VI SA/Wa 1128/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku O. G. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nr [...]Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie nałożenia na O. G. kary pieniężnej w wysokości: 3.000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych - utrzymał w/w decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Komendant Placówki Straży Granicznej w S., działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także: "u.t.d.") oraz lp. 4.1 załącznika do ww. ustawy, mając na względzie ustalenia protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Z protokołu kontroli wynika, że przedstawiona do kontroli karta dobowej opłaty drogowej była zakupiona w dniu [...] grudnia 2010 r. Powyższe ustalono podczas kontroli w miejscowości [...], na drodze krajowej nr [...] samochodu ciężarowego marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową marki [...] nr rej. [...]. Kierowcą był R. B.. Kierowca okazał do kontroli m.in. odcinek kontrolny dobowej karty opłaty drogowej nr [...] przedziurkowany z datą [...] stycznia 2011 r. z wpisanym numerem rejestracyjnym samochodu, którym wykonywał przewóz. Kierowca podczas przesłuchania w charakterze świadka zeznał, że w dniu [...] stycznia 2011 r. wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy z Polski do Norwegii z ładunkiem materiałów drewnianych. Ponadto zeznał, że otrzymał kartę opłaty drogowej od pracodawcy (skarżącej) przed rozpoczęciem przewozu i nie wiedział, że może być ona nieważna.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca wniosła odwołanie zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 42 ust. 3a u.t.d. poprzez przyjęcie, że dotyczy on daty uiszczenia opłaty podczas, gdy reguluje on jedynie datę wypełnienia winiety oraz poprzez przyjęcie, że wypełnienie winiety jest tożsame z uiszczeniem opłaty, a także poprzez przyjęcie, że winietę wypełniono dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie spornej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.t.d. - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie nałożenia na skarżącą O. G. kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.

Powyższa decyzja została stronie doręczona w dniu [...] maja 2011 r. i nie została zaskarżona do sądu.

Następnie pismami z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. strona skarżąca złożyła do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności strona wskazała, iż jej zdaniem sporna decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem z art. 42 ust. 3b pkt 1 u.t.d. nie można wywieść wniosku, że karta opłaty nie może być skasowana przez przewoźnika po upływie 7 dni od daty zakupu. Według strony skarżącej, wypełnienie winiety i uiszczenie opłaty to ewidentnie dwie różne czynności, które nie mogą być utożsamiane. Skarżąca ponadto wskazała, że jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że karta opłaty dotyczy pojazdu zatrzymanego do kontroli i nie ma możliwości jej późniejszego wykorzystania, to brak jest podstaw do nakładania kary za przejazd bez uiszczenia opłaty.

Komendant Główny Straży Granicznej po zapoznaniu się z aktami postępowania oraz wnioskiem strony skarżącej uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzania nieważności ww. decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i w konsekwencji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że podstawą nałożenia na stronę kary pieniężnej był fakt wykonywania przewozu bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Karę nałożono mając na uwadze m.in. kontrolę, która ustaliła, że dobowa karta opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...] przedziurkowana została w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dniu kontroli. Organ zauważył, że w toku postępowania administracyjnego organ ustalił również, że odcinek kontrolny wraz z winietą został zakupiony w dniu 1 grudnia 2010 r. Zatem – zdaniem organu - od dnia wydania karty do dnia jej skasowania upłynęło 35 dni. Organ wyjaśnił także, że obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (w obowiązującym na dzień kontroli stanie prawnym), był realizowany poprzez nabycie karty opłaty, którą należało wypełnić. Organ wskazał, że w przypadku kart krótkoterminowych ustawodawca przewidział termin ich wypełnienia. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 3b pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, obowiązującym w dniu kontroli, karta opłaty dobowej mogła być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od daty jej wydania. W ocenie organu. nie ulega wątpliwości, iż wypełnienie karty opłaty po wyżej wskazanym terminie powodowało, iż strona skarżąca nie dopełniała ciążącego na niej obowiązku dotyczącego uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ponadto, jak wynika z przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721), wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 4 tego rozporządzenia, dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1. W konsekwencji, zdaniem organu, oznacza to, iż przewoźnik powinien mieć przedziurkowany zarówno odcinek kontrolny, jak i winietę. Ten stan faktyczny został ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego, a jego ocena prawna była podstawą do nieuwzględnienia w konsekwencji wniosku o uchylenie prawomocnej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Zdaniem organu. w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., polegające na naruszeniu prawa materialnego, mające charakter rażący, co by było podstawą do uchylenia prawomocnej decyzji z uwagi na jej kwalifikowaną wadliwość. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, organ stwierdził, że argumenty podnoszone przez stronę skarżącą o naruszeniu przez organ I instancji prawa materialnego stanowiące podstawę wydania wadliwej decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek zapłaty, nie są trafne. Organ, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności, wyjaśnił także, że wykładnia art. 42 ust 3b u.t.d. przyjęta przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej była prawidłowa.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia strona skarżąca podtrzymała argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Strona wyjaśniła, że karta opłaty została wypełniona w terminie 7-dniowym, a jedynie jej skasowanie nastąpiło w dniu kontroli. Zdaniem strony skarżącej, powyższe stanowi przesłankę do twierdzenia, że brak jest podstaw do nakładania kary za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty. Wskazała także, że w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, że karta opłaty dotyczy pojazdu zatrzymanego do kontroli i nie ma możliwości jej późniejszego wykorzystania, to brakuje podstaw do nakładania kary za przejazd bez uiszczenia opłaty. Zdaniem strony skarżącej, sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały w swoich orzeczeniach, że ważniejsze jest samo uiszczenie opłaty, a nie wypełnienie wszelkich wymogów formalnych zapisanych w ustawie. Zdaniem strony skarżącej, naruszenie przez organ prawa jest rażące, albowiem na stronę nałożono karę administracyjną za niewykonanie obowiązku niewynikającego z przepisów prawa. Skarżąca powołała się na kserokopię pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 stycznia 2010 r., z którego - zdaniem strony skarżącej - wynika, że interpretacja przepisów przez organy straży granicznej i ich zastosowanie do niniejszej sprawy było błędne.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Główny Straży Granicznej wydał decyzję z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności spornej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w obowiązującym w dniu kontroli stanie prawnym obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych był realizowany poprzez nabycie karty opłaty, którą należało wypełnić. W ocenie organu, w przypadku kart krótkoterminowych ustawodawca przewidział termin ich wypełnienia. Zgodnie bowiem z obowiązującym wówczas przepisem art. 42 ust. 3b pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, karta opłaty dobowej mogła być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od jej wydania. W ocenie organu, wypełnienie karty opłaty po wyżej wskazanym terminie powodowało, iż strona skarżąca nie dopełniała ciążącego na niej obowiązku dotyczącego uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ponadto, jak wynika z przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 4 tego rozporządzenia, dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 1. W konsekwencji, zdaniem organu, oznacza to, iż przewoźnik powinien mieć przedziurkowany zarówno odcinek kontrolny, jak i winietę. Organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności stwierdził jednoznacznie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego, a jego ocena prawna była podstawą do nieuwzględnienia w konsekwencji wniosku o uchylenie prawomocnej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu prawa materialnego, mające charakter rażący, co stanowiłoby podstawę do uchylenia prawomocnej decyzji z uwagi na jej kwalifikowaną wadliwość. Organ stwierdził, iż pojęcie "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". W ocenie organu, utożsamianie tego pojęcia z mającym wpływ na wynik sprawy "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Zdaniem organu, naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Według organu, nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, która później uznana została za nieprawidłową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Zdaniem organu, argumenty podnoszone przez stronę skarżącą dotyczące naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania spornej decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek zapłaty, nie są trafne, albowiem wykładnia art. 42 ust 3b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przyjęta przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. była prawidłowa, co - zdaniem organu - potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. O. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

- błędną interpretację przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że sporne decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

- błędną interpretację art. 42 ust. 3 a ustawy o transporcie drogowym - poprzez przyjęcie, że dotyczy on daty uiszczenia opłaty, podczas, gdy reguluje on jedynie datę wypełnienia winiety oraz poprzez przyjęcie, że wypełnienie winiety jest tożsame z uiszczeniem opłaty.

Mając na względzie powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, strona podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, stwierdziła, że sporna decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem z brzmienia przepisu art. 42 ust. 3b pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść wniosku, że karta opłaty nie może być skasowana przez przewoźnika po upływie 7 dni od daty zakupu. Zdaniem strony skarżącej, naruszenie prawa w niniejszej sprawie miało charakter rażący, bowiem sporne decyzje zostały wydane w sytuacji, gdy stronę obarczono obowiązkiem niewynikającym z przepisów prawa. Strona podniosła, że żaden przepis nie skutkował wówczas utratą ważności opłaty drogowej przedziurkowanej po upływie 7 dni od daty zakupu. W tych okolicznościach skarżąca stwierdziła, że nałożono na nią karę za niewykonanie obowiązku niewynikającego z przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, niemożliwa do zaakceptowania, z punktu widzenia wymagań praworządności, jest kara nałożona za nieistniejące naruszenie przepisów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga O. G. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. - nie naruszają przepisów prawa.

W ocenie Sądu, przedmiotowe decyzje Komendanta Głównego Straży Granicznej nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych przez stronę skarżącą unormowań zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej, wydając obie decyzje administracyjne, nie dopuścił się przede wszystkim jakiejkolwiek obrazy przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy wyraźnie wskazać, iż rozstrzygając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wydanej w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości: 3.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, Sąd zobowiązany był uwzględnić fakt, że przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, czy też z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09; podobnie: m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09).

Z uwagi na fakt, iż instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 402/10, LEX nr 952029).

W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji uznać należy, że zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, to przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zasadnie stwierdził Komendant Główny Straży Granicznej.

Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w chwili kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2011 r. istniała w krajowym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku wypełnienia karty opłaty dobowej w terminie 7 dni od dnia jej zakupienia.

Niewątpliwie materialnoprawną podstawę spornej decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące w dniu kontroli drogowej, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r.

Należy zauważyć, że w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dacie kontroli drogowej, przepis art. 42 ust. 1 u.t.d. stanowił, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie, z wyłączeniem:

1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką;

2) pojazdów transportu kombinowanego;

3) pojazdów realizujących komunikację miejską;

4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne;

5) pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton.

Natomiast art. 42 ust. 2 cyt. ustawy określał, że stawki opłaty, o której mowa w ust. 1, uzależnione są od: czasu przejazdu po drogach krajowych; rodzaju pojazdu samochodowego; liczby osi oraz emisji spalin pojazdu.

W ust. 3 omawianego artykułu ustawodawca określił miejsca wnoszenia opłat za przejazd, wskazując, że przedmiotowa opłata może być w szczególności wnoszona w: jednostce, o której mowa w art. 17 ust. 2; granicznych urzędach celnych; urzędach celnych wewnątrz kraju; stacjach benzynowych, z zastrzeżeniem ust. 4; polskich organizacjach zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, z zastrzeżeniem ust. 5.

Ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym określił także rodzaj opłat za przejazd - i tak podmiot, o którym mowa w ust. 1, uiszcza opłatę roczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową.

Zdaniem Sądu, obowiązujący w dniu kontroli drogowej przepis art. 42 ust. 3b u.t.d. jasno określał, że karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej i 14 dni - od wydania karty opłaty siedmiodniowej.

Art. 42 ust. 7 cyt. ustawy, stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty.

Przepis art. 42 ust. 1 komentowanej ustawy statuował obowiązek uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych przez każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z brzmienia przepisu wynikało jednoznacznie, że obowiązek ten dotyczył przewozów drogowych wykonywanych po drogach krajowych.

W omawianej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo ocenił, że na etapie wydawania spornej decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną - organ I instancji, jak i organ odwoławczy, prawidłowo określili drogę, na której dokonano kontroli drogowej - określając ją jako droga krajowa. Należy zauważyć, że organ prawidłowo ocenił również, że podmiot wykonujący przewóz po drodze krajowej nie był ustawowo zwolniony przez ustawę o transporcie drogowym.

Treść art. 42 ust. 3a u.t.d. wyraźnie wskazywał na cztery rodzaje opłat: roczną, miesięczną, 7-dniową albo dobową. W przypadku kart krótkoterminowych (7-dniowej i dobowej) ustawodawca przewidział termin ich wypełnienia. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 3b u.t.d. karty te powinny zostać wypełnione przed upływem:

1) 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej,

2) 14 dni - od wydania karty opłaty 7-dniowej.

Obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych był realizowany poprzez nabycie karty opłaty, którą należało wypełnić.

Na podstawie art. 42 ust. 7 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw transportu, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, otrzymał upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia jako aktu wykonawczego do art. 42 u.t.d., dotyczącego obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zakres przedmiotowy niniejszego upoważnienia tworzyły następujące zagadnienia: rodzaj i stawki przedmiotowej opłaty, tryb wnoszenia i sposób rozliczania opłaty w razie jej niewykorzystania w całości lub w części z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory kart opłaty. Wykonanie niniejszej delegacji ustawowej stanowiło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721 ze zm.), które weszło w życie bez zachowania 14-dniowego vacatio legis, tj. w dniu 10 czerwca 2009 r.

Zgodnie z przepisami wykonawczymi do art. 42 u.t.d. uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych następowało poprzez nabycie karty opłaty. Karta ta składała się z dwóch części:

1) winiety samoprzylepnej, którą umieszcza się w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawnym dolnym rogu przedniej szyby;

2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli.

Zgodnie z obowiązującym do dnia 30 czerwca 2011 r. stanem prawnym przewoźnik zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nabywał kartę opłaty drogowej w jednostce upoważnionej do poboru opłaty. Dokonujący sprzedaży pracownik takiej jednostki był zobowiązany do wpisania na rewersie odcinka kontrolnego daty sprzedaży i złożenia podpisu. Natomiast obowiązek wypełnienia karty ciążył na zobowiązanym do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Rodzaje oraz stawki opłat, uwzględniające czas przejazdu po drogach krajowych, rodzaj pojazdu samochodowego, liczbę osi pojazdu oraz emisję spalin, zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.

Natomiast przepis § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia określał, co stanowi dowód uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dowodem tym był "przedziurkowany" odcinek kontrolny wraz z winietą o tym samym numerze i serii, która jest umieszczona w pojeździe w sposób przewidziany w rozporządzeniu (w prawym dolnym rogu przedniej szyby). Należy podkreślić, że obie części kart opłaty drogowej łącznie stanowiły dowód uiszczenia opłaty. Skutku takiego nie wywoływało posiadanie jednej części karty opłaty bądź nienaklejenie winiety w pojeździe w wymagany sposób.

Z akt sprawy wynika, że karta opłaty dobowej została zakupiona przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2010 r. (odcinek kontrolny zakupu karty opłaty dobowej - k. 30 akt administracyjnych), natomiast została wypełniona ("przedziurkowana", "skasowana") w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem z upływem ustawowo określonych (w dniu wykonywania przewozu - kontroli, jak i w dniu wydania decyzji nakładającej karę administracyjną) 7 dni od dnia zakupu, a więc z naruszeniem powołanego powyżej przepisu art. 42 ust. 3b pkt 1 u.t.d.

Sąd zauważa, że powyżej zacytowany przepis art. 42 u.t.d. został uchylony dopiero z dniem 30 czerwca 2011 r. przez art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2008 r. nr 218, poz. 1391) - na skutek wejścia w życie przepisów o elektronicznym poborze opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że dla oceny wywiązania się podmiotu wykonującego transport drogowy z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d. oraz w przepisach rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684), miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej. Zatem należy stwierdzić, że w dniu kontroli drogowej przepis art. 42 ust. 3b pkt 1 u.t.d. obowiązywał i został przez organ prawidłowo zastosowany.

W ocenie Sądu, zasadniczym elementem uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, poza nabyciem karty opłaty w przewidzianym w u.t.d. punkcie, jest skasowanie w określony sposób obu części karty opłaty, to jest winiety i odcinka kontrolnego, celem stworzenia możliwości przypisania opłaty w trakcie kontroli do konkretnego pojazdu i czasu przejazdu. Termin skasowania karty opłaty został w ustawie w sposób precyzyjny ustalony. Ustawodawca przewidział 7 dni na skasowanie karty opłaty dobowej od dnia jej zakupu. Zdaniem Sądu, w stosowaniu art. 42 ust. 3b pkt 1 nie występują wątpliwości interpretacyjne, a zatem należało ten przepis zastosować w jego brzmieniu, co organ wymierzający karę administracyjną uczynił.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że na uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych składają się także czynności polegające w szczególności na wypełnieniu i przedziurkowaniu odcinka kontrolnego w sposób umożliwiający ustalenie w trakcie kontroli drogowej, że opłatę uiszczono poprzez "skasowanie" odcinka kontrolnego. Brak dowodu w postaci skasowanego odcinka kontrolnego jest podstawą ustalenia, że wykonywano przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, co stanowi podstawę faktyczną zastosowania art. 92 ust. 1 u.t.d. (sygn. akt II GSK 61/11 LEX nr 1145534).

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Komendant Główny Straży Granicznej, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności spornej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r., prawidłowo przyjął, że sporna decyzja administracyjna organu nie wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wspomnianych już reguł postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę administracyjną.

Przechodząc do oceny konkretnych zarzutów strony skarżącej, należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie, jak i poglądach nauki, ugruntowało się stanowisko, że "rażące naruszenie prawa" występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie przepisów prawa, które jest oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, bowiem jak prawidłowo zauważył Komendant Główny Straży Granicznej, organ wydając decyzję nakładającą karę administracyjną prawidłowo dokonał oceny konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, jakim był obowiązujący w chwili wydawania decyzji nakładającej karę administracyjną art. 42 ust. 3a pkt 1 u.t.d., a następnie prawidłowo zastosował ten przepis do stwierdzonego stanu faktycznego. Komendant Główny Straży Granicznej, przeprowadzając postępowanie "nieważnościowe", wszechstronnie zbadał, czy powyższe uregulowanie (art. 42 ust. 3a pkt 1 u.t.d.) zostało prawidłowo zastosowane w postępowaniu "zwyczajnym". Zdaniem Sądu decyzja podlegająca ocenie w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności została wydana bez rażącego naruszenia prawa, a zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnośnie zarzutu rażącego zarzutu naruszenia art. 42 ust. 3a ustawy o transporcie drogowym, należy - zdaniem Sądu – uznać, że przepis ten nie budził zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych, a jego zastosowanie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy uznać zatem, że Komendant Główny Straży Granicznej, wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności spornej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. - nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.