II SA/Ke 740/12

Uzasadnienie

Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu odwołania P. O. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji we W. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i odmówił naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określonej na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji we W. Nr [...] z dnia [...] za trzy lata wstecz od dnia złożenia wniosku, to jest od dnia 10 lutego 2012r.

Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności.

W dniu 10 lutego 2012 r. P. O. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji we W. o zaliczenia do stażu pracy okresu bezskładkowego od dnia 10 stycznia 1999 r. do dnia 31 maja 2006 r. z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców i dziadków. Rozkazem personalnym z dnia [...] organ ten, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687 ze zmianami) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zmianami), dalej rozporządzenia, określił P. O. na dzień przyjęcia do służby, to jest 28 lipca 2008 r., prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego na 9 % stawki uposażenia.

We wniosku (raporcie) z dnia 18 czerwca 2012r. P. O., wskazując że na jego konto wpłynęło uposażenie, uwzględniające wysługę lat wraz z wyrównaniem z tego tytułu tylko za okres od dnia złożenia wniosku, a więc od 10 lutego 2012 r., zwrócił się o wydanie decyzji o naliczeniu wyrównania za okres 3 lat wstecz. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] organ I instancji odmówił wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, określonego na dzień 28 lipca 2008 r. na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że prawo do wzrostu uposażenia nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana, gdy policjant złoży stosowny wniosek. Brak stosownego wniosku powoduje, że prawo do wzrostu uposażenia nie powstaje. "W analizowanej sytuacji trudno rozważać kwestię przedawnienia roszczenia jeżeli prawo, z którego to roszczenie można by wywnioskować nie istniało wcześniej". Prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego powstało w dniu złożenia przez zainteresowanego wniosku o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

O odwołaniu od tej decyzji P. O. wskazał, że uzyskał od pracownika Wydziału Finansów KWP informację, że dlatego nie zostało mu wypłacone wyrównanie za 3 lata wstecz, gdyż w rozkazie "nie został określony zapis uwzględniający takie wyrównanie". W przypadku, gdyby rozkaz zawierał zapis w oparciu o art. 107 ustawy o Policji, określający datę przerwania biegu przedawnienia, a tym samym określał datę, od której należy wypłacić wyrównanie, taka należność zostałaby naliczona i wypłacona.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji o braku podstaw do wyrównania skarżącemu wynagrodzenia za okres trzech lat wstecz licząc od dnia złożenia raportu, to jest 10 lutego 2012 r. Wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Stosownie do art. 101 ust. 1 tej samej ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest od grupy zaszeregowania oraz posiadanej wysługi lat. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się okresy służby w Policji, Urzędzie Ochrony Więziennym, okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, jeżeli na podstawie przepisów podlegają wliczeniu do okresu czasu pracy lub służby, od której zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat policjant jest zobowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Stosownie zaś do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności, uzasadniających tę zmianę. Postępowanie w tej sprawie może być wszczęte tylko na wniosek. Okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania nie mają znaczenia prawnego. Organ do chwili wniesienia wniosku w zakresie uprawnienia funkcjonariusza do zwiększonej wysługi lat nie ma wiedzy w zakresie wypłaty zwiększonego wynagrodzenia. Wobec tego prawo do wypłaty zwiększonego wynagrodzenia z tytułu wysługi powstaje na mocy decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek. Wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Decyzja określająca prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz jego procentową wysokość ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do wypłaty zwiększonego uposażenia. W tej sprawie decyzja, na mocy której P. O. nabył prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego została wydana w dniu [...] i z tym dniem wywołała skutki materialne, określające sytuację skarżącego. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił prawo do wzrostu uposażenia na dzień 28 lipca 2008r. i teoretycznie od tego dnia były spełnione przesłanki do otrzymywania przez odwołującego zwiększonego uposażenia, ale niezłożenie wniosku spowodowało, że nie mogła być wydana odpowiednia decyzja, a w konsekwencji prawo do wypłaty wyrównania zwiększonego uposażenia zasadniczego powstało dopiero w dniu 10 lutego 2012r., z chwilą złożenia wniosku. Dalej Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że faktem jest, iż stosownie do § 5 ust. 4 przy ustalaniu (zmianie) wzrostu uposażenia z tytułu wysługi uwzględnia się przepisy o przedawnieniu, a stosownie do art. 107 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Skoro jednak roszczenie powstaje z chwilą złożenia dokumentów, potwierdzających wysługę, dopiero z tą datą rozpoczyna się bieg przedawnienia. "Zatem obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu oznacza, że policjant, który złoży w komórce kadrowej stosowne dokumenty, a nie będzie miał z tego tytułu ustalonego procentowego wzrostu uposażenia( nie zostanie niezwłocznie wydana decyzja o przyznaniu lub o odmowie przyznania prawa do uposażenia), będzie mógł mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, dopiero w dacie wynikającej z trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń". W niniejszej sprawie P. O. złożył stosowny wniosek i przedstawił dokumenty w dniu 10 lutego 2012 r.., natomiast Komendant Powiatowy Policji wydał w tym przedmiocie decyzję w dniu [...], wobec czego art. 107 ustawy o Policji nie ma w spawie zastosowania. Uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty organ odwoławczy uzasadnił tym, że organ I instancji odmówił wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jedynie za okres pracy w gospodarstwie rolnym, natomiast na mocy rozkazu z dnia [...] P. O. określono prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego na 9 %, zaliczając mu do wysługi lat nie tylko pracę w gospodarstwie rolnym, ale także inne okresy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, P. O. zarzucił naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, § 5 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że skoro decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji we W. ustalił prawo do wzrostu jego wynagrodzenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby na 9 % stawki uposażenia, oznacza to, że od 28 lipca 2008r. przysługuje mu prawo do wzrostu uposażenia. Rozkaz ustalający miał charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, gdyż jedynie stwierdzał, jaka jest jego wysługa w dacie przyjęcia do służby. Biorąc pod uwagę trzyletni termin przedawnienia, należny wzrost uposażenia powinien obejmował okres od 10 lutego 2009 r. Skarżący powołał się także na to, że innym policjantom, znajdującym się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej wynagrodzenia są wypłacane za trzy lata wstecz od dnia złożenia wniosku, w związku z czym odmowa wyrównania jemu tego wynagrodzenia narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny w tej sprawie jest między stronami niesporny. Mianowicie rozkazem personalnym z dnia [...] prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia P. O. do służby, tj. 28 lipca 2008 r., zostało określone na 9 %. Należy domniemywać, że skoro decyzja ta na nowo określała to prawo i uwzględniała okresy wcześniej nie zaliczone, uposażenie z tytułu wysługi przed wydaniem tej decyzji było niższe. Niesporne jest również, że wyrównanie wypłaty wynagrodzenia związane z nowym ustaleniem wysokości uposażenia, wynikającym z nowego określenia jego wzrostu w związku z wysługą lat, zostało skarżącemu wypłacone tylko za okres od 10 lutego 2012 r. Spór miedzy stronami sprowadza się do różnej wykładni przepisów, a w szczególności art. 107 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia.

W ocenie Sądu organ błędnie zinterpretował instytucję przedawnienia, co spowodowało wadliwe określenie dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Na wstępie wskazać należy, że przedawnienie roszczenia polega na tym, że po upływie określonego prawem czasu dłużnik może odmówić zapłaty. Innymi słowy upływ terminu przedawnienia powoduje niemożność skutecznego dochodzenia roszczenia. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wbrew stanowisku organu roszczenie skarżącego o wypłatę uposażenia w wysokości uwzględniającej wysługę lat nie stało się wymagalne dopiero z chwilą wydania decyzji na nowo określającej wzrost uposażenia na datę przyjęcia do służby, ale w dniu przyjęcia do tej służby. Już wówczas bowiem skarżący spełniał warunki do naliczenia mu uposażenia, uwzględniającego wysługę lat (jak wynika z uzasadniania tej decyzji 9 lat 3 miesiące i 3 dni). To, że przy przyjęciu do służby nie udokumentował on wszystkich okresów, zaliczanych do tej wysługi, nie oznacza, że nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, uwzględniającego tę wysługę. Brak wcześniejszego udokumentowania okresu pracy w gospodarstwie rolnym naraził go tylko na skutek w postaci przedawnienia roszczenia związanego z wysługą lat. Zgodnie bowiem z § 4 rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zgodnie z art. 107 ust. 3 ustawy o Policji bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa między innymi każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. P. O. występując w dniu 10 lutego 2012r. do Komendanta Powiatowego Policji we W. podjął właśnie taką czynność, która przerwała bieg przedawnienia. Stanowisko organu, że złożenie wniosku o zaliczenie do stażu pracy dodatkowego okresu, a więc podjęcie czynności o jakiej mowa w art. 107 ust. 3 ustawy o Policji dopiero rozpoczynało bieg przedawnienia, a nie przerywało jego biegu, narusza prawo materialne - art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji. Jeszcze raz bowiem podkreślenia wymaga, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci przepracowania określonego czasu pracy, a decyzja określająca prawo do wzrostu z tytułu wysługi ma charakter deklaratoryjny, co jednoznacznie wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2 % po 2 latach służby i o 1 % za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20 % po 20 latach służby(....) łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby, a także z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się wymienione w tym przepisie okresy. Okoliczność, że policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, skutkuje tylko tym, że jego roszczenie za okres dłuższy niż 3 lata wstecz przedawnia się.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270). Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Ponownie orzekając w sprawie organ winien uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię prawa.