II SA/Wa 1104/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania co do okoliczności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego oraz zwolnienia ze służby z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] ABW P. G., w części określającej podstawę prawną zwolnienia ww. funkcjonariusza ze służby uchylił rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w części określającej podstawę prawną zwolnienia [...] P. G. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i określił nową podstawę prawną zwolnienia ze służby [...] P. G., tj. art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że raportem z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] ABW P. G. w związku z osiągnięciem prawa do pełnej wysługi emerytalnej, zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zwolnienie ze służby z dniem [...] października 2010 r. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] października 2010 r. zwolnił [...] ABW P. G. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA poinformował Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego o otrzymaniu z Instytutu Pamięci Narodowej dokumentacji w sprawie okresów służby [...] ABW P. G. w organach bezpieczeństwa wewnętrznego państwa.

Następnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją administracyjną - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zwalniającym [...] ABW P. G. ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Podstawą wznowienia postępowania jest fakt otrzymania przez organ za pośrednictwem ZER-u informacji z IPN o przebiegu służby z dnia [...] maja 2011 r., z której wynika, że lata służby [...] ABW P. G. od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. należy zaliczyć jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. nr 63, poz. 425 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.), każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa powyżej należy liczyć po 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby. W związku z powyższym po ponownym przeliczeniu okresów pracy i służby [...] ABW P. G. ustalono, że funkcjonariusz w dniu zwolnienia, tj. w dniu [...] października 2010 r. nie miał pełnej wysługi emerytalnej, a tym samym prawa do zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Organ ustalając wysokość wymiaru emerytury [...] ABW P. G. na poziomie 65,23% wziął pod uwagę, że ww. nie posiada udokumentowanych okresów służby lub pracy, które uprawniałyby go do naliczenia emerytury w wysokości 75% podstawy wymiaru, a tym samym dawały uprawnienie do zwolnienia na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. G. reprezentowany przez radcę prawnego. Przedmiotowej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na przyjęciu, że wystąpiły okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji nieznane organowi co skutkowało zmianą podstawy prawnej zwolnienia P. G. ze służby z art. 60 ust. 2 pkt 4 na art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, wynikającej z dokonania ustaleń dotyczących stażu służby z przekroczeniem kompetencji organu. Zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie zasad wykładni oświadczenia woli - art. 65 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. rażąco naruszył prawo rozpatrując wniosek strony sprzecznie z jej wolą, przyjmując jako podstawę prawną decyzji art. 60 ust. 3 zamiast art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Z raportu złożonego przez stronę w dniu [...] czerwca 2010 r. wyraźnie wynika, że jej wolą było zwolnienie ze służby z powodu nabycia pełnych uprawnień emerytalnych. Zwolnienie na tzw. własną prośbę (art. 60 ust. 3 ww. ustawy) pozbawia funkcjonariusza szeregu uprawnień wynikających z podstawy zwolnienia - art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, między innymi świadczenia rocznego. Organ przekraczając swoje kompetencje w zakresie ustalania, jakie okresy są zaliczane do służby w organach bezpieczeństwa Państwa - jest to bowiem wyłączne uprawnienie Instytutu Pamięci Narodowej i tylko zaświadczenia wydane przez Instytut mogą stanowić podstawę do wydania decyzji zmniejszającej wysokość emerytury - wydał decyzję niekorzystną dla strony i sprzeczną z jej wolą.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał, że zarzut pełnomocnika wnioskującego o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczący przekroczenia przez organ przysługujących mu uprawnień w zakresie ustalenia, jakie okresy są zaliczane do służby w organach bezpieczeństwa państwa jest zarzutem chybionym. Podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany podstawy prawnej zwolnienia ze służby w ABW P. G. była informacja wydana przez IPN, uzyskana przez organ za pośrednictwem Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA. Informacja ta była również podstawą wydania przez ZER MSWiA decyzji o obniżeniu P. G. wymiaru podstawy emerytury, o czym poinformowano ABW pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Z powyższymi dokumentami P. G. został zapoznany w dniu [...] sierpnia 2011 r. Organ w rozpatrywanej sprawie nie dokonał samodzielnie oceny okresu służby P. G. jako okresu służby w organach bezpieczeństwa, ale oparł się na ustaleniach dokonanych w tej sprawie przez IPN. Jako bezwzględnie wiążącą dla organu należy uznać informację o przebiegu służby sporządzoną przez IPN, kwalifikującą okres służby od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. jako okres służby w organach bezpieczeństwa państwa, a więc co do którego należy przyjąć przelicznik procentowy 0,7%. Organ zauważył, że informacja IPN stała się również podstawą ponownego naliczenia przez ZER MSWiA P. G. emerytury i nowego ustalenia jej wysokości na dzień jego odejścia ze służby na poziomie 65,23% podstawy wymiaru.

W odniesieniu do zarzutu wydania przez organ decyzji sprzecznej z oświadczeniem woli złożonym przez P. G. w raporcie z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby w ABW, organ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. w związku z uzyskaniem informacji z IPN o przebiegu służby P. G.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. G. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów o właściwości organu emerytalnego, poprzez zastosowanie przepisów dotyczących art. 15, lit. 15b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.);

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, o których organ nie wiedział.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy art. 15 i 15b powoływanej ustawy emerytalnej stanowią podstawę do wydania decyzji emerytalnej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA w przedmiocie wysokości świadczenia emerytalnego po otrzymaniu zaświadczenia z Instytutu Pamięci Narodowej. Uprawnień do ustalenia, czy funkcjonariusz zwalniany ze służby w ABW będzie w wyniku ustaleń dokonanych przez Instytut Pamięci Narodowej miał zmniejszoną wysokość emerytury, czy nie, nie ma Szef ABW. Szef ABW dokonuje ustalenia procentowej wartości przysługującego świadczenia emerytalnego funkcjonariusza na podstawie jego przebiegu służby. Nie ma on kognicji do oceny, czy jakiekolwiek okresy służby zostaną lub mogą zostać uznane za służbę w organach bezpieczeństwa Państwa. Zaskarżoną decyzją Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w wyniku postępowania o wznowieniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, zmienił podstawę prawną decyzji o zwolnieniu przyjmując, że powinien nią być art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, a nie przepis przyjęty w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. - art. 60 ust. 2 pkt 4 powoływanej ustawy o ABW oraz AW. Organ wznawiając postępowanie i zmieniając podstawę prawną decyzji naruszył prawo. Skarżący w dacie zwolnienia ze służby miał wysługę emerytalną uprawniającą do emerytury w wysokości 75%, czyli zwolnienie go ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW było prawidłowe. Natomiast ustalenia, które poczynił organ, sprowadzające się do oceny okresu służby skarżącego od dnia [...] października 1983 r. do [...] lipca 1990 r. jako okresu służby w organach bezpieczeństwa państwa, nie można uznać za okoliczności, które istniały w dacie wydania decyzji, o których organ nie wiedział. Są to okoliczności - fakt pełnienia przez odwołującego służby w datach wskazanych - o których organ wiedział. Natomiast oceny tego okresu może dokonać Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA lub sąd ubezpieczeń społecznych. Wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa i ten sam zarzut dotyczy zaskarżonej decyzji. Powołana przesłanka wznowienia postępowania nie może dotyczyć oceny stanu faktycznego - okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, do której oceny nie jest umocowany organ - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja czy też inny akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów o właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawach emerytalnych i żądania w związku z powyższym stwierdzenia nieważności decyzji organu. Powyższy zarzut należy uznać za niezasadny, bowiem organ nie wydał decyzji w sprawach emerytalnych, a rozstrzygał jedynie o podstawie zwolnienia skarżącego ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Za zasadny należy zaś uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Istotnym w niniejszej sprawie jest bowiem, że decyzje organu zostały wydane wskutek postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania, a nie w trybie postępowania zwykłego. Zdaniem organu w sprawie skarżącego zaistniała podstawa do wznowienia postępowania o której mowa właśnie w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tak więc, aby mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie ww. przepisu muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki.

Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Przy czym wyjaśnić należy, że przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Przy czym błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, ale błędne ustalenie stanu faktycznego tę podstawę stanowi. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. W toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), obowiązany jest ustalić, czy ta nowa okoliczność faktyczna występowała, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające. "Nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli jednak okoliczności faktyczne lub dowody powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania.

Trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały łącznie wszystkie ww. przesłanki, które by dawały dla organu podstawę do wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu, podstawą wznowienia postępowania jest fakt otrzymania przez organ za pośrednictwem Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA informacji z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby z dnia [...] maja 2011 r., z której wynika, że lata służby skarżącego od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. należy zaliczyć jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. nr 63, poz. 425 ze zm.). Przedmiotowa informacja w ocenie organu stanowi nową okoliczność, która nie była znana organowi, czy też nowy dowód, który nie był znany organowi w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2010 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w ABW.

Taka ocena stanu faktycznego sprawy przez organ nie jest trafna. Zauważyć bowiem należy, że w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej - rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2010 r. o zwolnieniu ze służby skarżącego, przedmiotowa informacja z dnia [...] maja 2011 r. z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby skarżącego, jak wynika z prostego porównania ww. dat jeszcze nie istniała. Nie można więc jej uznać za "nową okoliczność" czy też "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tym samym, stwierdzić należy, że w sprawie brak było podstaw do wznowienia przez organ postępowania w oparciu o otrzymaną poprzez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA informację z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby skarżącego. Pismo stanowiące informację udzieloną przez Instytut Pamięci Narodowej niewątpliwie należy do sfery oceny stanu faktycznego przez organ. Błędna zaś ocena przez organ stanu faktycznego pod względem prawnym, jak wskazano to już wyżej, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania.

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. W punkcie trzecim orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego.