IV SA/Wa 968/12

Uzasadnienie

IV SA/Wa 968/12

UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej "inwestor") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydent") Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., orzekającej o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, konieczną infrastrukturą (w tym z dojazdem) i ewentualnymi lokalami handlowymi lub usługowymi w parterach oraz koniecznymi przebudowami sieci na działkach o nr ewid. [...] i cz. działki [...] w obrębie [...] położonych w rejonie ul. [...] na terenie W. (dalej "planowana inwestycja", "teren inwestycji"), orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stwierdzając że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

Uzasadniając własne stanowisko, Prezydent stwierdził w szczególności, co następuje:

1) W dniu 26 września 2011 r. Prezydent, działając w oparciu o art.53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu", zwrócił się o uzgodnienie warunków obsługi komunikacyjnej dla terenu inwestycji do jednostki wykonującej w imieniu Prezydenta funkcję zarządcy dróg w [...].

2) Pismem z dnia 11 października 2011 r. Burmistrz [...] (dalej "Burmistrz"), wykonujący w imieniu Prezydenta funkcję zarządcy dróg w [...], zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję z uwagi na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

3) W przywołanym piśmie wskazano, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a drogi wewnętrzne łączące teren inwestycji z drogą publiczną, posadowione na działkach ewid. nr [...] i [...] (dalej "drogi wewnętrzne") nie zapewniają prawidłowej obsługi komunikacyjnej.

4) Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. Burmistrz, działający jako reprezentant Miasta W. (dalej "Gmina") - właściciela dróg wewnętrznych, uzupełnił stanowisko zawarte w piśmie z dnia 11 października 2011 r., podnosząc że skierowanie na drogi wewnętrzne dodatkowego ruchu samochodowego, związanego z obsługą terenu inwestycji, spowoduje znaczne zmniejszenie funkcjonalności tych dróg, w konsekwencji czego bezpieczeństwo użytkowników tych dróg ulegnie pogorszeniu.

5) W piśmie z 15 grudnia 2011 r. Burmistrz uzupełnił swoje stanowisko, negatywnie wypowiadając się co parametrów dróg wewnętrznych.

6) W ocenie Prezydenta negatywne stanowisko Burmistrza jako zarządcy drogi publicznej oraz właściciela dróg wewnętrznych, obliguje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

2. Inwestor wniósł do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta.

III. Rozpatrzywszy odwołanie inwestora zaskarżoną obecnie decyzją, SKO orzekło jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Skarżący zarzucił orzeczeniu Prezydenta naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa poprzez odmowę prawa dostępu do drogi publicznej przez należące do Gminy drogi wewnętrzne. Z dróg tych korzystają tymczasem właściciele nieruchomości sąsiednich, od których nie wymaga się uregulowania prawa do tego korzystania w formie przewidzianej prawem cywilnym. W ocenie SKO wskazany wyżej zarzut jest zasadny.

2. W świetle przepisów ustawy o planowaniu teren inwestycji musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

4. W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji jest położony w rejonie dróg publicznych ul. [...]/[...] na terenie W. Działki o nr ew. [...], i [...] stanowią drogę wewnętrzną, która powinna zapewniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

5. Na tym etapie postępowania Prezydent nie może odmówić inwestorowi prawa do korzystania z drogi wewnętrznej, albowiem przez to naruszyłby konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa.

6. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji Prezydenta, odmienne od zawartego wcześnie w tym samym stanie prawnym i faktycznym w poprzedniej decyzji (uchylonej przez SKO), kiedy ten sam organ ustalał, że "Obsługa komunikacyjna inwestycji, zgodnie z opinią zarządcy drogi możliwa od ul. [...] poprzez drogę gminną na działce o nr [...], po uzyskaniu służebności przejścia i przejazdu poprzez działkę nr [...] i po realizacji drogi dojazdowej".

7. Przeprowadzając ponowne przedmiotowe postępowanie organ I instancji zobowiązany jest do ponownego orzeknięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa, uwzględniając fakt, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu.

III. W dwóch jednobrzmiących skargach wniesionych do Sądu Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej "skarżące") podniesiono przeciwko SKO zarzuty:

1) naruszenia art. 7 i art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 61 ust. pkt 2 art., 63 ust. 3 i art. 58 ust. 2 w związku z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu;

3) naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego;

4) naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 §1 k.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

1. Stwierdzone przez SKO naruszenie przez Prezydenta, na niekorzyść inwestora, zasady równości wobec prawa poprzez odmowę udostępnienia inwestorowi drogi wewnętrznej, nie miało miejsca. Brak bowiem dowodów na to, aby Prezydent odmówił komukolwiek, w tym inwestorowi, prawa do korzystania z drogi wewnętrznej w celu obsługi komunikacyjnej nieruchomości - zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem.

2. Aktualny stan działki nr [...], jej charakter oraz parametry techniczne wskazuje jednoznacznie, że obsługiwanie przez tę działkę ruchu samochodowego, mającego

odbywać się pomiędzy terenem inwestycji, mającej znaczne rozmiary, a drogą publiczną jest niemożliwe.

3. Działka nr [...] może zapewniać obsługę komunikacyjną działki stanowiącej teren inwestycji wyłącznie przy zachowaniu jej dotychczasowego sposobu zagospodarowania.

4. Powyższe dotyczy również działki nr [...].

5. Realizacja planowanej inwestycji przy braku odpowiednich dróg doprowadzi do paraliżu komunikacyjnego okolicy.

6. Inwestor nabył teren inwestycji przy pełnej świadomości wskazanych wyżej ograniczeń. Inwestor zaniechał jakichkolwiek prób porozumienia się z właścicielami sąsiednich nieruchomości.

7. Rozpatrując sprawę, SKO uwzględniło racje wyłącznie jednej ze stron postępowania.

8. Decyzja Prezydenta jest prawidłowa. Wyjaśnienia organu w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej są wyczerpujące i odpowiadają stanowi rzeczywistemu.

9. Przy orzekaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ ma obowiązek brać pod uwagę nie tylko realizację przez inwestora prawa do korzystania z własnego gruntu, ale również prawa innych podmiotów do ochrony przysługujących im praw do nieruchomości, mogących doznać uszczerbku w następstwie zrealizowania inwestycji.

10. Planowana inwestycja winna zostać dopasowana do już istniejącego stanu zagospodarowania terenu, nie zaś w sposób intensywny ingerować w ten stan.

11. SKO podzieliło w sposób bezkrytyczny stanowisko inwestora zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Powyższe narusza nakaz dążenia przez organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.).

V. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2

pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej, nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżących SKO, orzekające w postępowaniu odwoławczym wykazał w sposób nie budzący zastrzeżeń, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 138 §2 k.p.a., upoważniające organ odwoławczy do uchylenia orzeczenia piewszoinstancyjnego i zwrotu sprawy organowi I instancji.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO wiązała się z koniecznością oceny zgodności orzeczenia odwoławczego z następującymi uregulowaniami prawnymi:

1. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 zdanie pierwsze, jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję w całości, nawet wówczas, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie.

2. Przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia się pięciu warunków wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. W art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy ustawodawca zastrzegł, że wydanie decyzji jest możliwe, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art.2 pkt 14 ustawy).

Pojęcie drogi wewnętrznej publicznej definiuje art.8 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 z późn. zm.), stanowiący że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Pomijając zbędną z punktu widzenia niniejszej sprawy kwestię wymienionych w cytowanym przepisie parkingów oraz placów, wskazać należy, że drogą wewnętrzną jest każda taka droga, która nie ma statusu drogi publicznej i nie jest zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się następujące kwestie, dotyczące zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej:

Nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, publ. LEX nr 1134695).

Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy z 1985 r., o drogach publicznych). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy) (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt III SA 1432/99).

Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, publ. LEX nr 529365).

W uzasadnieniu cytowanego wyroku podkreślono, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna.

Nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu niezbędnym jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu decydującego znaczenia (wyrok NSA W-wa z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, publ. LEX nr 992642).

Dla oceny czy działki posiadają wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia szerokości drogi na poszczególnych jej odcinkach pozbawiona jest bez znaczenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 86/08, publ. LEX nr 526432).

VII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje:

Dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi wewnętrznej ma być zapewniona w sposób pośredni, tj. za pośrednictwem drogi wewnętrznej, posadowionej na terenach należących do Gminy. Nie chodzi tu przy tym o drogę wewnętrzną, której realizacja jest dopiero planowana, a o drogę wewnętrzną już istniejącą. Co do zasady parametry techniczne tej drogi (tj. drogi wewnętrznej) umożliwiają aktualnie obsługiwanie komunikacji samochodowej, albowiem obsługę taką droga ta zapewnia nieruchomościom położonym w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji.

Zestawiwszy powyższe okoliczności ze stanowiskiem orzecznictwa, co do tego że: 1) na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie ustala się, czy inwestor posiada uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej (kwestia wyrażenia przez Gminę zgody na wykorzystanie przez inwestora drogi wewnętrznej pozostaje zatem poza przedmiotem kontrolowanego postępowania), 2) wymogi techniczne co drogi wewnętrznej mają charakter zliberalizowany w porównaniu z drogami publicznymi (brak podstaw do uznania, że wskazana przez inwestora droga wewnętrzna, funkcjonująca już jako ciąg komunikacyjny, nie spełnia minimalnych standardów technicznych), należy stwierdzić brak wystarczających przesłanek do uznania, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Uznać zatem należy, ze dostęp ten istnieje.

W tej sytuacji zasadnie skorzystało SKO z instytucji kasacji, uregulowanej wart. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję Prezydenta i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W konsekwencji wadliwego uznania, że teren inwestycji nie spełnia wymogu, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu, Prezydent zaniechał bowiem wyjaśnienia sprawy w pozostałym zakresie, tj. w zakresie ustalenia, czy zostały spełnione pozostałe z przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy, wskazane w art.61 ust.1 pkt 1—5 ustawy o planowaniu.

W postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art.7, 77 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Trafnie uznało zatem SKO, że zachodzi konieczność powtórzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tym razem obejmującego badanie wszystkich pozostałych przesłanek do ustalania warunków zabudowy skatalogowanych w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu.

Z powyższych względów skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.