie.

Jednakże, pomimo wypełnienia powyższej przesłanki, wskazany wyżej brak spełnienia przez zmarłego ojca małoletnich dzieci skarżącej przesłanki szczególnych okoliczności i tak wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądza zatem o treści rozstrzygnięcia, pomimo niejasnej oceny przez organ sytuacji majątkowej skarżącej.

Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego - co do zasady - od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 55 ust. 1 cyt. ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.