II SA/Go 706/12

Uzasadnienie

Dnia [...] stycznia 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XL/217/2010 w sprawie ustalenia zasad wynajmu sal wiejskich wraz z pomieszczeniami przynależnymi, będących własnością Gminy oraz wypożyczania sprzętu stanowiącego wyposażenie tych sal. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 20 poz. 350. Uchwała ustaliła stawki opłat za wynajem od 600 zł do 150 zł w zależności od miejscowości w której sala się znajduje, stawki za wypożyczenie wyposażenia, tj. stolik – 5 zł i krzesło – 2 zł (§ 1 i 2 uchwały), upoważniła sołtysa lub radę sołecką do zawierania umów najmu i wypożyczenia sprzętu, a w załącznikach Nr 1 i 2 do tej uchwały określiła wzory tych umów (§ 4 ,5 uchwały). Uchwała zobowiązała także korzystających z tych obiektów do ponoszenia opłat za wodę, ścieki, prąd (§6 uchwały). Wskazała także sposób uiszczenia kaucji celem zabezpieczenia mienia oraz zapłaty i przeznaczenie tych środków na pokrycie kosztów eksploatacyjnych tych obiektów (§ 7, 10 i 11 uchwały). Upoważniła także Wójta Gminy do częściowego zwalniania z opłat za wynajem osób fizycznych, których działalność nie jest nastawiona na zysk (§ 8 uchwały). Natomiast w § 3 i 9 uchwała zwolniła organizatorów styp, zebrań wiejskich, organizatorów zabaw dla dzieci i spotkań mieszkańców sołectw od opłat. Określiła także, iż umowy zawarte przed dniem wejścia w życie uchwały zachowują moc obowiązującą (§ 12 uchwały).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w części, to jest § 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 i 12.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

w zakresie § 1 i § 2 sprzeczność z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, a nadto nie uwzględnieniu w poziome ustalonych cen podatku od towarów i usług;

w zakresie § 4 sprzeczność z art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na zobowiązaniu Sołtysa do zawierania umów najmu Sali oraz przyznaniu Radzie Sołeckiej uprawnienia do delegowania kompetencji, którą sama nie dysponuje;

w zakresie § 5, § 6, § 7 i § 11 sprzeczność z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego polegającą na ustanowieniu urzędowego wzoru umowy najmu sali wiejskiej i jej wyposażenia oraz uregulowaniu w akcie prawa miejscowego materii zastrzeżonej do właściwości umownej;

w zakresie § 8 i § 12 sprzeczność z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego;

w zakresie §10 sprzeczność z art. 7 ust. 1 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego

W uzasadnieniu skargi podał, iż organ stanowiący jako podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały wskazał art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowi źródło kompetencji prawodawczej przyznanej radzie gminy, której przedmiotem jest możliwość normowania w drodze aktów prawa miejscowego "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej''. Wprawdzie upoważnienie to ze względu na swoją ogólność, może powodować trudności w jego stosowaniu, jednak nie zmienia to faktu, iż organy gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśniać te wątpliwości przez stosowanie wykładni zwężającej (vide wyrok NSA z 26 maja 1992 r. SA/Wr 310/92). W zakresie omawianej problematyki podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r. IV SA/Po 659/11).

Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – jak wskazuje sama treść przepisu, nie są adresowane do podmiotów zarządzających (np. wójta), lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny natomiast podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., II SA/Rz 473/07). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia zatem radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą (vide wyrok WSA w Opolu z 20 maja 2008 r., II SA/Op 83/08).

Dokonując zestawienia zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z omawianego przepisu z treścią norm prawnych wysłowionych przez lokalnego prawodawcę w § 1 ust. 1, 2 i 3 skarżonej uchwały Prokurator stwierdził, iż zostały one podjęte z przekroczeniem granic kompetencji prawodawczych. Prokurator przytoczył pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 19 lipca 2011 r., II SA/Ol 416/11, iż pojęcie "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat albowiem oznaczałoby to w gruncie rzeczy wprowadzenie cen urzędowych, do czego rada nie jest upoważniona (analogicznie NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 oraz z dnia 6 kwietnia 2006 r., OSK 19/06; także WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. III SA/Wr 265/08, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Ke 167/10).

Wprowadzenie ścisłych opłat za wynajem sal wiejskich, czy elementów ich wyposażenia nie mieści się zatem w dyspozycji art. 40. ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy mogłaby jedynie ustalić minimalne, podstawowe stawki opłat. Takie działanie, zgodnie z poglądem judykatury, mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy (vide: wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94 oraz z dnia z dnia 3 października 2002 r., III RN 154/01, OSNP 2003/17/409, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r., SA/Gd 23/91, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., II SA/Ol 416/11). Oparcia prawnego dla decyzji rady, w analizowanym zakresie, można co najwyżej dopatrywać się w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, Nie sposób jednak tracić z pola widzenia faktu, iż kwestionowana uchwała Rady Gminy posiada status aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest tymczasem pogląd, który należy zaaprobować, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19 /06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103 /08 oraz wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., II GSK 758/10).

Nadto zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji niedopuszczalnym jest regulowanie w ramach jednej uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, materii stanowiącej prawo miejscowe (zasady korzystania z sal wiejskich) i regulacji nie należącej do tej kategorii (opłaty za korzystanie z sal wiejskich). Zgodnie z dyrektywą § 115 zasad techniki prawodawczej: w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast według 119 ust. 1 ZTP na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 143 ZTP reguła "jedno upoważnienie – jeden akt wykonawczy" znajduje zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał, będących aktami prawa miejscowego. Z kolei § 135 w zw. z § 143 ZTP przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt.

W rozpatrywanym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej prowadzi do pomieszania materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym. Wystąpienie takiej wady powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym adresatem przepisów. W konsekwencji może prowadzić do niezamierzonych przez normodawcę, trudnych do przewidzenia następstw. Z tych też powodów uznać należy, że wskazana wadliwość uchwały stanowi rażące naruszenie prawa – zasady przyzwoitej legislacji (dostatecznej określoności przepisów prawa). Jak stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Pochodną wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oznacza to, że normy stanowione przez prawodawcę powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. W demokratycznym państwie prawnym obywatel nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują niepewność co do znaczenia sformułowań przepisów prawnych. Podstawowym warunkiem tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym jest przestrzeganie reguł poprawnej legislacji w tym określoności przepisów prawa. O stanie praworządności w państwie można mówić, gdy zrealizowane zostaną łącznie postulaty, aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały postanowień prawa.

Prokurator zaznaczył także, że lokalny prawodawca nie tylko, że bez podstawy prawnej nadał regulacjom ustanawiającym opłaty za korzystanie z sal wiejskich charakter aktu prawa miejscowego, to jeszcze wysokość tych opłat ukształtował w sposób sprzeczny z prawem. Stosownie bowiem do dyspozycji § 1 ust. 3 skarżonej uchwały "Stawki opłat o których mowa w niniejszej uchwale nie zawierają należnego podatku VAT". Godzi się tymczasem zauważyć, iż zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) pod pojęciem ceny należy rozumieć wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Treść § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie informację, a nie przepis prawa. Jest to przy tym informacja myląca, gdyż w sposób jednoznaczny nie wynika z niej, czy brak określenia podatku VAT oznacza nieopodatkowanie tego rodzaju usługi, bądź czy stawki wskazane w § 1 ust. 1 i 2 podlegają opodatkowaniu, a więc czy de facto opłata jest wyższa, to zaś z kolei może rodzić w adresatach uchwały mylne przekonanie o faktycznej wysokości stawki opłaty.

Żądanie stwierdzenia nieważności § 2 oraz § 6 ust. 2 zdanie drugie uchwały Prokurator uzasadnił z kolei dekompozycją elementów syntaktycznych norm prawnych w nich wysłowionych, do której dojdzie w przypadku stwierdzenia nieważności paragrafu pierwszego.

Stosownie do dyspozycji § 4 skarżonej uchwały: "Umowę wynajmu sali wiejskiej dla urządzania imprez i uroczystości ci także wynajęcia sprzętu zawiera Sołtys lub inna osoba upoważniona przez właściwą Radę Sołecką". Oceniając legalność powyższego uregulowania Prokurator w pierwszym rzędzie zaakcentował, iż ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 ustala domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw, należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania wójta. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarowanie mieniem komunalnym zostało powierzone w ręce wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym kompetencja powyższa została wyłączona ze sfery imperium rady gminy, która może w nią ingerować wyłącznie i tylko w takim zakresie, w jakim wprost legitymizuje ją do tego ustawodawca. Zawieranie umów najmu dot. mienia gminnego, jako jeden z wielu przejawów gospodarowania nim, leży w wyłącznej gestii organu wykonawczego gminy. Powierzenie tego uprawnienia przez radę sołtysowi nie ma zatem swojego oparcia w przepisach prawa. Co więcej zwrócić należy uwagę, iż sołtys jest organem jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, nad którym organ wykonawczy gminy nie ma bezpośredniego zwierzchnictwa. Tym samym generalne powierzenie sołtysowi zawierania umów najmu spowodowało przeniesienie kompetencji na zupełnie inny podmiot prawa. Tymczasem wprawdzie sołectwo może gospodarować mieniem komunalnym, ale tylko takim, które zostanie mu powierzone. Wymienionego zastrzeżenia skarżony przepis jednak nie zawiera. Ponadto nawet gdyby przyjąć, iż omawiany zapis dotyczy wyłącznie mienia powierzonego sołectwu, to i tak pozostaje on w sprzeczności z § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy Nr XIV/97/2004 z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectw na terenie Gminy, zgodnie z którym podejmowanie uchwał w sprawie zarządzania i korzystania z mienia komunalnego stanowiącego własność Gminy, a powierzonego Sołectwu należy do kompetencji Zebrania Wiejskiego, a nie Sołtysa. Przyznanych w skarżonym przepisem obowiązków Sołtysa nie sposób również doszukać się w §7 powyższej uchwały, regulującym obowiązki organu wykonawczego Sołectwa. Dla wyczerpania omawianej problematyki wypada jeszcze zwrócić uwagę, iż na mocy kwestionowanego przepisu umowę najmu może zawrzeć nie tylko sołtys ale także "inna osoba upoważniona przez właściwą radę sołecką. Tymczasem rada sołecka jest, stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyłącznie ciałem opiniodawczo-doradczym, nie posiada ona żadnych kompetencji decyzyjnych, nie jest też uprawniona do składania oświadczeń woli w imieniu jednostki pomocniczej. Z tego też powodu nie może ona "upoważniać" innych osób do działania w imieniu sołectwa, a więc delegować na nie kompetencji, których sama nie posiada.

W § 5 skarżonej uchwały rada wprowadziła urzędowy wzór umowy najmu oraz wypożyczenia sprzętu stanowiącego wyposażenie sali wiejskiej. W powyższym zakresie rada gminy nie może w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wpływać na kształt i treść przyszłej umowy cywilnoprawnej. Tym bardziej nie może ona określać urzędowego wzorca takiej umowy, nadając mu rangę aktu prawa miejscowego. Takie działania nie stanowią ani zasad ani trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Godzą one nadto w wyrażoną w art. 353¹ Kodeksu cywilnego zasadę swobody umów. O ile samo postanowienie, wedle którego podstawą wynajęcia sali wiejskiej jest umowa cywilnoprawna można potraktować jako określenie trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o tyle wprowadzenie wzorca takiej umowy cywilnoprawnej nie sposób już tak kwalifikować.

Konsekwencją zakwestionowania legalności §5 uchwały było żądanie stwierdzenia nieważności § 6 i § 7. W przepisach tych rada określiła dodatkowe opłaty, które winien wnieść najemca, a także termin i sposób płatności za wynajem sali. Tego typu postanowienia, jako że dotyczą postaci i sposobu spełnienia świadczenia wzajemnego, mają charakter stricte cywilnoprawny i winny być regulowane w zawieranej przez strony umowie najmu, a nie w akcie prawa miejscowego.

Prokurator zakwestionował również § 10 uchwały, w którym lokalny prawodawca postanowił, iż "koszty eksploatacyjne wynikające z wykorzystywania obiektów do celów, o których mowa w § 9 pokrywane są z budżetu Gminy, chyba że imprezy, spotkania bądź zabawy organizowane są w celu osiągnięcia dochodów, wówczas koszty eksploatacyjne są pokrywane z tych dochodów". Przepis powyższy częściowo powtarza i jednocześnie modyfikuje, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, reguły dotyczące utrzymania obiektów gminnych. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 15 przywołanej ustawy, utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych jest zadaniem własnym gminy. O tym zatem, w jakiej wysokości środki przeznacza się na utrzymanie obiektów gminnych decyduje uchwała budżetowa i wykonujący jej zapisy organ wykonawczy. Rada gminy nie jest zatem uprawniona na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy do regulowania sposobu i źródła finansowania wydatków przeznaczonych na utrzymanie obiektów komunalnych.

Natomiast konieczność stwierdzenia nieważności § 11 uchwały wynika z dwóch przesłanek. Po pierwsze w § 11 ust. 1 lokalny prawodawca zawarł odesłanie do § 1 ust. 1 uchwały, również objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatniego z wymienionych przepisów czyniłoby więc niekompletnym § 11 ust. 1, który pozostawiony w mocy zawierałby odesłanie w zakresie części elementów syntaktycznych normy w nim wysłowionej, do nieistniejącego przepisu. Dokonanie egzegezy § 11 ust. 1 byłoby więc niemożliwe. Drugim jednak powodem i to istotniejszym, który przemawia za koniecznością zakwestionowania całego § 11 uchwały jest jego treść. Otóż rada gminy zawarła w omawianym przepisie kwestie mające stricte cywilistyczny charakter i których prawidłowym umiejscowieniem jest umowa zawarta między stronami, a nie akt prawa miejscowego. Nie powinno wszak budzić wątpliwości, iż "kaucja", wedle intencji rady gminy, ma stanowić formę zabezpieczenia roszczeń wynajmującego na wypadek uszkodzenia lub pogorszenia przez najemcę przedmiotu najmu. Sam zatem fakt ustanowienia takiego zabezpieczenia, jego wysokość i czas zwrotu, winien być negocjowany przez strony umowy w ramach, istniejącej zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego.

Jako sprzeczny z prawem Prokurator zaskarżył również §12 uchwały. Zgodnie z jego treścią: "Umowy zawarte przed dniem podjęcia uchwały mają moc obowiązującą". Zamieszczenie takiej normy prawnej w akcie mającym rangę aktu prawa miejscowego stanowi bowiem dość jaskrawe przekroczenie kompetencji prawodawczych przez radę gminy. Funkcjonowanie w obrocie w porządku prawnym takiego uregulowania oznacza bowiem, iż aktem administracyjno i publicznoprawnym dokonano arbitralnej ingerencji w treść stosunków prawnych łączących strony na mocy aktów cywilnoprawnych (umów). Rada Gminy nie ma tymczasem żadnych uprawnień do decydowania o istnieniu, nie nieistnieniu lub treści umów łączących podmioty zewnętrzne.

Jednocześnie ocena legalności zakwestionowanego § 8 uchwały wymagała szerszego omówienia i musi zostać poprzedzona wyjaśnieniem powodów braku zakwestionowania § 3 i § 9 uchwały. Otóż w ostatnich z dwóch przepisów rada przewidziała regułę nieodpłatnego udostępniania sali wiejskiej określonym podmiotom lub w związku określonymi wydarzeniami, które mają się w niej odbyć. Tego typu postanowienia nie mieszczą się w zakresie delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie są to bowiem nakazy postępowania skierowane do mieszkańców gminy, a do wójta jako organu zarządzającego mieniem gminny. Powyższa uwaga prowadzi do konkluzji, iż omawiane regulacje można oceniać, albo jako wytyczne w zakresie zasad zarządu mieniem komunalnym (wówczas zaś legitymacji prawnej rady do ich ustanowienia należy dopatrywać w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), albo też jako sposób ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym zaś przypadku źródłem wprowadzenia tych regulacji będzie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Ze względu na mało czytelną granicę między dwiema z przywołanych delegacji ustawowych, prawidłowe zakwalifikowanie omawianych uregulowań uchwały rady gminy nie jest rzeczą prostą, choć absolutnie kluczową dla oceny ich legalności. Przyjęcie bowiem stanowiska, iż uchwalenie tych przepisów opierało się na kompetencji wypływającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, pociągałoby konieczność stwierdzenia ich nieważności (z tych samych powodów, które wskazano przy analizie § 1 uchwały). Z kolei uznanie, iż omawiane przepisy stanowią wytyczne z zakresu dotyczącego sposobu gospodarowania mieniem komunalnym, a więc, że ich źródłem jest delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, nakazywałoby pozostawić je w mocy. Wprawdzie rada w podstawie prawnej podjętej uchwały nie wskazała przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, to jednak niekompletności podstawy prawnej nie można uznać za naruszenie prawa, które opatrzyć można kwantyfikatorem naruszenia "istotnego", a tylko takie przecież daje asumpt do stwierdzenia nieważności określonego uregulowania.

Zdaniem Prokuratora spośród przedstawionych możliwości kwalifikacji omawianego § 3 i § 9 uchwały bardziej przekonywująca wydaje się druga z nich. Za poglądem tym przemawiają zaś trzy argumenty. Po pierwsze – wskazanie, iż określone mienie komunalne ma być w określonych sytuacjach udostępniane nieodpłatnie, stanowi wyraźną dyrektywę postępowania skierowaną do organu wykonawczego, w zakresie sposobu zarządzania mieniem komunalnym. Tak sformułowana norma pozwala w sposób nie budzący większych wątpliwości zakwalifikować ją jako "zasadę", spełniającą tak przedmiotowe jak i podmiotowe wymogi art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie – w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mowa jest o "sposobie ustalanie cen i opłat". Wydaje się zatem, iż zakresem normowania tego przepisu objęte są wytyczne dotyczące kryteriów, które organ wykonawczy winien brać pod uwagę określając wysokość ceny czy opłaty. Nie mieści się w nim zaś samo rozstrzygnięcie co do tego, czy taka opłata w ogóle ma być pobierana. Innymi słowy – przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma tam zastosowanie, gdzie przesądzonym jest, że określoną opłatę trzeba uiścić (czy zapłacić cenę), a pytanie dotyczy tylko jak wysoka ma ona być. Wprowadzenie zaś zasady, iż w określonych sytuacjach, czy też na rzecz pewnych podmiotów, organ zarządzający mieniem ma je udostępniać nieodpłatnie, jest już prima facie zdaje się rozstrzygnięciem bardziej doniosłym i bliżej mu do regulacji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ostatni z argumentów, jaki należy podnieść za prezentowaną interpretacją, ma swoje źródło w konieczności zachowania przez Prokuratora pewnej konsekwencji w formułowaniu ocen. Otóż za słuszne uznane zostało stanowisko judykatury, że ustalanie minimalnych, podstawowych stawek opłat stanowi przejaw zasad zarządu mieniem gminnym, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego tym bardziej uzasadnioną jawi się konieczność uznania za przejaw takiej zasady regułę nieodpłatnego udostępniania obiektu gminnego.

Powyższe uwagi pozwalają przejść do oceny legalności § 8 uchwały. Zgodnie z jego treścią "Wójt Gminy może częściowo zwolnić z opłat za wynajem, bądź wypożyczenie osoby fizyczne lub organizacje, których działalność nie jest nastawiona na zysk". Tak sformułowany przepis nie pozostawia wątpliwości, iż zakresem jego normowania objęte są sytuacje, w których opłata co do zasady jest pobierana (lub cena płacona). Na mocy przedmiotowego uregulowania organ wykonawczy może więc indywidualnie obniżać wysokość stawki opłaty. Skoro zaś tak, to podstawy prawnej do podjęcia omawianego przepisu upatrywać należy w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie zaś w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym (podobnie ja w przypadku § 1) koniecznym więc jest stwierdzenie jego nieważności. Na marginesie odnotować jedynie wypada, iż nawet gdyby stanąć na stanowisku, iż § 8 uchwały stanowi przejaw zasady dot. sposobu gospodarowania mieniem komunalnym, to i tak winien on zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Jego sformułowanie uznać należy bowiem za naruszające wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji, a więc takiego stanowienia prawa, które jest czytelne dla jego adresatów. W omawianym przepisie rada nie wskazała mianowicie żadnych kryteriów, jakimi ma się kierować organ wykonawczy stosując przedmiotową ulgę. Powyższe może w najlepszym przypadku prowadzić do dyskryminacji, albowiem spośród tej samej klasy podmiotów, znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, jeden może otrzymać obniżenie ceny, a drugi go nie uzyskać (bądź uzyskać w mniejszej wysokości). W skrajnym zaś przypadku przyznane wójtowi uprawnienie może prowadzić do ominięcia przez organ wykonawczy zasady odpłatnego udostępniania mienia gminnego (poprzez powszechne stosowanie całkowitych zwolnień). Skoro więc rada przesądza, iż regułą jest odpłatność korzystania z urządzeń i obiektów komunalnych, to nie może jednocześnie wprowadzać regulacji, która pozwala całkowicie, i to w oparciu o zupełnie arbitralne przesłanki, tą regułę odwrócić. Przedstawione zastrzeżenia nie są jednak jedynymi, jakie należy sformułować wobec omawianego przepisu. Otóż zaakcentować wypada, iż zwolnienie może być przyznane osobom fizycznym lub organizacjom "których działalność nie jest nastawiona na zysk". Z takiego sformułowania nie sposób zaś wywieść, czy określony podmiot w ogóle nie może prowadzić działalności nastawionej na zysk, czy tylko przedsięwzięcie, na potrzeby którego wynajmowana jest sala ma spełniać ten warunek. Przy tak ujętym zagadnieniu od razu wyłania się problem organizacji pożytku publicznego, które statutowo nie są nastwione na zysk, ale mogą prowadzić działalności gospodarczą (i właśnie na potrzeby tej ostatniej sfery wynajmowana jest sala/ a więc dla osiągnięcia zysku). Jeszcze bardziej komplikuje się sytuacja w odniesieniu do osób fizycznych. Powstaje bowiem pytanie kogo należy rozumieć pod pojęciem "osoby, której działalność nie jest nastawiona na zysk" – czy mowa tu o osobach, które nie mają zarejestrowanej działalności gospodarczej, czy też kluczowe znaczenie ma charakter wydarzenia, na potrzeby którego wynajmowana jest sala. Wymienione wątpliwości są tylko niewielkim fragmentem całej ich palety, która powstaje na gruncie omawianego przepisu. 2 tych też powodów uznać należy, iż w sytuacji gdy lokalny prawodawca decyduje się przyznać organowi wykonawczemu określone uprawnienie, to zobowiązany jest tak je ukształtować, aby jego granice były możliwe wyraźnie zakreślone. Kwestionowany § 8 uchwały z całą pewnością temu wymogowi nie czyni zadość.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy oświadczyła ,iż w całej rozciągłości zgadza się z jej treścią, uznaje ją za uzasadnioną i w najbliższym czasie zostanie podjęta uchwała zmieniająca zaskarżoną. W dniu rozprawy Wójt Gminy zawiadomił iż [...] października Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXVI/109/2012 w sprawie ustalenia zasad korzystania z sal wiejskich wraz z pomieszczeniami przynależnymi będącymi własnością Gminy oraz wypożyczania sprzętu stanowiącego wyposażenie tych sal. W treści tej uchwały zostały uwzględnione wszystkie zarzuty skargi. Przedmiotowa uchwała wejdzie w życie w dniu [...] listopada 2012 r. Stąd też organ wniósł o umorzenie postępowania gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga, jako w pełni zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisów tych, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez te organy przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych w takich sytuacjach. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 powyższej ustawy jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Według pkt 4 art. 40 ust. 2 u.s.g, uchwalone przez radę przepisy mogą dotyczyć zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmowane jest jednolicie, że przez pojęcie "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", należy rozumieć ogólne wytyczne, czy reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07), nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat, albowiem oznaczałoby to w gruncie rzeczy wprowadzenie cen urzędowych, do czego rada nie jest upoważniona (tak: NSA w wyroku z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991 nr 26 str. 14, NSA w wyroku z 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01, OSS 2002, nr 1, s. 16; wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. SA/Po 230/94 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r., III SA/Wr 265/08 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, a także Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Jyż Gabriel, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, wyd. ABC 2010r.). Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 niniejszej uchwały, tak jak o to wnosił Prokurator i z czym Rada Gminy w odpowiedzi na skargę się zgadza.

Niewątpliwie szczegółowość unormowań, przyjętych w kwestionowanych przez Prokuratora przepisach zaskarżonej uchwały, którymi ustalono sztywne stawki za wynajem sal wiejskich oraz wypożyczenia sprzętu stanowiącego wyposażenie tych sal wykracza poza zakres pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz zasady zarządu mieniem gminy". Poza tym nie może budzić wątpliwości, że opłaty ustalone w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały są należnościami, stanowiącymi jedynie cenę za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie kontrahenta. Zawarcie umowy najmu następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zatem w tym zakresie obowiązuje zasada swobody umów wyrażona w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W myśl tego przepisu strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Cena świadczonej usługi ustalana jest przez strony umowy, tj. organ wykonawczy gminy, do którego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g oraz kontrahenta, którzy mogą ją negocjować. Dlatego wysokość opłaty za wynajem nie może być określana przez organ stanowiący w sposób sztywny w drodze aktu prawa miejscowego, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Rada gminy mogłaby jedynie ustalić minimalne, podstawowe stawki opłat. Takie działanie, zgodnie z poglądem judykatury, mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94 oraz z dnia z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 154/01, OSNP 2003/17/409, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. SA/Gd 23/91). Dodatkowo Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i jego uzasadnienie co do powierzenia sołtysowi lub radzie sołeckie j (§ 4 i 5 zaskarżonej uchwały) kompetencji zawierania umów najmu wg wzoru zawartego w załącznikach do zaskarżonej uchwały.

Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarowanie mieniem gminnym zostało powierzone organowi wykonawczemu gminy tj. wójtowi (burmistrzowi) i danie tego uprawnienia przez Radę w zaskarżonej uchwale sołtysowi lub z jego upoważnienia radzie sołeckiej jest niezgodne z prawem skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

W całej rozciągłości należy także podzielić stanowisko Prokuratora w kwestii braku podstaw prawnych dla określenia źródeł finansowania wydatków przeznaczonych na utrzymanie obiektów komunalnych , tak jak to unormowano w par. 6 ,7 i 10 uchwały. Zauważyć bowiem należy, iż podstawą prawną rozpatrywanej uchwały jest art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który to nie uprawnia Rady do takich uregulowań, bowiem utrzymanie gminnych obiektów i o tym jakie środki i w jakiej wysokości na te cele się przeznacza w danym roku budżetowym określa uchwała budżetowa.

Trafnie podniósł także skarżący, iż uchwała materię cywilistyczną, właściwą dla dwustronnych dobrowolnych stosunków prawnych między stronami przenosi na grunt prawa administracyjnego regulowanego w drodze jednostronnego przymusu bez możliwości swobody zawarcia umowy (§ 11 uchwały dotyczący kaucji celem zabezpieczenia mienia).

Przedmiotem rozważań Sądu był także wniosek Rady Gminy zgłoszony w piśmie z datą dnia rozprawy o umorzenie postepowania w sprawie wobec dokonania uchylenia zaskarżonej uchwały i zastąpienia ją nową Nr XXVI/109/2012 z dnia [...] października 2012 r. w której to uwzględniono zarzuty Prokuratora podniesione w skardze. Uchwała ta wejdzie w życie z dniem 24 listopada 2012 r.

W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Jeśli bowiem w dacie orzekania przez sąd administracyjny zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego został uchylony, to nie czyni to bezprzedmiotowym merytorycznego rozpoznania skargi i wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Przepisy uchwały które Sąd uznał za sprzeczne z prawem w rozpoznawanej sprawie, w przypadku umorzenia postępowania, a tym samym nie stwierdzania ich nieważności miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonego aktu, czyli od momentu jego wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów go derogujących (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1766/06 i WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2008 r., II SA/OL 458/08). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały w wyroku skutkuje jej nieważnością od dnia jej wejścia w życie. Takie stanowisko uzasadnione jest przede wszystkim zakresem uchybień i naruszenia prawa w uchwale co trafnie, zasadnie i obszernie skarga Prokuratora wywiodła.

Wyżej wymienione okoliczności uzasadniały stosownie do art. 147 § 1 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w części obejmującej § 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 i 12.