IV SA/Po 524/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu letniskowego o wymiarach w planie [...] x [...] m z tarasem o wymiarach w planie [...] x [...] m na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie kontroli przeprowadzonej dnia [...] maja 2011 r. przez pracowników PINB stwierdzono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest obiekt letniskowy o wymiarach w planie 6,00 x 4,50 m (powierzchnia zabudowy [...] m2) z tarasem zadaszonym o wymiarach 3,00 x 4,50 m. Jak ustalono na podstawie pisma Starosty Powiatowego w P. (dalej Starosta) z [...] października 2011 r. znak [...], przedmiotowy obiekt zrealizowano bez stosownego pozwolenia na budowę. PINB w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) uznał, że powyższy obiekt z uwagi na powierzchnię zabudowy wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o zaświadczenie Burmistrza Stęszewa (dalej Burmistrz) z [...] sierpnia 2009 r. znak [...], PINB stwierdził, że działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dnia [...] października 2011 r. do PINB wpłynęły pisma P. R. (dalej Właściciel), z których wynika, że jest on właścicielem przedmiotowego obiektu letniskowego, który został pomniejszony do wymiarów w planie [...] x [...] m i obecnie posiada powierzchnię [...] m2. Na podstawie kontroli przeprowadzonej dnia [...] listopada 2011 r. przez pracowników PINB stwierdzono, że przedmiotowy obiekt posiada wymiary w planie 4,46 m x [...] m, a tym samym powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m2.

W aktach sprawy znajduje się kopia zgłoszenia R. M. (dalej Wnioskodawca), dotycząca zamiaru budowy "altanek ogrodniczych o wielkości [...] m2 10 szt." na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S., datowanego na dzień [...] października 2010 r., złożonego w Starostwie dnia 30 grudnia 2010 r. Jak wynika z pisma Starosty z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Starosta nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie powyższego zgłoszenia.

W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1, i ust. 5 pr.bud., złożone dnia 30 grudnia 2010 r. zgłoszenie zamiaru budowy jest wystarczające dla uznania przedmiotowego obiektu w obecnym kształcie jako legalnego w odniesieniu do przepisów powyższej ustawy. PINB stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budowy obiektu letniskowego o wymiarach w planie 6,00 x 4,50 m z tarasem o wymiarach w planie 3,00 x 4,50 m na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S. stało się bezprzedmiotowe, a to z powodu zmiany gabarytów przedmiotowego obiektu do wymiarów w planie 5,49 x 4,46 m. Przedmiotowy obiekt letniskowy w obecnych wymiarach nie narusza pr.bud. w zakresie, w jakim kontrola przestrzegania tych przepisów należy do właściwości organu nadzoru budowlanego, a zatem brak było podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego (k. 40 akt PINB).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego (dalej Odwołujący), który podkreślił, że Inwestor dopuścił się ewidentnej samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu letniskowego bez pozwolenia na budowę, co narusza art. 28 pr.bud. W związku z tym PINB, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2011 r.), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.bud., nałożył na właścicieli nieruchomości M. i R. M. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację opisanej inwestycji [k. 23 akt PINB]. Zmniejszenie wymiarów wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu letniskowego w ten sposób, by dopasować się do wymiarów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., stanowiło próbę ominięcia przepisów i uniknięcia sankcji karnych.

Odwołujący podkreślił, że ze względu na usytuowanie działki w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego (dalej WPN) istnieje obowiązek uzgadniania z Parkiem warunków zabudowy na tym obszarze. Decyzja z [...] grudnia 2011 r. stoi w sprzeczności nie tylko z przepisami pr.bud., ale również z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej uop) przez wyłączenie WPN z przysługującego jemu udziału w postępowaniu administracyjnym, związanego z uzgodnieniem warunków zabudowy.

Odwołujący zwrócił uwagę, że istnieje niezgodność przedmiotowa między zgłoszonym zamiarem budowy "altanek ogrodniczych o wielkości 25 m2 10 szt." a wzniesionym obiektem letniskowym o wymiarach w planie 6,00 x 4,5 m z tarasem o wymiarach w planie 3,00 x 4,50 m. Z przeprowadzonej dnia [...] maja 2011 r. kontroli na działce wynika, że stwierdzono na niej (poza siedmioma wcześniejszymi, na które wydano nakazy rozbiórki), 8 nowych obiektów. W przypadku żadnego z nich PINB nie użył sformułowania altana. Stwierdzono natomiast: dwa obiekty w konstrukcji drewnianej (w tym jeden z tarasem), dwie szopy gospodarcze, trzy domki holenderskie i jeden typowy kiosk handlowy. Wśród wymienionych znajduje się obiekt, którego dotyczyło umorzone postępowanie, nazwany w późniejszej korespondencji obiektem letniskowym z tarasem. W związku z tym istnieje podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie wszystkich obiektów zrealizowanych na działce nr [...], a nie tylko tych, przekraczających powierzchnię zabudowy [...] m2, ze względu na ich niezgodność ze zgłoszeniem z [...] grudnia 2010 r.

Kolejnym zastrzeżeniem, co do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zawartym w decyzji o umorzeniu postępowania jest fakt ujawnienia rzeczywistego właściciela obiektu letniskowego, który za zgodą właściciela nieruchomości (działki [...]) dokonał jego realizacji. Inwestorem w przypadku przedmiotowej inwestycji jest R. M., ponieważ to on wniósł zgłoszenie, podpisał stosowne dokumenty i oświadczenie (art. 30 ust. 2 pr.bud.) i jest odpowiedzialny za zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami pr.bud. Jeśli P. Roszak chciałby wejść w prawa i obowiązki inwestora, musiałby sam dokonać stosownego zgłoszenia lub uzyskać pozwolenie budowlane, lub uzyskać prawa do nieruchomości.

Nie zmienia to w niczym faktu, że inwestycję zrealizowano niezgodnie z prawem, ponieważ jak wykazała kontrola PINB, zgłoszenie dotyczyło inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę i nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 pr.bud. O tym czy po stronie inwestora istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia, decyduje kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działania inwestora.

Odwołujący zwrócił uwagę na podejmowane przez WPN od wielu lat działania zmierzające do powstrzymania nielegalnej zabudowy na działce nr [...], znajdującej się w otulinie i w bezpośrednim sąsiedztwie granic WPN i dwu obszarów Natura 2000 – "Ostoi Wielkopolskiej" i "Ostoi Rogalińskiej". Dotychczas właściciel otrzymał nakazy rozbiórki 7 nielegalnie zrealizowanych obiektów, lecz nie stosuje się do nałożonego obowiązku, a realizuje (lub umożliwia realizację) kolejnych obiektów. Umorzenie przedmiotowego postępowania pomoże mu w bezprawnej "legalizacji" samowoli budowlanych. Ze względu na skalę procederu i skumulowany wpływ realizowanych inwestycji na położone tereny (w tym podlegające ochronie) istnieją przesłanki do uznania za potencjalnie zagrażającą środowisku, zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz. U. nr 213, poz. 1397] (k. 4-3, 2 akt WWINB).

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu WWINB zwrócił uwagę na jednoznaczne ustalenie poczynione przez PINB, że obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, ma wymiary w planie 4,46 x 5,49 m (po zmniejszeniu dokonanym przez P.a R.) - czyli 24,49 m2. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że R. M. dokonał dnia "22 października" [winno być "30 grudnia" - prezentata k. 11 akt PINB] 2010 r. zgłoszenia zamiaru budowy altanek ogrodniczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w ilości 10 sztuk na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w Ł., gm. S. Starosta nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w stosunku do ww. zgłoszenia. Wobec tego WWINB uznał, że zgłoszenie z [...] października 2010 r. jest wystarczające dla stwierdzenia, że obiekt budowlany, będący przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, pobudowano legalnie, zatem nie można stwierdzić, że obiekt jest samowolą budowlaną. Obiekt jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem.

Uwzględniając powyższe rozważania WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu letniskowego o wymiarach w planie 6,00 x 4,50 m z tarasem o wymiarach w planie 3,00 x 4,50 m na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S. Taki obiekt przestał istnieć - tzn. został zmieniony do wymiarów określonych w zgłoszeniu (k. 47-46 akt WWINB).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z [...] czerwca 2012 r. wywiódł Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] "kwietnia" [winno być "maja"] 2012 r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzji z "26 maja" [winno być "21 grudnia"] 2011 r. znak [...] (k. 4 akt sadowych).

W uzasadnieniu Skarżący, poszerzając i pogłębiając argumentację zawartą w odwołaniu zwrócił uwagę, że WWINB wadliwie przyjął, że w sprawie doszło do zgłoszenia zamiaru budowy obiektu letniskowego. Jak ustalił WWINB, przedmiotowy obiekt należy do P. R., a przywołane w uzasadnieniu decyzji zgłoszenie nastąpiło przez R. M. i dotyczyło 10 altanek ogrodowych. Występuje w sprawie zarówno niezgodność podmiotowa jak i przedmiotowa. Obiekt, którego dotyczy postępowanie, nie jest altanką, gdyż posiada wszystkie pełne ściany a nadto taras, którego powierzchni organ administracji wadliwie nie doliczył do obiektu budowlanego a wprost przeciwnie, którego istnienie przemilczał. Niezgodnym z art. 10 kpa było wskazanie przez WWINB, że poinformował strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie akt. Skarżący zaprzeczył, by otrzymał takie zawiadomienie.

Skarżący akcentując okoliczność dopuszczenia się przez P. R. samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu letniskowego bez pozwolenia na budowę podkreślił, że działka nr [...] położona jest w otulinie WPN. Skarżący zwrócił uwagę na niezgodność przedmiotową między zgłoszonym zamiarem budowy "altanek ogrodniczych o wielkości [...] m2 10 szt." a wzniesionym "obiektem letniskowym o wymiarach w planie 6,00 x 4,5 m z tarasem o wymiarach w planie 3,00 x 4,50 m".

Kolejnym zastrzeżeniem co do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zawartym w decyzji o umorzeniu postępowania jest fakt ujawnienia rzeczywistego właściciela obiektu letniskowego, który za zgodą właściciela nieruchomości (działki 193/1), R. M., dokonał jego realizacji. Inwestorem w przypadku przedmiotowej inwestycji jest R. M., ponieważ to on wniósł zgłoszenie, podpisał stosowne dokumenty i oświadczenie (art. 30 ust. 2 pr.bud.) i on jest odpowiedzialny za zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego.

Nie zmienia to w niczym faktu, że inwestycję zrealizowano niezgodnie z prawem, ponieważ jak wykazała kontrola PINB, zgłoszenie dotyczyło inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę i nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 pr.bud., przez co nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], WWINB wniósł o oddalenie skargi uznając ją za niezasadną (k. 10 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] maja 2012 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie, zainicjowane podaniem Skarżącego z [...] maja 2011 r. nr [...], skierowanym do PINB, dotyczącym nielegalnej zabudowy nad Jeziorem Ł.-D.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji oparte w głównej mierze na protokołach kontroli robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w miejscowości Ł., w dniach [...] maja 2011 r. i [...] listopada 2011 r. (k. 6-4, 35 akt PINB). W sprawie nie ulegało wątpliwości, że na działce o nr [...], położonej w Ł., gm. S., będącej współwłasnością M. i R. M. znajdował się obiekt letniskowy o wymiarach w planie 6,00 m x 4,50 m (powierzchnia zabudowy 27 m2) z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,00 x 4,50 m. Obiekt ten został wybudowany po dniu [...] grudnia 2009 r., ponieważ w trakcie kontroli przeprowadzonej tego dnia pracownicy organu nadzoru budowlanego nie stwierdzili jego istnienia. Następnie opisany obiekt letniskowy w części kubaturowej został pomniejszony do wymiarów 4,46 m x 5,49 m. Tym samym powierzchnia zabudowy jego części kubaturowej wynosi 24,48 m2.

Poczynione ustalenia faktyczne okazały się niepełne. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustaliły, czy obok zmniejszonej powierzchni zabudowy części kubaturowej obiektu letniskowego, jego częścią po przebudowie pozostaje nadal zadaszony taras o wymiarach 3,00 x 4,50 m, na co jednoznacznie w swym odwołaniu wskazuje Skarżący (k 4v akt WWINB). Wobec znowelizowanego z dniem 11 kwietnia 2011 r. § 2 art. 138 kpa (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), wymagało to przeprowadzenia przez WWINB dodatkowego postępowania (art. 136 kpa) – w szczególności ponownych oględzin nieruchomości obejmującej działkę nr [...], utrwalenia w protokole rzeczywistych obmiarów obiektu letniskowego ze wskazaniem, czy obok części kubaturowej nadal jest powiązany z częścią kubaturową zadaszony taras i wykonanie starannej dokumentacji fotograficznej całości tego obiektu i obiektów sąsiednich, na istnienie których konsekwentnie wskazuje Skarżący.

Ustawodawca uznaje powierzchnię zabudowy za jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie (art. 3 pkt 7a, art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud.) i nie definiuje go, odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego (wyrok NSA z 4.3.2010 r., II OSK 439/09, akceptowany przez W. Piątka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 35-36, uw. 12). Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że charakterystyczne parametry w budownictwie określa Polska Norma PN-ISO 9836, która nie stanowi wprawdzie regulacji normatywnej, jednakże będąc dokumentem przyjętym w drodze konsensusu i zatwierdzonym przez upoważnioną jednostkę, zawierającym zasady oraz wytyczne zmierzające do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, stanowi ona miarodajne źródło, w oparciu o które należy ustalać znaczenie pojęcia "powierzchni zabudowy" (przykładowo – wyrok WSA w Poznaniu z: 5.5.2010 r., II SA/Po 58/10; 24.3.2011 r., IV SA/Po 1068/10). W świetle treści Polskiej Normy PN-ISO 9836 powierzchnia obiektu letniskowego stanowi powierzchnię zabudowy. Podobnie rzecz się ma z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,00 x 4,50 m, którego powierzchnia także winna być zaliczona do powierzchni zabudowy. Nie jest to element drugorzędny zabudowy, gdyż wyznacza on zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. PINB zasadnie postanowieniem z [...] października 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie obiektu letniskowego o wymiarach w planie 6,00 x 4,50 m z tarasem o wymiarach w planie 3,00 x 4,50 m i nałożył na właścicieli M. i R. M. obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością hacele budowlane (k. 23, 4-6 akt PINB).

Organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustaliły dokładnie aktualnego stanu zagospodarowania działki nr [...].

Skarżącemu na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. poz. 1106; dalej ppsa) przysługiwał interes prawy do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jak wyjaśnił Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2012 r. nr [...], stosownie do art. 8b ust. 1 pkt 1 uop, do zadań parków narodowych należy w szczególności prowadzenie działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego, zmierzających do realizacji celów, o których mowa w art. 8 ust. 2 uop, a celami tymi są zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Stosownie do art. 8c ust. 1 uop, organem parku narodowego jest jego dyrektor, który zgodnie z art. 8d uop, kieruje jego działalnością i reprezentuje park narodowy na zewnątrz. Stosownie do art. 32 ust. 5 uop, dyrektor parku narodowego sprawuje nadzór nad obszarem Natura 2000, gdy obszar ten obejmuje w całości lub w części obszar parku narodowego. Stosownie do art. 11 ust. 1 uop, na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się jego otulinę, która stosownie do art. 5 pkt 14 uop jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W związku z tym w orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się, że z uwagi na cel otuliny, wynikający z jej definicji legalnej, można w niej lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (wyrok NSA z 08.4.2009 r., II OSK 590/08, Lex nr 562867; wyrok WSA w Warszawie z 11.5.2010 r., IV SA/Wa 99/10, Lex nr 675425; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10.5.2007 r., II SA/Go 471/07, Lex nr 440987). Działka nr 193/1, będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, znajduje się w otulinie WPN, granicząc bezpośrednio z obszarem znajdującym się w wieczystym użytkowaniu WPN (Jezioro Ł.-D.), stanowiącym obszar Natura 2000 ("Ostoja Wielkopolska" i "Ostoja Rogalińska") i siedlisko przyrodnicze [...]. Nie ulegało wątpliwości, że podejmowane na działce nr [...] roboty budowlane wiążą się w czytelny sposób z działalnością WPN.

Sąd, podzielając argumentację przedstawioną w skardze uznał, że PINB niezasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, które to rozstrzygnięcie zostało błędnie utrzymane w mocy decyzją z [...] maja 2012 r. Zaistniałe działania podjęte przez R. M., polegające na dokonaniu pismem z [...] października 2010 r. zgłoszenia Staroście zamiaru budowy 10 sztuk altanek ogrodowych o wielkości 25 m2, przy jednoczesnym wybudowaniu na tej nieruchomości przez P. R. obiektu letniskowego o powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m2 i [...] m2 (obiekt kubaturowy wraz z zadaszonym tarasem) a następnie pomniejszeniu części kubaturowej obiektu letniskowego do [...] m2, w ocenie Sądu stanowiły obejście prawa polegające na wykorzystaniu dostępnych w pr.bud. instrumentów prawnych do osiągnięcia celu sprzecznego z pr.bud. i uop.

W sprawie nie znajdował zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ani pkt 4 pr.bud., a tym samym konstrukcja zgłoszenia, o której stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W sprawie znajdował zastosowanie art. 28 ust. 1 pr.bud., stanowiący o obowiązku rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. stanowi o wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwu na każde 500 m2 powierzchni działki. Organy obu instancji w podjętych rozstrzygnięciach opisując obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] określały go jako altanę, altanę ogrodową albo obiekt letniskowy, nie wyjaśniając dokładnie różnicy między rozumieniem tych pojęć i ograniczając się tylko do ustalenia powierzchni obiektu letniskowego, a przede wszystkim do tego, czy jest ona większa, czy też mniejsza aniżeli 25 m2. WWINB nie wyjaśnił przy tym, które wymiary obiektu letniskowego uznał za wiarygodne, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2012 r. do twierdzenia, że dane wynikające z pisma Właściciela są odmienne, niż ustalone podczas kontroli dnia [...] listopada 2011 r. WWINB niezasadnie pominął przy tym, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania obiekt letniskowy zawierał również taras zadaszony o powierzchni zabudowy [...] m2, na co wyraźnie wskazał PINB w decyzji z [...] grudnia 2011 r. W ocenie Sądu ustalenie poczynione w trakcie kontroli dnia [...] maja 2011 r., że obiekt letniskowy wraz z tarasem stanowi jedną całość, winno skutkować zaliczeniem tarasu do powierzchni zabudowy, która nie powinna przekraczać [...] m2.

Błędnie pomijając zupełnie zagadnienie budowy obiektu letniskowego w otulinie parku narodowego, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły przy tym, ile dokładnie obiektów budowlanych znajduje się na działce nr [...] oraz jaką ma ona powierzchnię.

W sprawie nie znajdował zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych o których mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie działek położonych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych, działających na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 169, poz. 1419 ze zm., dalej uro). Zgodnie z art. 6 uro, rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Jak podkreślił Komentator, zwrócenie uwagi na powyższe uwarunkowania jest niezbędne, ponieważ niekiedy inwestorzy nie biorą pod uwagę tych ograniczeń uważając, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud. dotyczy wszystkich ogrodów działkowych, niezależnie od tego, do kogo należą i gdzie są położone (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 214, uw. 14). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka nr 193/1 nie jest położona na terenie rodzinnego ogrodu działkowego będącego we władaniu Polskiego Związku Działkowców ani też na terenie jakiegokolwiek innego ogrodu działkowego, tylko w otulinie WPN.

Ze wskazanych powyżej względów dokonane dnia [...] października 2010 r. zgłoszenie zamiaru wybudowania 10 altan o wielkości 25 m2 nie mogło skutkować zgodnym z prawem wybudowaniem obiektu letniskowego, na którego wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.).

Błędnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że zgłoszenie z [...] października 2010 r. jest wystarczające dla stwierdzenia, że obiekt budowlany został pobudowany legalnie; że nie można stwierdzić, że obiekt jest samowolą budowlaną; że nie ma podstaw do zastosowania art. 48, art. 49b czy art. 50-51 pr.bud.; że obiekt jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że należy mieć na uwadze sytuacje, w których z mocy ustawy ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Może się okazać, że mimo zgłoszenia obiekt budowlany zostanie wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie zamiar wykonania określonych robót (objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę), jednakże czyni to w zamiarze obejścia przepisów o konieczności uzyskania takiego pozwolenia (wyrok NSA z 28.4.2004 r., OSK 108/04, ONSA 2004/1/26, akceptowany przez J. Dessoulavy-Śliwińskiego w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 390 nb 9). Zgłoszenia z 22 października 2010 r. (prezentata Starostwa dnia 30 grudnia 2010 r.) dokonał wyłącznie R. M., choć wobec współwłasności nieruchomości, obowiązany był przedłożyć zgodę drugiego współwłaściciela – Marii M. (k. 11, 14 akt PINB). Mimo, że Starosta nie zgłosił sprzeciwu, brak dowodu, by rozważał fakt, że działka nr [...] znajduje się w otulinie WPN oraz że w zgłoszeniu R. M. deklarował zamiar budowy 10 (dziesięciu) "altanek ogrodniczych o wielkości 25 m2". Ponieważ na tym obszarze nie było urządzonych ogrodów, Starosta winien był rozważyć owo zgłoszenie z punktu widzenia niebezpieczeństwa obejścia prawa.

W świetle ustaleń PINB, pobudowany obiekt letniskowy nie jest altaną (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008 s. 12); jego powierzchnia zabudowy od początku przekraczała znacznie [...] m2 (27,00 m2 i 13,5 m2 - obiekt kubaturowy wraz z zadaszonym tarasem), zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że pobudowany obiekt letniskowy został pobudowany legalnie i jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem. Stanu tego nie zmienia zmniejszenie części kubaturowej obiektu do powierzchni zabudowy 24,49 m2 w trakcie toczącego się postępowania, po wydaniu postanowienia z [...] października 2011 r., bez spełnienia wymogów z punktu 2 tego postanowienia.

Poza tym organy obu instancji skupiając się na określeniu powierzchni jednego obiektu letniskowego znajdującego się na działce nr [...], zupełnie pominęły w swych rozważaniach pozostałe znajdujące się na niej obiekty budowlane w postaci dwu szop gospodarczych, trzech domków holenderskich i kiosku handlowego. W sprawie nie ustalono w sposób dokładny, w jakim stopniu aktualny stan zabudowy działki nr [...] ma się do treści zgłoszenia z [...] października 2010 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi, ze względów opisanych powyżej, Sąd podzielił przedstawioną w niej argumentację za wyjątkiem dwu zagadnień. Pr.bud. nie wymaga, by inwestor był jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wznosi określony obiekt budowlany. Z art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 6 pr.bud. wynika, że inwestorem jest podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę. Pozwolenie to może być wydane temu, kto legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorem może być podmiot, który na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości zobowiązał się wybudować na niej obiekt budowlany dla właściciela (Z. Kostka, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 132-133, uw. 6). Zagadnienie wzajemnych relacji między M. i R. M. a P. R. reguluje prawo cywilne – nie ma ono wpływu na obowiązki publicznoprawne, ciążące na M. i R. M., wobec których prawidłowo wszczęto kontrolowane postępowanie i prawidłowo nałożono na M. i R. M. obowiązki publicznoprawne, określone postanowieniem z v października 2011 r.

Udział w postępowaniu na prawach strony P. R. i podjęte przez Niego czynności faktyczne, w postaci zmniejszenia części kubaturowej obiektu, nie przemawiały za umorzeniem postępowania co do legalności obiektu.

W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie WWINB z [...] marca 2012 r. nr [...], skierowane do wszystkich stron postępowania, w tym do Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia przez Skarżącego znajduje się na k. 39 akt WWINB (k. 32, 33, 39 akt WWINB), brak zatem naruszenia art. 10 kpa przez WWINB.

W sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 50 i 51 pr.bud. (art. 50 ust. 1 in princ. pr.bud.). Ponieważ obiekt letniskowy wymagał pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.), zatem nie był obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu w rozumieniu art. 49b ust. 1 pr.bud., który to przepis też nie znajduje zastosowanie w sprawie. PINB, wydając postanowienie z [...] października 2011 r., prawidłowo zastosował art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. Tym samym podstawą materialną w postępowaniu winien być art. 48 ust. 1 pr.bud. Legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 pr.bud. jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora (A. Gliniecki – op. cit. s. 430-431 uw. 1, s. 444 uw. 13).

Jeśli Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego ocenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów karnych, w tym zawartych w Prawie budowlanym, winien rozważyć zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa właściwego prokuratora. Realizacja wymogów ustawowych, zwłaszcza w zakresie ochrony wartości przyrodniczych, chronionych w ramach sieci Natura 2000, wymaga szczególnej aktywności i staranności organów państwowych, w tym z uwagi na zobowiązania Polski w świetle prawa polskiego, europejskiego i międzynarodowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa), winien w dokładny sposób ustalić cały jej stan faktyczny z punktu widzenia określenia konsekwencji prawnych wynikających z zabudowy działki nr [...], znajdującej się w otulinie WPN. PINB winien w związku z tym ustalić, ile i jakie dokładnie obiekty budowlane znajdują się na wskazanej działce nr [...], czy wykonane zostały w terminie obowiązki nałożone postanowieniem z [...] października 2011 r. PINB winien mieć na uwadze, że na wybudowanie stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania obiektu letniskowego inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę, a go nie uzyskał. Poza tym organy obu instancji winny mieć na względzie, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Decydującym w tym zakresie oprócz przepisów uop pozostaje każdorazowo stanowisko Skarżącego, który powołany został do realizacji celów o których stanowi art. 8 ust. 2 uop. PINB dołączy do niniejszej sprawy akta 7 spraw, powołanych przez Skarżącego, w których zapadły nakazy rozbiórki (k. 4v akt WWINB), dla rozważenia przesłanek z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 kpa. PINB oceni to, że mimo upływu terminu określonego w punkcie 2 postanowienia z 10 października 2011 r., M. i R. M. nie przedłożyli dokumentów, do złożenia których zostali skutecznie zobowiązani (k. 23, 23A, 23B akt PINB).

W pkt 2 wyroku Sąd na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSA iWSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz Skarżącego kwotę 500 zł na którą złożył się jedynie zwrot uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).