II SA/Gd 545/12

Uzasadnienie

W dniu 4 czerwca 2012 r. M. J. złożył w Urzędzie Miejskim w C. wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie na piśmie:

1. czy w ciągu ostatnich 5 lat toczyły się postępowania karne przeciwko pracownikom Urzędu Miasta Gminy Miejskiej C., jakich pracowników dotyczyły te sprawy, kiedy i z jakim skutkiem się zakończyły a ponadto jakie organy ścigania oraz wymiaru sprawiedliwości prowadziły te sprawy oraz pod jaką sygnaturą akt zostały zarejestrowane;

2. czy wobec osób, które w ciągu ostatnich 5 lat zostały uznane winnymi popełnienia zarzucanego czynu zabronionego (przestępstwa lub wykroczenia) wszczęto postępowanie dyscyplinarne i z jakim skutkiem zakończyły się te postępowania dyscyplinarne;

3. czy osoby, które w ciągu 5 lat zostały uznane winnymi popełnienia zarzucanego czynu zabronionego (przestępstwa lub wykroczenia) otrzymały awans zawodowy oraz wzrost wynagrodzeń;

4. wysokości rocznego utrzymania za 2010 r. oraz 2011 rok pracowników Urzędu Miasta Gminy Miejskiej C., którzy w ciągu ostatnich 5 lat zostali uznani winnymi popełnienia zarzucanego czynu zabronionego (przestępstwa lub wykroczenia).

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta C., pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [...], wyjaśnił, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że w ciągu ostatnich 5 lat, w 2010 r., toczyło się jedno postępowanie przygotowawcze przeciwko pracownikowi Urzędu Miejskiego w C., prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w B.. Jednakże, z uwagi na ochronę prawnie chronionych dóbr pracownika, dane osobowe tego pracownika nie mogą zostać udostępnione. Ponadto organ wyjaśnił, że nie dysponuje informacją, czy pracownik ten został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwa skarbowe, czy też postępowanie karne wobec pracownika zostało z jakiejś przyczyny umorzone, bądź zakończone wyrokiem uniewinniającym. W ocenie organu jednak, w przypadku skazania pracownika, pracodawca samorządowy zostałby o tym fakcie poinformowany, celem wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnej. A wobec braku wiedzy w tym zakresie nie wszczynano w stosunku do pracownika jakichkolwiek postępowań dyscyplinarnych, brak było również podstaw do pomijania pracownika przy waloryzacji wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego w C.. Z uwagi na powyższe organ uznał za bezprzedmiotowy wniosek w zakresie punktu 4.

Wnioskodawca uznając, że w/w pismo w zakresie odmowy udostępnienia mu informacji o prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w B. w odniesieniu do jednego z pracowników postępowaniu, stanowi decyzję administracyjną wniósł od niej odwołanie. Zarzuty zawarte w odwołaniu sformułował następująco:

1. art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nie dokonanie przez organ I instancji jakichkolwiek ustaleń faktycznych zmierzających do wskazania chociażby samego stanowiska służbowego jakie zajmuje w strukturze pracowników taka osoba i zakresu zajęć takiej osoby przeciwko, której toczy się obecnie jedno postępowanie karne, co pozwoliłoby na wskazanie, że właśnie taka osoba przeciwko której toczy się to postępowanie karne faktycznie nie należy do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, wobec których nie zachodzi ograniczenie w dostępie do informacji z uwagi na prywatność; z dostępnych pogłosek wynika bowiem, że taką osobą wobec której aktualnie toczy się postępowanie karne, wszczęte przez Prokuraturę Rejonową w B. o czyn z art. 233 k.k., jest Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w C. a więc pracownik pełniący funkcje publiczną;

2. art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja o popełnieniu czynu zabronionego a w szczególności czynu wyczerpującego znamiona jednego z czynów opisanych w ustawie Kodeks karny i to zwłaszcza przeciwko wymiarowi sprawiedliwości jak składanie fałszywych zeznań przez pracownika pełniącego funkcję publiczną nie stanowi informacji publicznej;

3. art. 107 § 3 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego w decyzji oraz całkowity brak uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu, co w konsekwencji powoduje, iż zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia 18 czerwca 2012 r. w ogóle nie podlega kontroli instancyjnej.

W piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. M. J. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając stanowisko wnioskodawcy co do charakteru pisma Burmistrza, decyzją z dnia 13 lipca 2012 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia. Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta C. prawidłowo odmówił wskazania danych osobowych osoby, przeciwko której toczyło się postępowanie przygotowawcze z uwagi na okoliczność, że organ ten nie dysponuje wiedzą dotyczącą ewentualnego zakończenia tego postępowania – w formie jego umorzenia, skazania czy uniewinnienia pracownika. Osoba, której organy państwowe postawiły zarzuty, ale nie wykazały ich zasadności, nie powinna ponosić w związku z tym żadnych dodatkowych dolegliwości. Ponadto, w ocenie Kolegium, są podstawy do przyjęcia, że postępowanie, o którym informuje organ I instancji nie jest tożsame z tym, o którego toku pogłoski słyszał odwołujący i przyjąć należy, że organ I instancji albo nie dysponuje wiedzą o postępowaniu karnym przeciwko pracownikowi albo też postępowanie takie się nie toczy. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że akta zakończonego postępowania prokuratorskiego stanowią informację publiczną i na organach je wytwarzających spoczywa obowiązek ich udostępniania na warunkach przewidzianych ustawą o dostępie. Dlatego też organ ten, po zakończeniu postępowania przygotowawczego, będzie mógł udostępnić akta odwołującemu.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. J., domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego decyzje te wydane zostały z naruszeniem:

1. art. 7, art. 77, art. 6, art. 8, art. 9 i art. 80 kpa – poprzez bezpodstawne uchylenie się przez organy obu instancji od ustalenia i wykazania, że osoba, wobec której z posiadanych przez organ I instancji informacji prowadzone postępowanie karne przez Prokuraturę Rejonową w B. zostało umorzone, nie pełni jednej z funkcji publicznych w organie w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie piastuje jednego ze stanowisk z art. 24h i art. 24i ustawy z dnia r. o samorządzie gminnym, takiego jak: wójt, zastępca wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy i z tego względu nie jest możliwe ujawnienie danych tej osoby;

2. art. 138 § 2 kpa, poprzez nie uchylenie przez Kolegium dotkniętej istotną wadą decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta C. z dnia 18 czerwca 2012 r. wydanej z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, gdyż organ I instancji bezpodstawnie uchylił się od ustaleń i wykazania, że osoba wobec której z posiadanych przez organ I instancji informacji prowadzone postępowanie karne przez Prokuraturę Rejonową w B. zostało umorzone, nie pełni jednej z funkcji publicznych w organie w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie piastuje jednego ze stanowisk wymienionych w art. 24h i art. 24i ustawy o samorządzie gminnym a dopiero takie ustalenie powodowałoby, iż faktycznie nie jest możliwe ujawnienie danych takiej osoby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 18 czerwca 2012 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji publicznej. Nadmienić należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii uznania pisma organu I instancji za decyzję administracyjną, stąd organ II instancji miał podstawy do merytorycznego rozpatrywania sprawy.

W ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie jest zgodna z prawem.

Z okoliczności sprawy wynika, że M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta C. o udzielenie informacji w zakresie toczących się przeciwko pracownikom Urzędu Miejskiego w C. postępowań karnych a także o udzielenie konkretnych informacji dotyczących już tych pracowników wobec których takie postępowania były lub są prowadzone. Burmistrz Miasta C., pismem z dnia z dnia 18 czerwca 2012, odmówił udzielenia skarżącemu żądanej informacji z uwagi na ochronę prawnie chronionych dóbr pracownika oraz dane osobowe tego pracownika. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 13 lipca 2012 r., podzieliło stanowisko organu I instancji, co do niemożności udzielania informacji w żądanym przez skarżącego zakresie, jednakże z uwagi na brak wiedzy dotyczącej ewentualnego zakończenia postępowania przygotowawczego.

Niesporną okolicznością w sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w świetle art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SAB/Wa 131/10, Lex nr 756169). Niewątpliwie więc, informacja o pracownikach organu władzy publicznej, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w świetle przywołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Jednakże, art. 5 tej ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (ust. 3).

W świetle przywołanego art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dodatkowo, w świetle art. 5 ust 3 ustawy, jeżeli postępowanie administracyjne, karne lub cywilne, dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nie zadaniami lub sprawowaną funkcją, nie można ograniczyć dostępu do informacji o rozstrzyganych i dotyczących tych kwestii sprawach ze względu na interes strony. We wskazanych sytuacjach organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust 2 lub 3 ustawy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/2003, niepubl.).

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust 2 i 3 ustawy, jest zatem ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem ustalenie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 i 3 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia, nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 lub 3 a zobowiązany jest do wskazania również imienia i nazwiska takiej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei, ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 i 3. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wskazane, że żądana informacja dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznej.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie odpowiadają przedstawionym wymaganiom. Burmistrz Miasta C., w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r., wyjaśnił, że toczyło się postępowanie przygotowawcze przeciwko pracownikowi Urzędu Miejskiego w C., ale z uwagi na ochronę prawnie chronionych dóbr pracownika, dane osobowe tego pracownika nie mogą być udostępnione. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednak, czy postępowanie przygotowawcze dotyczyło osoby pełniącej funkcję publiczną czy też innego pracownika Urzędu Miejskiego w C.. Wyjaśnienie tej kwestii było z kolei kluczowe w sprawie albowiem świadczyło o możliwości zastosowania art. 5 ust 2 i 3 ustawy. W sytuacji, gdyby postępowanie przygotowawcze dotyczyło osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie spraw mających związek z pełnieniem tych funkcji, to organ powinien udzielić informacji publicznej na podstawie złożonego wniosku wraz ze wskazaniem imienia i nazwiska tej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei, w sytuacji, gdyby organ uznał, że żądana informacja dotyczy osoby, która nie pełni funkcji publicznej, to odmawiając udzielenia takiej informacji z uwagi na treść art. 5 ust 2 i 3 ustawy, powinien wyraźnie zaznaczyć, że żądana informacja nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną.

Sąd nie podziela również stanowiska wyrażonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby udzielenie żądanej informacji nie było możliwe z uwagi na jej brak. Stanowisko to jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. przez Burmistrza Miasta C, który potwierdza, że posiada informacje o przeprowadzonym postępowaniu przygotowawczym.

Stwierdzić zatem należało, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia 12 czerwca 2012 r. jak i decyzja Samorządowego Kolegium z dnia 13 lipca 2012 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym zasługiwały na wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji organu I i II instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej organ uwzględni, stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.