IV SA/Po 999/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. B. S. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca), działający przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej - WSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny) skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej – Kolegium, SKO) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej - decyzja z [...] czerwca 2012 r.) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej – Prezydent) z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody w związku z uprawą ziół, w skład której wchodzą budynki: mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obręb [...], przy ul. [...] w P. (dalej odpowiednio – decyzja z [...] lutego 2011 r., Inwestycja, działka [...]).

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] marca 2006 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, wskazując, że działka [...] jest niezabudowana, nie posiada uzbrojenia w sieć infrastruktury technicznej oraz wchodzi w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha. Nadto organ wskazał, że działka znajduje się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]-[...]-[...]" część [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...] października 2006 r. (dalej – MPZP "[...]-[...]-[...]" cz. [...]). Podniesiono także, że działka [...] znajduje się w granicach obszaru wskazanego do objęcia ochroną siedliskowa Natura 2000 - [...] ([...]), obszaru wskazanego jako obszar cenny kulturowo, objęty ochroną zabytków (park przy pałacu w [...] - wpis do rejestru zabytków nr [...] z [...] maja 1977r.), a także w klinie zieleni. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2006 r. nastąpiło uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki z Zarządem Dróg Miejskich. Organ podniósł, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na to, że proponowana Inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a budynek mieszkalny dwukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych na tym terenie.

W odwołaniu z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący podniósł, że brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymieniona działka jest częścią gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, co oznacza, że zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący ponadto wskazał, że działka spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ ma dostęp do drogi publicznej, do linii energetycznej oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] października 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji wskazując, że powierzchnia działki [...] wynosi [...] ha, a zatem poniżej średniej powierzchni gospodarstwa którą ustalono na [...] ha, wobec czego zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu, a ponadto dołączył odpis opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z [...] grudnia 2007 r., z której wynika że przedmiotowa działka jest położona poza granicami MPZP "[...]-[...]-[...]" cz. [...], znajduje się natomiast granicach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]-[...]-[...]" w P. (dalej – MPZP "[...]-[...]-[...]" w P.). Skarżący nadesłał również odpis postanowienia Wojewody [...] (dalej - Wojewoda) nr [...] z [...] maja 2008 r., którym uzgodniono realizację inwestycji polegającej na budowie zagrody - budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz budynku gospodarczego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] (dalej - działka [...]). We wskazanym postanowieniu organ stwierdził, że planowana Inwestycja nie jest sprzeczna z celami specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 [...] [...].

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty i wskazując, że planowana Inwestycja stanowiłaby obejście przepisów dotyczących zabudowy zagrodowej określonej w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 111/08 (dalej - wyrok WSA sygn. akt II SA/Po 111/08) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] lipca 2007 roku.

Sąd wyraźnie wskazywał na brak rozpoznania sprawy pod kątem art. 64 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono, że istotną kwestią w sprawie było ustalenie, czy przedmiotowa działka [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wskazując wprost i nie wypowiadając się ostatecznie w przedmiocie obowiązywania lub nieobowiązywania MPZP "[...]-[...]-[...]" cz. [...], nie tylko naruszyły wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego, ale uchybienie to miało szczególne skutki na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd wskazał, że MPZP "[...]-[...]-[...]" cz. [...], nie obowiązuje. Wskazany plan został uchwalony przez Radę Miasta [...] w dniu [...] października 2006 r. uchwałą nr [...], a następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdził jej nieważność. Skarga wniesiona przez Radę Miasta [...] została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 67/07, który następnie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1086/07. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 630/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...].

Niezależnie od powyższego, nie spełniona została zasadnicza przesłanka obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania określona w art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia MPZP "[...]-[...]-[...]" cz. [...], w chwili wydawania obu decyzji nie była bowiem ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa, ani nie została opublikowana na stronie internetowej gminy.

W zakresie oceny poprawności zastosowania przez organy I i II instancji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wskazał, że organy obu instancji jedynie w sposób ogólnikowy podniosły, że planowana Inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, a projektowany budynek mieszkalny dwukrotnie przekracza powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych na tym terenie. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia aby była to mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej – rozporządzenie planistyczne). Z przedmiotowego dokumentu nie wynika aby sporządzony został on w wymaganej przepisami skali, brak jest bowiem oznaczeń na samej mapie a na wielkość skali nie powołano się także w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2006 r., której załącznikiem jest wskazana mapa. Do kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2007 r. dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000, która nie obejmuje jednak obszaru analizowanego, a jedynie działkę [...].

Sąd stwierdził również, że skoro na objętej obszarem analizowanym działce [...], stanowiącej również własność skarżącego, znajdują się już zabudowania zagrodowe, to ocena zgodności z tą zabudową nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że projektowany budynek mieszkalny dwukrotnie przewyższa powierzchnię zabudowy sąsiednich budynków mieszkalnych. Tym bardziej że w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których organ mógłby ustalić, że powierzchnia budynków mieszkalnych wynosi maksymalnie ok. 150 m2. Odnosząc się do rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", Sąd skonstatował, że brak jest przesłanek aby przyjąć, że planowana Inwestycja naruszy dotychczasową intensywność i sposób wykorzystania terenu.

Podkreślono, że skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywał na to, że przedmiotowa działka [...] wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha. Zatem powierzchnia tego gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, więc spełnia warunek określony w art. 61ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyłącza przez to stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Powołany przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do powierzchni gospodarstwa rolnego, a nie do powierzchni działki wchodzącej w jego skład. Wobec tego ustaloną na podstawie pisma Kierownika Wydziału Udostępniania Informacji Urzędu Statystycznego w P. z dnia [...] marca 2004r. średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego według siedziby gospodarstwa tj. [...] ha, organy winny odnosić do całości gospodarstwa rolnego, a nie tylko do powierzchni działki [...]. To zaś zagadnienie nie było w zasadzie przedmiotem rozważań I ani II instancji.

Za bezpodstawne uznał Sąd także powoływanie się przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę, na przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem akt ten został wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, ze zm.). Definicja tam zawarta ma zastosowanie tylko w ramach przepisów tego rozporządzenia i nie może być uznana za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny oprzeć się na własnych ustaleniach dokonanych pod kątem regulacji zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów organu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał, że przedmiotowy przepis należy rozpatrywać wraz z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach administracyjnych znajduje się zaś pismo Dyrektora Zakładu Dystrybucji Energii, Rejon Dystrybucji [...] [...] S.A. z dnia [...] lutego 2006 r., z którego wynika, że skarżący po dniu [...] stycznia 2006 r. zawarł z tą jednostką umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Poza tym skarżący powoływał się na możliwość dostępu do sieci elektroenergetycznej biegnącej w drodze publicznej - ul. [...], do której działka [...] ma bezpośredni dostęp. Co do pozostałych mediów, to we wniosku skarżący wskazał, że zapotrzebowanie na wodę zapewni studnia, a ścieki planuje odprowadzać do zbiornika bezodpływowego.

Wreszcie Sąd odniósł się do kwestii położenia działki w obrębie obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 [...] [...] i wskazał, że Wojewoda uzgodnił realizację inwestycji polegającą na budowie budynku jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce [...] stanowiącej własność skarżącego. Skarżący mógł więc oczekiwać że i planowana podobna inwestycja, na podobnym obszarze, zostanie rozpatrzona pozytywnie. Do obowiązków organu I instancji należało natomiast wystąpienie z wnioskiem o uzgodnienie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ dopełnił czynności uzgodnienia wynikających z powołanych przepisów.

Za bezzasadne uznał Sąd również zarzuty niezgodności planowanej Inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaiem Sądu z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto w art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wyraźnie wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtują natomiast sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Organy są związane studium przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powoływanie się zatem przez organy obu instancji na ustalenia zawarte w studium jest nie uzasadnione i nie może mieć wpływu na wynik postępowania.

Dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent wydał kolejną decyzję - nr [...] - odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która zapadła w następującym stanie faktycznym.

W trakcie ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania opinię w przedmiotowej sprawie przedstawiła Miejska Pracownia Urbanistyczna (opinia z dnia [...] lutego 2009 r.) informując, że zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się na terenie wyłączonym z zabudowy – teren przeznaczony na funkcję zieleni, teren zieleni otwartej cennej przyrodniczo znajdującej się w klinie zieleni miasta [...], gdzie zakazuje się lokalizacji nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów budowlanych. Ponadto obszar objęty wnioskiem znajduje się w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 – [...] ([...]). Organ rozważył - zgodnie z obowiązkiem, który wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227 z 2008 r., dalej – ustawa środowiskowa) - kwestię możliwości potencjalnie znaczącego oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i uznał, że planowane przedsięwzięcie ze względu na swoje położenie na obszarze objętym ochronną siedlisk, może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar i tym samym stosownie do przepisów ustawy środowiskowej, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek złożenia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., a postępowanie zawiesił.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej – RDOŚ) nr [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 uznając, że teren działki stanowi pole uprawne z rolą V klasy, a inwestor planuje uprawiać rośliny zielarskie i suszyć je w sposób naturalny. RDOŚ stwierdził nadto, że na terenie objętym inwestycją nie występują siedliska oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszary Natura 2000, a inwestor nie przewiduje wykorzystywania zasobów naturalnych czy też wprowadzania innych uciążliwości. Po podjęciu postępowania w dniu [...] czerwca 2009 r. wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego działalność rolniczą oraz określenie powierzchni gospodarstwa rolnego. Po przedłożeniu dokumentów organ I instancji [...] października 2009 r. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w celu zaopiniowania planowanej Inwestycji.

Miejski Konserwator zabytków pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował organ, że nie wnosi uwag do planowanej Inwestycji, ponieważ na przedmiotowym terenie nie występują obiekty i dobra kultury objęte ochroną konserwatorską w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 nr 162 poz. 1568 ze zm.)

Po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2009 r. kolejnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązano wnioskodawcę do dostarczenia umowy na realizację brakującego uzbrojenia, które to zobowiązanie inwestor spełnił.

W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wezwał inwestora o przedłożenie mapy zasadniczej odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz dostarczenie oryginału umowy o przyłączenie do sieci energetycznej zawartej z [...] S.A.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] nr [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana Inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wskazano, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalono, że z uwagi na położenie wnioskowanej działki i charakter zabudowy sąsiedniej (budynek pałacowy i gospodarczy), brak jest możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zagrodowej oraz zagospodarowania terenu na zasadach "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o istniejącą zabudowę. Tym samym w ocenie organu I instancji nie został spełniony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wyjaśnił, że pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył skarżący. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji obrazę przepisów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie przepisów prawa w sposób niezgodny z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA sygn. akt II SA/Po 111/08 w szczególności niezastosowanie przepisów art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęcie, że Inwestycja dotyczy jedynie działki [...] o powierzchni [...] ha, a nie całego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy o powierzchni [...] ha, obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że promień obszaru analizowanego wynosi 120 m, obrazę art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP.

We wnioskach odwołania skarżący wnosił o wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej zarzucając, że wnioskodawca od pięciu lat nie może przeprowadzić zamierzonej Inwestycji, natomiast materiał zgromadzony w sprawie, pozwala na uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Opisując dotychczasowy stan sprawy oraz przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że już w 2008 r. w przedmiotowej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. uchylono decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2007 r.

Organ odwoławczy przyznał odwołującemu rację, że organ I instancji opracowując trzykrotnie analizę funkcji i zagospodarowania terenu każdorazowo przyjmował inne dane i wyciągał różne wnioski, a także podniósł, że ostatecznie nie wyjaśniono jaki charakter ma mieć planowana zabudowa w szczególności czy ma to być zabudowa zagrodowa. Wskazując organowi I Instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 Kpa uznał jednocześnie, że nie może wydać decyzji reformatoryjnej bowiem naruszałoby to zasadę administracyjności wyrażoną w art. 15 Kpa

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożył skarżący zarzucając przedmiotowej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 138 § 2 kpa, polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r., i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności kilka przygotowanych w sprawie map, analiz cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a także szereg innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, pozwalały organowi II instancji wydać decyzję zmieniającą decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 136 kpa, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu we własnym zakresie postępowania dowodowego, jeśli organ uznał za uzasadnione uzupełnienie materiału rodowodowego i niedokonaniu własnych ustaleń i wniosków w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zwłaszcza co do tego, czy planowana zabudowa jest zabudową zagrodową , a także czy spełnia wymogi wynikające z treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konkluzji skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 9 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1199/11 (dalej - wyrok WSA sygn. akt IV SA/Po 1199/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, uznając, że skarga zawierała usprawiedliwione podstawy. Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 Kpa wskazując, że organ II instancji przekazując sprawę, powinien wskazać wystąpienie łącznie dwóch przesłanek: naruszenia przepisów postępowania i koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazane przepisy - art. 7, 77 § 1 Kpa - nie miały przymiotu rażącego uchybienia procesowego, a organ II instancji nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę.

Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone było przez pięć lat, a uwadze organów uszło, że istota wniosku inwestora sprowadzała się do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zabudowie zagrodowej, mimo iż zwracał na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku WSA sygn. akt IV SA/Po 111/08 wydanym w przedmiotowej sprawie, którego wytyczne - na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - są nie tylko wiążące dla organu I instancji, ale i dla organu odwoławczego jak i Sądu rozpoznającego ponownie sprawę.

Sąd podkreślił, że jest prawdą, iż Inwestycja ma być usytuowana na działce [...], jednakże trudno zarzucać skarżącemu, że planując nową zabudowę zagrodową określa działkę na której ma ona być usytuowana. Istotą wniosku jest zabudowa zagrodowa, co "a priori" wyklucza rozważania organów przy rozstrzyganiu sprawy czy planowana Inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Toteż wadliwym było prowadzenie całego postępowania zawierającego analizy mające na celu kontrolę Inwestycji pod kątem art. 61 ust. 1 pkt. 1 – jak i wnioski organu odwoławczego, że różnice w przeprowadzonych analizach wykluczają możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Jest niespornym, że powierzchnia gospodarstwa rolnego Skarżącego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, jak i to, że skarżący przedstawił, na żądanie organów dokumenty, które pozwalają na kontrolę spełnienia warunków z art. 61 ust 1 pkt 2-5, ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Sąd wskazał, że organy administracji publicznej przy ocenie wniosku w przedmiocie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej winny wziąć pod uwagę, że ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową i w każdej sytuacji kiedy wnioskodawca zwraca się o wydanie takich warunków zabudowy konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, czy rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem czy też w pewnym od siebie oddaleniu (hodowla trzody chlewnej, suszarnia ziół).

W sprawie skarżący wypełnił szereg obowiązków nałożonych przez organy, postępowanie dowodowe prowadzone było przez okres 5 lat i rolą organu administracji publicznej II Instancji jest ocena, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych czy też niezbędne jest zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Jeżeli organ uzna, że koniecznym jest zastosowanie decyzji kasacyjnej, decyzja ta winna wskazywać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ II instancji, zgodnie ze wskazaniami Sądu, rozpoznając po raz wtóry odwołanie winien wziąć pod uwagę, że w sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny funkcjonującego już gospodarstwa rolnego skarżącego oraz to, że skarżący zamierza poszerzyć rodzaj prowadzonej produkcji o uprawę i suszarnię ziół, toteż przedmiotem kontroli winny być ustalenia faktyczne, które pozwolą na rozważenie możliwości zastosowania art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO uzasadniając rozstrzygnięcie wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd wymóg ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślono, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust, 1 pkt. 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnia powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Organ wskazał, że w związku z uchyleniem przez WSA (sygn. akt IV SA/Po 1199/11) decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. organ pozostaje związany wyrokiem WSA. SKO stwierdziło, że w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie wskazano, iż rolą organu administracji publicznej II Instancji jest ocena, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych czy też niezbędne jest zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Kolegium zaś podziela stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji wezwał wnioskodawcę pismem z dnia [...] października 2010 r. do przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej obejmującej nie mniej niż trzykrotną szerokość frontu działki (tzn. obszar o promieniu 120 m licząc od każdego narożnika wnioskowanej nieruchomości) oraz opinii biegłego eksperta przedstawiającej stan techniczny zabudowy na działce nr [...]. Dnia [...] listopada 2010 r. Wnioskodawca poinformował, że brak jest podstaw do żądania opinii eksperta dotyczącej stanu technicznego istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i nie przedłożył tej opinii.

W związku z tym, iż na wezwanie SKO z dnia [...].04.2010 r. pełnomocnik Pana B. S. wyjaśnił, że planowana zabudowa zagrodowa pozostaje w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z istniejącym gospodarstwem i będzie stanowiła zorganizowaną całość gospodarczą, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wezwano inwestora do korekty wniosku zakresie tj. że planowana jest rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego przy ul. [...] w P. o budowę zagrody związanej z uprawą ziół, w skład której wchodzą: budynek mieszkalny, gospodarczy oraz suszarnia ziół, przy założeniu, że łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego będzie wynosić minimum [...]ha. Wezwano również inwestora do przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej oraz dostarczenia oryginału umowy o przyłączenie do sieci elektrycznej zawartej przez [...] S. A. z wnioskodawcą od dnia [...] stycznia 2006 r.

W dniu [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik inwestora dostarczył oryginał umowy o przyłączenie do sieci zawartej przez [...] S.A. z wnioskodawcą.

W dniu [...] grudnia 2011 r. poinformował, że podtrzymuje wniosek jak dotychczas tj. wnosi o określenie warunków zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie nowej zagrody składającej się z budynku mieszkalnego, gospodarczego i suszarni ziół wyłącznie na terenie działki [...] położonej przy ulicy bocznej od ul. [...] w P. oraz przedłożył aktualną mapę zasadniczą w skali 1:500 obejmującą całe gospodarstwo rolne wnioskodawcy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji pomimo informacji zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., iż nie jest planowana rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w P. a budowa nowej zagrody, która pozostaje jedynie w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z istniejącym gospodarstwem, organ poddał rozważaniom sytuację, że planowana zabudowa zagrodowa stanowi jednak część gospodarstwa rolnego Pana B. S., które łącznie z omawianą działką posiadałoby powierzchnię powyżej [...]ha a więc przekroczyłoby średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie., co wykluczyłoby zastosowanie art. 61 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717, ze zm.)a więc planowana Inwestycja winna zostać zwolniona z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na to, że wnioskodawca posiada już kilka zagród w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, planowana zabudowa byłaby kolejną zagrodą w ramach tego samego gospodarstwa, a w ocenie organu złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla następnej zagrody może stanowić próbę obejścia przepisów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest prawnie niedopuszczalne.

W tym miejscu podkreślenia wymaga odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu dotyczących tego, że konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, czy rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem czy też w pewnym od siebie oddaleniu (hodowla trzody chlewnej, suszarnia ziół), że trudno uznać za wiarygodne wobec lakoniczności wyjaśnień pełnomocnika inwestora w tej kwestii, a także braku korekty wniosku, że pozostawałyby one ze sobą w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z istniejącym gospodarstwem i będą stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą. Z akt sprawy wynika, że działką graniczącą z działką na której planowana jest inwestycja jest działka nr [...], ark. [...], obr. [...] przy ul. [...] [...] w P.. Dla działki nr [...] oraz działki nr [...] Prezydent wydał bowiem decyzje o warunkach zabudowy a także decyzje pozwolenia na budowę dla realizacji budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego/garażu na każdej działce Decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r. i pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2006 r. na działkę nr [...] wydane zostały dla B. S., natomiast decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2005 r. na działkę nr [...] wydana została dla B. S., a następnie po zbyciu działki pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2006 r. uzyskali nowi właściciele.

Należy zgodzić się z tym, iż ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, ale w takiej sytuacji w ocenie Kolegium to inwestor powinien wykazać, czy rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem czy też w pewnym od siebie oddaleniu. W niniejszej sprawie pomimo pism organu I instancji Inwestor nie wyjaśnił jednoznacznie tej kwestii, co nie mogło stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

Powołując się na doktrynę i orzecznictwo, organ wskazał, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że w myśl art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Skor zatem przy wydawaniu decyzji organ obowiązany jest przeprowadzić analizę, która w istocie stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, to nie można uznać, iż jest to postępowanie uzupełniające.

W ocenie organu, wobec powyższego, Kolegium nie mogło wydać decyzji orzekającej co do istoty i ustalić warunków zabudowy, bowiem naruszałoby to zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie takiej decyzji wymagałoby przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji w znacznej części, dotyczącej m.in. opracowania projektu decyzji merytorycznej, sporządzeniu prawidłowych załączników do decyzji, czy też zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania celem realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Kolegium skonstatowało, że wobec wyroku WSA uchylającego jedynie decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. SKO stwierdziło, iż w obecnym stanie faktycznym nie mogło wydać pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji. Wskazano, że projekt decyzji został sporządzony przez architekta - osobę zobowiązaną do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności z zasadami etyki zawodowej.

Skargę na powyższa decyzję złożył, działający przez pełnomocnika, skarżący zaskarżając ją w całości i na zasadzie art. 154 § 2 Ppsa, wnosząc o orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącego, zgodnie z wnioskiem o warunki zabudowy z dnia [...] marca 2006 roku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 155 § 1 Ppsa, istotnych naruszeń prawa przez organ administracji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił skarżący:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 153 Ppsa, poprzez niezastosowanie

oceny i wskazań zawartych w wyroku WSA sygn. akt II SA/Po 111/08 i wyroku WSA sygn. akt IV SA/Po 1199/11 i przyjęcie wbrew wskazaniom zawartym w ww. wyrokach, że charakterystyka planowanej Inwestycji nie pozwala na zakwalifikowanie jej jako "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 64 w związku z art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy, w sytuacji, gdy żaden przepis nie sprzeciwia się wydaniu takiej decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego - art. 64 w związku z art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzależnienie wydania decyzji od złożenia dodatkowych wyjaśnień odnośnie funkcjonalności gospodarstwa, i to w sytuacji, gdy organ nie zwrócił się nigdy o takie wyjaśnienia;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 136 kpa, poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy organ uznał, iż niezbędne jest uzyskanie dodatkowych wyjaśnień, co do prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej, co prowadziło do istotnego naruszenia prawa, albowiem organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając iż inwestor nie wyjaśnił dostatecznie kwestii, czy produkcja skarżącego może funkcjonować w rozproszeniu;

5. obrazę przepisów postępowania - art. 107 § 3 kpa, poprzez rażące odstąpienie przez organ II instancji od stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2011 roku, a także decyzji z dnia [...] maja 2010 roku, bez należytego uzasadnienia zmiany tego stanowiska, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem powoduje, iż brak jest możliwości skontrolowania poprawności i logiczności wywodu organu II instancji.

Skarżący podniósł, że składa skargę od szóstej decyzji odmawiającej mu ustalenia warunków zabudowy. W sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyjaśniając wątpliwości organu II instancji. Wyroki WSA nie zostały wykonane, a organy administracji odmawiają skarżącemu warunków zabudowy.

W ocenie skarżącego zachodzą przesłanki nie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz również orzeczenia merytorycznego. Celowym jest, w ocenie skarżącego, zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 154 § 2 Ppsa. Okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stosuje wytycznych formułowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych uzasadnia wydanie postanowienia stwierdzającego istotnych naruszeń prawa (art. 155 § 1 Ppsa).

Skarżący odnosząc się do wytycznych Sądów orzekających w niniejszej sprawie wskazał, że w wyroku WSA sygn. akt: II SA/Po 111/08 Sąd zasygnalizował konieczność wyjaśnienia, czy planowana Inwestycja mieści się w zakresie pojęcia "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 upzp (uzasadnienie wyroku, s. 8). Organy administracji nie zastosowały wytycznych, zawartych w tym wyroku, co potwierdził kolejny wyrok – wyrok WSA sygn. akt: IV SA/Po 1199/11. W tym wyroku wyraźnie wskazano, że: wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej, powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, zbędne było analiza Inwestycji przez pryzmat przepisów o zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Sąd nie dopatrzył się, aby wniosek inwestora zmierzał do obejścia przepisów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenia art. 153 Ppsa skarżący upatruje, w związku z powyższym, w tym, że wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 9 lutego 2012 roku, organ odwoławczy stwierdził, że planowana Inwestycja nie stanowi "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ocenił wniosek inwestora pod kątem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa; utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie uwzględnił wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do powołanego przepisu, organ administracji publicznej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien: zinterpretować przepisy w sposób wskazany w wyroku sądu administracyjnego; podjąć czynności (w tym m.in. przeprowadzić postępowanie dowodowe) w zakresie określonym przez sąd administracyjny.

Wydając zaskarżoną decyzję, organ II instancji powielił wcześniejsze uchybienia, czym naruszył dyspozycję art. 153 Ppsa.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że charakter uchybień organu II instancji uzasadnia zastosowanie art. 154 § 2 Ppsa. W przypadku gdy organ nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę uchylającą akt administracyjny, sąd administracyjny może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia (art. 154 § 2 Ppsa). Sąd może orzec merytorycznie jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 154 § 2 zd. 2 Ppsa). W ocenie skarżącego okoliczność, że organy administracji publicznej nie wykonały wyroku sądu administracyjnego została przesądzona orzeczeniem z dnia 9 lutego 2012 r. Organy administracji publicznej w ciągu ostatnich sześciu lat zebrały wszystkie dowody niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Rola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do rozstrzygnięcia, czy stan faktyczny pozwala na realizację zamierzonej Inwestycji. Dotychczasowy przebieg postępowania potwierdza, że uchylenie zaskarżonej decyzji i sformułowanie precyzyjnych wytycznych nie gwarantuje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego będzie zgodne z prawem.

Kolejno skarżący podniósł, że mając na względzie długość postępowania a także charakter naruszeń, jakich dopuściły się organy administracji publicznej (w szczególności orzekanie wbrew wytycznym zawartym w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych), celowym jest wydanie postanowienia stwierdzającego istotne uchybienia w działalności organów administracji. Stosownie do art. 155 § 1 Ppsa, Sąd powinien w tej sprawie zawiadomić prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzonych uchybieniach. Zawiadomienie kierownika ww. organu w istotnym stopniu przyczyni się do poprawy funkcjonowania administracji publicznej oraz stosowania przepisów prawa administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ II instancji, który powodów takiego rozstrzygnięcia upatrywał w tym, że inwestor nie wyjaśnił dostatecznie, czy "rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem czy też w pewnym od siebie oddaleniu, skarżący podniósł, że w toku postępowania odwoławczego nie zażądano od niego udzielenia dodatkowych informacji, wyjaśniających ww. zagadnienie. Zdanie skarżącego nie uzupełniono materiału dowodowego.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że organ II instancji bezpodstawnie uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy od odległości w jakiej znajdują się poszczególne zabudowania tworzące gospodarstwo rolne skarżącego. Uczynił tak mimo, że żaden przepis nie daje podstaw do wprowadzenia tego typu rozróżnień. Naruszył w ten sposób normę prawną wyrażoną w art. 64 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że zgodnie z ww. przepisami, organy administracji nie mogą samodzielnie określać wymogów wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Niedopuszczalne jest uzależnianie wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od okoliczności pozaustawowych. Sądy administracyjne w sprawie dwukrotnie przesądziły dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem, zamierzenia inwestycyjnego.

Wskazując na art. 136 Kpa, skarżący podniósł, że organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia opisanych wątpliwości, w szczególności nie zebrał dodatkowych dowodów, umożliwiających ich wyjaśnienie. Uznał, że uzupełnienie materiału dowodowego byłoby "naruszeniem zawartej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności". Tymczasem możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Gdyby tak było, art. 136 kpa byłby zbędny.

W końcowej część skargi poruszono kwestię rozbieżności pomiędzy decyzjami organu II instancji. Zwrócono uwagę, że organ odwoławczy odstąpił od swojego stanowiska i oceny prawnej wyrażonych w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2011 roku. W tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło szereg uchybień proceduralnych organu I instancji. Wskazało m.in. na konieczność ponownego przeanalizowania charakteru planowanej Inwestycji i wyjaśnienia, czy stanowi ona "zabudowę zagrodową" w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uzasadnienie, s. 8). Tymczasem w zaskarżonej decyzji, ten sam organ odstąpił od wcześniejszego stanowiska. Uczynił tak mimo jednoznacznych wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2012 roku. Wydając kwestionowaną decyzję, organ w ogóle nie wyjaśnił motywów zmiany dotychczasowego stanowiska. Naruszono tym samym normę prawną wyrażoną wart. 107 § 3 kpa.

Organ odwoławczy nie jest wprawdzie związany swoimi poprzednimi rozstrzygnięciami. Powinien jednak w sposób przekonujący i jednoznaczny wyjaśnić jakie okoliczności przemawiały za odstąpieniem od dotychczasowego stanowiska. Tym bardziej, że zmiana wykładni i oceny prawnych nastąpiła na niekorzyść skarżącego a także wbrew treści wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i skonstatowało, że rozstrzygając sprawę wzięło pod uwagę zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 roku (sygn. akt II SA/Po 111/08), jak i w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 1199/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa)).

Na wstępie należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie już dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawach o sygn. akt II SA/Po 111/08 oraz IV SA/Po 1199/11, w wyrokach odpowiednio z dnia 11 października 2008 r. i 9 lutego 2012 r., które to wyroki są prawomocne (dalej – odpowiednio wyroki WSA, wyrok z 11 października 2008 r. i wyrok z 9 lutego 2012 r.).

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, sąd I instancji nie może zatem pominąć kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 468/09, LEX nr 744798).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) (por. Kabat Andrzej, Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LEX, 2011). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). W związku zatem z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. w którym ustawodawca użył sformułowania "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania...", trzeba przyjąć, że obecnie organy są związane nie tyko "oceną", ale i "wskazaniem", co nie pozwala na wydanie decyzji kasacyjnej, jeżeli Sąd wskazał, że określone czynności dowodowe ma wykonać organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 218/05, LEX nr 196673).

W świetle powyższego Sąd stwierdza, iż organ nie zastosował się do wytycznych wyroków WSA. Sąd ten bowiem dwukrotnie przesądził, iż Inwestor domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w zabudowie zagrodowej. To zaś, że przedmiotem wniosku jest zabudowa zagrodowa z założenia wyklucza rozważania organów przy rozstrzyganiu sprawy, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Sąd wskazał, że niespornym jest, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, jak i to, że skarżący przedstawił, na żądanie organów dokumenty, które pozwalają na kontrolę spełnienia warunków z art. 61 ust 1 pkt 2-5 i ust 3 ustawy planistycznej. Sąd wskazał, że rolą organu administracji publicznej II Instancji jest ocena, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych czy też niezbędne jest zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Jednocześnie wskazano, że jeżeli organ uzna, że koniecznym jest zastosowanie decyzji kasacyjnej, decyzja ta winna wskazywać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji rozpoznając po raz wtóry odwołanie winien wziąć pod uwagę, że w sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny funkcjonującego już gospodarstwa rolnego skarżącego oraz to, że skarżący zamierza poszerzyć rodzaj prowadzonej produkcji o uprawę i suszarnię ziół, toteż przedmiotem kontroli winny być ustalenia faktyczne, które pozwolą na rozważenie możliwości zastosowania art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na tle powyższego stwierdzić należy, że organ po ww. wyroku nie tylko nie wykonał wytycznych Sądu, ale też utrzymał w mocy decyzję, która – jak wynika z oceny i wskazań zawartych w wyroku z dnia 22 października 2008 r. – nie jest prawidłowa, albowiem organ nie mógł z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej – oceniać spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Z tego względu Sąd w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. uchylił decyzję organu II instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania skarżący miał bowiem prawo do dwukrotnego merytorycznego zbadania jego sprawy i takiego zbadania oczekiwał Sąd od organu odwoławczego.

Na tle powyższego i w związku z zarzutami skargi i twierdzeniami organu, iż Kolegium nie mogło orzec w sprawie co do istoty, ponieważ naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, należy wskazać, iż nie można zatem przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyr. NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania (wyr. NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.). Wręcz przeciwnie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja art. 138 k.p.a. (stosowana odpowiednio ze względu na treść art. 144 k.p.a.). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.) (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010).

Strona ma zatem prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym dewolutywnym, a jego celem jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, co nadaje mu charakter środka prawnego renowacyjnego (Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269., LEX, 2010).

Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. Organ tymczasem w sposób pozbawiony podstaw recypował do postępowania administracyjnego zasady rozkładu ciężaru dowodu obowiązującą w postępowaniu cywilnym. W myśl bowiem art. 6 Kodeksu cywilnego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Kpa przewiduje zaś w art. 7 zasadę, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego całkowicie pozbawione podstaw są twierdzenia organu, iż to Inwestor powinien wykazać, czy rodzaj prowadzonej produkcji hodowlanej czy rolnej pozwala na przyjęcie, że winny one funkcjonować razem, czy też w pewnym oddaleniu od siebie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. nie tylko nie uchylił rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale wyraźnie wskazał, iż to w gestii organu II instancji leży ocena, czy zostały spełnione warunki do wydania pozytywnej decyzji merytorycznej, czy też decyzji kasacyjnej. Tymczasem organ odwoławczy, nie wydał decyzji kasacyjnej, mimo w uzasadnieniu decyzji wywodził w tym przedmiocie, ani też nie orzekł co do istoty sprawy, ale utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinsntancyjne, które – jak sam stwierdził – wydane było w sytuacji gdy materiał dowodowy nie został zgromadzony w całości i prawidłowo (organ zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania przekraczającego ramy postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w art. 136 Kpa).

Zgodnie z art. 138 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze (§1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2).

Skoro zatem organ II instancji wskazuje w decyzji, iż organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, zaś w sprawie koniecznym byłoby przeprowadzenie takiego postępowania, to – w świetle art. 138 Kpa niezrozumiałym jest dlaczego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jeżeli organ uznał, że postępowanie przed organem I instancji było wadliwe, jednocześnie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa winien postępowanie uzupełnić i orzec co do istoty sprawy. Tymczasem organ II instancji utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Reasumując, należy zgodzić się ze skarżącym, że naruszony został art. 153 Ppsa, poprzez niezastosowanie się organu do oceny i wskazań zawartych w wyrokach WSA. Niewątpliwym jest, iż organ nie wyjaśnił – wbrew wytycznym z wyroku z dnia 22 października 2008 r. – czy planowana inwestycja mieści się w zakresie pojęcia "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 upzp. Niezastosowanie się do tych wytycznych potwierdził Sąd w kolejnym wyroku – wyrok WSA z 9 lutego 2012 r. W tym wyroku wyraźnie już wskazano, że: wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej, powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie i zbędne było przeprowadzanie analizy Inwestycji przez pryzmat przepisów o zasadzie dobrego sąsiedztwa, jak również uzupełnienie analizy nie zmieniłoby kwestii przesądzonych wyrokami Sądów. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, którą organ odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, tj. właśnie zasady dobrego sąsiedztwa.

W opisanych okolicznościach, na skutek oczywistego niezastosowania się organu odwoławczego do wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja podlegała uchyleniu na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku art. 153 Ppsa.

O kosztach Sąd orzek