II SA/Go 657/12

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...] udzielającej B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...].

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. W toku postępowania wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów budowy, w tym dziennika budowy oraz dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do działki nr [...]. W dniu 13 marca 2012 r. do organu wpłynęło pismo nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. PINB informujące, iż w wyniku podjętych czynności kontrolnych ustalono, że na działce o nr ewid. [...] przedmiotowa budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Organ natomiast w dniu [...] marca 2012 r. przeprowadził oględziny tego obiektu, w trakcie których ustalił, że brak jest jakichkolwiek oznak prowadzenia robót budowlanych przez wiele lat, co potwierdza ustalenia PINB. W czynności oględzin uczestniczył W.A., jako strona pozwolenia na budowę oraz pełnomocnik obecnego właściciela działki M.A.. W dniu [...] kwietnia 2012 r. inwestor dostarczył dokumentację budowy, w tym dziennik budowy.

Organ wskazał, iż zgromadził w postępowaniu następujące dokumenty: decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r. wraz z załącznikami, dziennik budowy, kserokopię umowy na wykonanie przyłącza elektrycznego z dnia [...] lipca 2005 r., kopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez M.A. oraz pismo PINB z dnia [...] marca 2012 r., protokół oględzin z dnia [...] marca 2012 r., dokumentację fotograficzną nieruchomości wykonaną w dniu [...] marca 2012 r. , a także pytania przesłane drogą mailową, pochodzące z portalu [...] dot. przedmiotowej inwestycji.

Prezydent wskazał, że inwestor rozpoczął budowę w dniu [...] kwietnia 1995 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zapisów Dziennika budowy wynika, że roboty prowadzono w oparciu o to pozwolenie na budowę, także po dacie sprzedaży działki M.A.. Tymczasem zgodnie z art. 40 Pr. bud. Nowy właściciel terenu objętego pozwoleniem na budowę w celu dalszej realizacji inwestycji winien wystąpić do organu o wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W niniejszym przypadku tego nie uczyniono, i jak wskazał organ, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz poprzedniego właściciela wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym. Niewątpliwym jest, w ocenie organu, że pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r., w związku z okolicznością, że inwestor nie posiada już prawa do nieruchomości wymaganego art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., obarczone jest wadą bezprzedmiotowości.

Jednocześnie organ wskazał, że skierowane do niego pismo z dnia [...] marca 2012 r. PINB, a także wynik oględzin na działce przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. potwierdzają, że na działce brak jakiejkolwiek aktywności, w tym prowadzenia robót budowlanych prowadzonych w okresie ostatnich 3 lat, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna. Potwierdzają to również zapisy Dziennika budowy, w którym do 2005 r. wpisów dokonywał kierownik budowy, natomiast ostatnie dwa wpisy opatrzone datami : [...] czerwca 2007 r. oraz [...] maja 2009 r. wprowadził inwestor – W.A.. Organ zaznaczył, że treść wpisów nie pokrywa się ze stanem faktycznym stwierdzonym na obiekcie. Organ zauważył, że w toku postępowania, przed złożeniem dziennika budowy, W.A. nie potrafił wskazać, jakie b prace budowlane były prowadzone na spornym obiekcie, a ponadto stwierdził, że zapisy dziennika budowy nie mogą zatem przesądzać, iż budowa była prowadzona, tym bardziej, że stan całej nieruchomości nie potwierdza tych okoliczności.

Wreszcie organ wskazał na powszechnie znany fakt, iż przedmiotowa nieruchomość jest opuszczona od wielu lat, co potwierdzają pisma mieszkańców [...] negatywnie odbierających tą okoliczność. Organ wskazał, że drogą elektroniczną mieszkańcy kierowali w tym przedmiocie szereg pytań do Rzecznika Prasowego Urzędu Miasta [...].

B. i W.A. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, podkreślając, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wnikliwy i wyczerpujący okoliczności sprawy, naruszając tym samym dyspozycję art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślili, że w oparciu o umowę z obecnym właścicielem nieruchomości, posiadają oni tytuł prawny do korzystania z nieruchomości na cele budowlane. Wskazali na znaczenie zapisów dziennika budowy, który posiada walor dokumentu urzędowego.

W piśmie stanowiącym uzupełnienie wniesionego odwołania, inwestorzy poinformowali o wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o przeniesieniu na M.A. decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydenta Miasta.

Wojewoda wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego i wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Pr. bud. Przepis ten stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata.

Wystąpienie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się na podstawie wpisów w dzienniku budowy. Zgodnie bowiem z zapisem zawartym w art. 45 ust. 1 Pr. bud. w dzienniku budowy udokumentowany jest przebieg robót budowlanych oraz zarządzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Ustawodawca nadał mu rangę dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Jedynie na jego podstawie można odtworzyć przebieg wszystkich wydarzeń związanych z przebiegiem robót budowlanych danej inwestycji. Wpisów w dzienniku budowy potwierdzających przebieg robót budowlanych dokonuje, zgodnie z art. 22 pkt 2 Pr. bud. kierownik budowy.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] wezwał B.A. i W.A. do przedstawienia dokumentów budowy w tym dziennika budowy przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. W.A. stwierdził, że nie może przedstawić dziennika budowy, gdyż nie jest w stanie go odnaleźć.

W celu wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie organ I instancji realizując zasadę prawdy obiektywnej przeprowadził postępowanie dowodowe dopuszczając dowód z przesłuchania stron na okoliczność prowadzenia robót budowlanych w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny obiektów usytuowanych na działce nr ewid. [...].

Z przeprowadzonych oględzin sporządzony został protokół, z którego wynika, że "teren budowy jest opuszczony i zaniedbany. Całkowity brak oznak prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych od wielu lat. Na podstawie stanu technicznego i estetycznego obiektu stwierdzić należy, że roboty zostały zaniechane, a przerwa w realizacji wynosi powyżej 3 lat". W.A. w trakcie oględzin nie okazał żadnych dokumentów budowy i wyjaśnił, że zostaną one przesłane organowi administracji budowlanej w terminie 7 dni od dnia przeprowadzenia oględzin. Protokół podpisany został przez wszystkich uczestników, w tym również przez W.A..

Po oględzinach W.A. przekazał Prezydentowi Miasta dziennik przedmiotowej budowy, z którego treści wynika, że funkcję kierownika budowy pełnił S.R., który ostatniego wpisu w dzienniku budowy dokonał w dniu [...] lipca 2005 r. Dwóch kolejnych wpisów w dzienniku budowy w dniu [...] czerwca 2007 r. i w dniu [...] maja 2009 r. dokonał W.A..

Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie określają obowiązki jakie spoczywają na uczestnikach procesu budowlanego (rozdział 3) i wskazują wprost, iż do podstawowych obowiązków kierownika budowy, a nie inwestora, należy prowadzenie dokumentacji budowy (art. 22 pkt 2 Pr. bud.). Potwierdza to również zapis art. 42 ust. 1 Pr. bud., który stanowi, że kierownik budowy jest zobowiązany prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki. Inwestor posiada uprawnienia do dokonania wpisów w dzienniku budowy dotyczących organizacji procesu budowy, nie natomiast dotyczących robót budowlanych, gdyż nie posiada do tego uprawnień, chyba że sam jest kierownikiem budowy.

Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, stan przedmiotowego budynku ustalony w trakcie oględzin i opisany w protokole oraz wpisy w dzienniku budowy dokonane przez osoby uprawnione potwierdzają, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] wygasła. Zgodnie z treścią dziennika budowy ostatnie roboty budowlane w ramach przedmiotowej inwestycji zostały wykonane w dniu [...] lipca 2005 r., , a zatem ww. decyzja wygasła w dniu [...] lipca 2008 r.

B.A. oraz W.A. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 ust. 1 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący przerwali budowę na okres tezy niż 3 lata, a także art. 45 w zw. z art. 42 Pr. bud. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wpisy w przedłożonym przez skarżących dzienniku budowy z dnia [...] czerwca 2007r. oraz [...] maja 2009r. dokonane zostały przez osobę nieuprawnioną.

Ponadto skarżący zarzucili w/w decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 76 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu - przedłożonemu przez skarżących dziennikowi budowy - w części obejmującej wpisy z dnia [...] czerwca 2007r. oraz 10 maja 2009r. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie wyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

- bezpodstawne zaakceptowanie dokonanych przez organ I instancji, a prowadzących do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż przerwa w realizacji robót budowlanych na obiektach usytuowanych na działce nr [...] wynosi powyżej 3 lat, dokonanych wyłącznie w oparciu o wynik oględzin "stanu technicznego i estetycznego" obiektów przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta,

- całkowite pominięcie zgłaszanej organowi administracyjnemu przez skarżących okoliczności wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w sprawie przeniesienia na M.A., będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...].

Na tej podstawie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...].07.2012r. nr [...] w całości.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili znaczenie dowodu, jakim jest dziennik budowy. Wskazali, że kwestia prawidłowego ustalenia długości przerwy w budowie, jest kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawi. Tym czasem w rozpatrywanej sprawie organ potraktował ją wyjątkowo powierzchownie. Wskazali, że W.A. występował w procesie budowlanym zarówno w charakterze inwestora jak również w charakterze kierownika budowy, do czego posiada stosowne kwalifikacje, bowiem legitymuje się uprawnieniami do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym kierownika robót w specjalności instalacyjno – inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznej. Do skargi załączono zaświadczenie NOT z dnia [...] marca 1979 r. potwierdzające odbycie kursu "Studium mistrza dyplomowanego" oraz decyzję o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] maja 1981 r. nr [...].

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać zaskarżone rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień jego wydania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Uwzględniając przytoczone kryteria oceny zaskarżonych aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, należy podkreślić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], którą otrzymano w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydenta Miasta stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] udzielającej B. i W.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] na działce o numerze ewid. [...].

Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił m.in. przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym obowiązującym w chwili obecnej, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wskazany przepis został zmieniony ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914). W dacie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę termin, o którym stanowi komentowany przepis wynosił 2 lata, a po dniu 23 sierpnia 2008 r. 3 lata. Wskazać należy, iż w art. 2 ustawy przewidziano, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy tej ustawy. Zatem prawidłowo organy uznały, iż podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest art. 37 ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Tym samym zgodnie z art. 37 ust. 1 in fine ustawy - Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W miejscu tym zaznaczyć należy, że – podobnie jak w sytuacji nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna – ustawodawca nie przewidział ani możliwości przedłużenia, ani możliwości przywrócenia tego dwuletniego terminu.

Wznowienie budowy w przedstawionej sytuacji może nastąpić – tak jak w przypadku nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna – po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Pr. bud., albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3 Pr. bud.

W przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobligowany stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji, co następuje – o czym mowa w art. 162 § 3 k.p.a. – w formie decyzji administracyjnej. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a zatem jest ona decyzją deklaratoryjną, a co za tym idzie – nie tworzy, nie zmienia ani też nie uchyla istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie określa już istniejący stosunek administracyjnoprawny. W orzecznictwie wskazuje się niekiedy, że prowadzenie robót budowlanych po zaistnieniu przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę traktować należy jako przejaw samowoli budowlanej. Z treści w/w przepisu wynika deklaratywny charakter decyzji organu, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia następuje z mocy samego prawa z upływem okresu czasu jaki ustawodawca przewidział w powołanym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2008 r., II SA/Ol 800/08, Lex 533179).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wynikająca z przepisu art. 37 Pr. bud. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa m.in. wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, przy czym czasu przerwy w budowie nie można domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r. II OSK 457/06, Lex 328185).

Prowadząc postępowanie w tym zakresie, organ zobowiązany jest zatem wyłącznie do oceny istniejącego w chwili orzekania stanu faktycznego na nieruchomości, której dotyczy wydane pozwolenie na budowę.

Wobec powyższego obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie okresu przerwy, która miała miejsce w prowadzeniu prac budowlanych. Wątpliwości zaś w przedmiotowym zakresie rozstrzygane powinny być na rzecz orzeczenia o istnieniu w obrocie kontrolowanej decyzji. Jeżeli bowiem organ uzna, że brak jest podstaw do jednoznacznego, bezspornego ustalenia, iż roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, to brak jest tym samym podstaw do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 37 ust. 1 Pr. bud.

W niniejszej sprawie, jak wskazał organ, prace budowlane związane z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę tj. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1995r. nr [...] zostały przerwane na okres dłuższy niż stanowi o tym przepis prawa. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym, którego dotyczy wygaszone pozwolenie nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazuje, że podstawowym dokumentem, jakim kierować się powinien organ jest dziennik budowy, zgodnie bowiem z przepisem art. 45 ust. 1 Pr. bud. stanowi on dokument urzędowy odzwierciedlający przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych.

Zauważyć jednocześnie należy, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w treści ust. 4 i 5 Pr. bud. Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108 poz. 953 ze zm.) określił sposób prowadzenia dziennika budowy, montażu i rozbiórki, osoby upoważnione do dokonywania w nich wpisów. Zgodnie z treścią § 6 ust. 2 tego rozporządzenia na pierwszej stronie dziennika budowy inwestor zobowiązany jest zamieścić imię i nazwisko lub nazwę (firmę) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, podając ich specjalności i numery uprawnień. Osoby te zaś potwierdzają swoim podpisem i datą przyjęcie powierzonych funkcji. Jeśli w trakcie realizacji inwestycji zmieni się kierownik budowy – wmyśl § 6 ust. 4 rozporządzenia - w dzienniku budowy dokonuje się wpisu określającego stan zaawansowania i zabezpieczenia przekazanej budowy, rozbiórki lub montażu. Wpis ten potwierdza się datą i podpisami osoby przekazującej i przejmującej obowiązki. Stosownie do treści art. 44 Pr. bud. inwestor zobowiązany jest w takiej sytuacji, bezzwłocznie, zawiadomić właściwy organ o zmianie kierownika budowy lub robót budowlanych podając kiedy nastąpiła zmiana. Obowiązek prowadzenia dziennika spoczywa – stosownie do treści art. 22 pkt 2 oraz art. 42 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. - na kierowniku budowy. Za jego prowadzenie, stan, właściwe przechowywanie, w myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia, odpowiedzialny jest kierownik budowy. Tym samym to on, stosownie do treści § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, oraz powołanych wyżej przepisów, jest uprawniony zamieszczać w nim wpisy dot. przebiegu robót budowlanych. Wprawdzie stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia wpisów do dziennika budowy może dokonywać także inwestor, jednakże dotyczy to jedynie takich wpisów które służą realizacji ciążących na nim obowiązków dotyczących organizacji procesu budowlanego, a więc np. odnotowania osoby czy firmy wykonawcy, kierownika budowy, etc. ( np. § 6 ust. 1, 2, 4).

Powtórzyć w tym zakresie przyjdzie, że zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Jednak zgodnie z przepisem art. 76 § 3 k.p.a., istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego ich treści, a więc również treści dziennika budowy (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2009, s. 487). Przy czym należy zwrócić uwagę na fakt, iż dla zachowania waloru dokumentu urzędowego wymagane jest prowadzenie dziennika budowy w sposób zgodny z przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego.

Odnosząc do powyższych rozważań, ustalony w toku postępowania przez organy stan faktyczny, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił zapisy przedłożonego przez inwestora dziennika budowy. Z dokumentu tego bowiem wynika jednoznacznie, iż kierownikiem budowy był S.R., posiadający uprawnienia budowlane nr [...]. Dokument ten nie zawiera żadnych adnotacji dotyczących zmiany osoby kierownika budowy czy też ustanowienia dodatkowego kierownika budowy w osobie W.A., z czego wnosić należy, uwzględniając szczególny charakter dowodowy tego dokumentu, że nie doszło do ustanowienia W.A. jako kierownika budowy. Wpisów dzienniku budowy W.A. dokonał jako inwestor, co sam potwierdził swoim podpisem. Jako inwestor natomiast, stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, nie mógł dokonać wpisu służącego odtworzeniu przebiegu robót budowlanych. Jego wpisy, dokonane z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych nie korzystają z domniemania, z jakiego korzystają prawidłowo dokonywane w tym dokumencie zapisy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. VII SA/Wa 1892/11, WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2008 r. II SA/Łd 687/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2009 r. II SA/Bd 986/09). Niezależnie zatem od posiadanych kwalifikacji zawodowych (na które się powołał), inwestor nie był uprawniony do dokonywania takich wpisów w dzienniku budowy. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że w procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r. II SA/Gd 396/08, Lex 542232).

Co więcej organ prawidłowo ustalił, że zapisy dokonane w dniu [...] czerwca 2007 r. oraz w dniu [...] maja 2009 r. nie znajdują potwierdzenia w ustalonym protokolarnie i fotograficznie stanie faktycznym. Zgodnie z tymi zapisami dokonano naprawy pokrycia dachowego obiektu (pokrycie wykonano w 1997 r. – zapis na stronie 5 dziennika), tymczasem na zdjęciach widnieje jedynie widoczna więźba dachowa, charakteryzująca się znacznym stopniem zużycia. Zgodnie z zapisem z dnia [...] maja 2009 r. przystąpiono do prac niwelacyjnych terenu przy obiekcie. Nie odnotowano ich zakończenia. Tymczasem materiał dowodowy nie potwierdza nawet śladów pozostałości prowadzonych prac niwelacyjnych. Okoliczność ta, wobec wcześniej stwierdzonych nieprawidłowości dokonanych zapisów w dzienniku budowy pozwala przyjąć za całkowicie obaloną prawdziwość tych adnotacji.

Tym samym Sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, uznając, iż na przedmiotowej działce zaprzestano prowadzenia robót budowlanych na okres dłuższy niż 3 lata. Świadczy bowiem o tym zarówno brak właściwych wpisów w dzienniku budowy, jak również stan techniczny i zaawansowania robót budowlanych stwierdzony na miejscu. Dodatkowo organ oparł się na informacjach mieszkańców potwierdzających powyższe okoliczności. Wprawdzie, w ocenie Sądu tego typu doniesienia, nie mogą stanowić wyłącznego dowodu, na podstawie którego organ dokonuje oceny stanu faktycznego. Jednak w okolicznościach jednak niniejszej sprawy, stanowią one jedynie potwierdzenie ustalonych na podstawie dokumentów sprawy okoliczności.

Na marginesie przyjdzie zwrócić uwagę, że dla oceny czy w sprawie doszło do wygaśnięcia udzielonego pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia okoliczność, iż zmienił się właściciel nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja. Nie przesądza to bowiem o tym, że pierwotny inwestor utracił prawo do korzystania z nieruchomości na cele budowlane i nie obliguje do zastosowania art. 40 Pr. bud. W konsekwencji okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy uznania, iż w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość, uzasadniająca wyeliminowanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Podstawę takiego orzeczenia w niniejszej sprawie – na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji - stanowiło ziszczenie się przesłanek w art. 37 ust. 1 Pr. bud.

Jednocześnie podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż okoliczność przeniesienia wygaszonego pozwolenia na budowę na inny podmiot, tj. na M.A., decyzją wydaną dnia [...] czerwca 2012r. nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postępowania organów w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę wydanego na rzecz B. i W.A.. Świadczyć to bowiem może jedynie o nieprawidłowości działania organu pierwszej instancji w zakresie wydania orzeczenia o przeniesieniu pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, jednak pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie stwierdził w niniejszym postępowaniu uchybień, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 p.p.s.a., a tym samym w konsekwencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.