II SA/Kr 1319/12

Uzasadnienie

Starosta K. decyzją z dnia 22 maja 2012r., nr [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni 1, 2192 ha (w tym 0.9416 ha w klasie R lll a i 0.2776 w klasie R lll b) na działkach nr nr [...] obręb F. , gmina K. przeznaczonego na cele działalności górniczej t.j. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru [...] oraz ustalił opłatę za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki o powierzchni 1.2192 ha w klasie R lll a i R lll b w kwocie 374 688 złotych 12 groszy pomniejszoną o wartość gruntu w kwocie 162153 złotych 60 groszy oraz ustalił obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w kwocie 212 534 złote 52 grosze i ustalił wysokość opłaty rocznej w wysokości 37 468 złotych 81 groszy płatną przez okres 10 lat począwszy od roku 2012.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że Kopalnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiły o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego na cele działalności górniczej t.j. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru [...] " na działkach nr nr [...] obręb F. , gmina K. . Zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę wypisem i wyrysem z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 kwietnia 2012r. nr [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy K. , działki nr nr [...] oraz [...] położone w miejscowości F. znajdują się w terenie oznaczonym symbolem PG1 - terenu eksploatacji złóż górniczych, a zatem są przeznaczone na cele nierolnicze. Wskazano, że wnioskodawca legitymuje się ważną koncesją na wydobycie porfiru ze złoża [...] . Według przedłożonej mapy sytuacyjno-wysokościowej z zagospodarowaniem nieruchomości, która stanowi załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji, z produkcji rolnej wyłączeniu podlega 0.9416 ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako R IIl a i 0.2776 ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako R lll b. Ustalono łączną należność za wyłączenie z produkcji rolnej w kwocie 374 688 złotych i 12 groszy, a następnie pomniejszono ją o wartość gruntu ustaloną według cen wolnorynkowych, zgodnie z oświadczeniem właściciela t.j. o kwotę 162 153 złote 60 groszy (przyjmując cenę podaną przez właściciela 13,30 złotych za 1 m.kw.). W ten sposób uzyskano jednorazową opłatę za wyłączenie z produkcji rolnej w kwocie 212534 złotych 52 grosze oraz ustalono opłatę roczną w kwocie 37468 złotych 81 groszy jako 10 % opłaty rocznej. W załączniku do zaskarżonej decyzji zawarto szczegółowe wyliczenie opłat.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły Kopalnie [...] sp. z o.o., podnosząc, że przyjęta do obliczeń należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej kwota 1330 złotych za 1 ar jest zaniżona. Organ l instancji niezasadnie oparł się na cenie podanej przez wnioskodawcę, gdyż cena ta dotyczyła okresu 2007r., kiedy to nie wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i tereny te miały przeznaczenie rolne. Zdaniem odwołującego się aktualna cena rynkowa gruntu objętego zezwoleniem powinna być nie niższa od kwoty 3200,00 złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 lipca 2012r., nr [...] , działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12, i 13, art. 5, art 11 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 12, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zmianami) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zasady wyłączania gruntów z produkcji rolnej oraz opłat z tego tytułu zostały szczegółowo uregulowane w powołanej na wstępie ustawie i ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potwierdzenie powyższego przytoczył treść przepisów materialnonoprawnych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Podano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIl a, lll b, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Wskazano, że art.12 ust.1 ww. ustawy stanowi, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 6 ww. ustawy jednorazową należność za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Z kolei w art. 12 ust. 7 ww. ustawy określono należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych: dla klasy IIl a wynosi ona 320 595 złotych, dla klasy lll b wynosi ona 262 305 złotych. Na tej podstawie organ l instancji ustalił łączną opłatę ustaloną proporcjonalnie.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy skonstatował, że strona odwołująca się nie kwestionuje samej zasadności wyłączenia, lecz wysokość ceny wolnorynkowej gruntu wyłączanego. W ocenie SKO, cena ta została ustalona na podstawie oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę jako średnia kwota nabycia wskazanych przez wnioskodawcę i przeznaczonych do wyłączenia gruntów (karta nr 19). Organ odwoławczy stwierdził, że o przyjęciu ceny wskazanej przez wnioskodawcę zadecydowała okoliczność, że mieści się ona w przedziale, w jakim kształtowały się ceny gruntów przeznaczonych na cele górnicze w latach 2007-2009. Następnie powołano się na ustalenia organ l instancji z których wynika, że w latach 2010-2012 nie była zawarta żadna transakcja dotycząca działek przeznaczonych na cele górnicze. Wskazano, że przyjęta cena 1 ara pochodzi z okresu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem SKO, nie ulega wątpliwości, że do faktycznego wyłączenia ww. działek z produkcji rolnej doszło jeszcze przed nabyciem przedmiotowych działek na własność przez Kopalnie [...] Sp. z o.o., gdyż na terenie złoża [...] była prowadzona eksploatacja, co potwierdza dokumentacja zawarta w aktach sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wyznacznikiem ceny za 1 ar gruntów objętych decyzją o wyłączeniu nie jest aktualna cena gruntu, lecz cena z okresu faktycznego - a nie prawnego - wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Uznano, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Na powyższą decyzję Kolegium, skargę złożył radca prawny K.G. , reprezentujący Kopalnie [...] sp. z o.o., zarzucając jej ustalenie znacznie zawyżonej opłaty za odrolnienie, a to z uwagi na błędne ustalenie momentu rzeczywistego, innego niż rolne, rozpoczęcia użytkowania gruntów. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że fakt uzyskania koncesji przez Kopalnię może stanowić punkt odniesienia dla oceny momentu faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej. Zarzucono, że taki pogląd jest nieuzasadniony w świetle ustawowej definicji wyłączenia, gdyż tylko obecna wartość gruntu jest wartością właściwą dla wyłączenia i powinna zostać ustalona w celu naliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, iż Kolegium niezasadnie przyjęło, że fakt uzyskania koncesji przez Kopalnie może stanowić punkt odniesienia dla oceny momentu faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność tę powołano jako dodatkowy argument na to, iż faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło wcześniej, niż wskazywał odwołujący. Kolegium nie stwierdziło, że miało to miejsce w dacie wydania koncesji.

Podano, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z art. 12 ust. 6 w/w ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W przedmiotowej sprawie cena ta została ustalona na podstawie oświadczenia Strony o aktualnej wartości wolnorynkowej 1 ara gruntu wnioskowanego do wyłączenia z produkcji rolnej oraz ustaleń dokonanych przez organ l instancji, na podstawie dostępnych transakcji na rynku. Organ uznał, że podana przez właściciela cena mieści się w przedziale cen występujących na rynku, dlatego za zasadne uznano przyjęcie ceny podanej przez właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. nie mogą się ostać wobec zasadności części zarzutów skargi oraz stwierdzonych przez sąd z urzędu naruszeń prawa je dyskwalifikujących (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania był wniosek Spółki z o. o. Kopalnie [...] o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych, podlegający rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy z 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zmiana sposobu użytkowania wskazanych we wniosku działek rolnych nr nr [...] wynikała z przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru [...] oraz z planowanej na tym terenie inwestycji.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów; nie uważa się natomiast za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy wyłączenie z produkcji określonych rodzajów użytków rolnych (szczegółowo wskazanych w tym przepisie) oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zatem faktyczne wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, wcześniejsze niż ostateczna decyzja zezwalająca na takie działanie, narusza przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Złożenie przez inwestora wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obliguje organ w pierwszej kolejności do zbadania, czy będący przedmiotem wniosku grunt kwalifikuje się do takiego wyłączenia, czy też warunku tego nie spełnia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23.09.2009r., II SA/Gd 153/09). W sprawie niniejszej czynność taka została przeprowadzona.

Rolą organ jest nadto ustalenie, kiedy nastąpi faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, według jakich cen ustalić należy należność pieniężną oraz jaka niezbędna powierzchnia gruntów wymagana jest do wyłączenia (vide wyrok NSA z 25.01.2012r., II OSK 1843/10). Zatem obowiązkiem organu jest także zbadanie, czy na datę orzekania nie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych. Innymi słowy, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie nie dokonał przedmiotowej zmiany, co czyniłoby niedopuszczalnym pozytywne załatwienie wniosku, z uwagi na brzmienie art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy. Tego w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono należycie. Brak jest dowodów potwierdzających dokonane przez orzekające w sprawie organy administracyjne ustalenia, że do faktycznego wyłączenia ww. działek z produkcji rolnej doszło przed złożeniem wniosku. Nie można się zgodzić z SKO, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w dokumentacji (dotyczącej m.in. uzyskania przez wnioskodawcę koncesji na wydobycie) zawartej na kartach administracyjnych nr 5 – 15. Wskazać należy, że uzyskanie koncesji nie jest równoznaczne z rozpoczęciem eksploatacji. Wprawdzie organ odwoławczy zasadnie wskazuje, że w powołanych dokumentach mowa jest, iż złoże [...] " jest eksploatowane, lecz nie przesądza to, że działki obecnie objęte wnioskiem już zostały zajęte na cele nierolnicze i nieleśne. Jak bowiem zasadnie twierdzi strona skarżąca złoże [...] stanowi kompleks kilkudziesięciu działek i prowadzenie eksploatacji na jednych działkach nie przesądza jednocześnie o eksploatacji na działkach objętych wnioskiem, które były dotychczas cały czas użytkowane rolniczo. Okoliczności te powinny być wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość.

Treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy wskazanej ustawy (vide wyrok NSA z 18.06.2008r., II OSK 674/07). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w art. 3 istotę regulacji ustawy z 03.02.1995r., w stosunku do gruntów rolnych jako pierwszy cel wskazał "ograniczenie przeznaczenia tych gruntów na cele nierolne i nieleśne". Dlatego, aby uniknąć samowolnych zmian, nałożył w art. 11 ust. 1 obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na długotrwałą zmianę sposobu użytkowania. Odstępstwo od wymogu wcześniejszego uzyskania zgody zawarł w art. 11 ust. 3 wskazując, że po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji mogą być wydane wyłącznie decyzje dotyczące okresowego wyłączania gruntów, związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Uzasadnienie odstępstwa stanowi czasokres wyłączenia oraz sytuacje szczególne uzasadniające konieczność działań faktycznych. Tego wyjątku nie można interpretować rozszerzająco, o czym świadczy konstrukcja całego art. 11 ustawy oraz jej idea. Gdyby ustawodawca dopuszczał inne wyjątki, zawarłby to w regulacji prawnej. Także wykładania celowościowa nie pozwala na rozszerzenie katalogu sytuacji umożliwiających samowolne, faktyczne wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania z możliwością uzyskania post fatum decyzji zezwalającej. Argumentację powyższą umacnia także treść art. 11 ust. 4 nakazujący uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Legalizacja faktycznie dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28. Jest ona dopuszczalna poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w trybie określonym w tym przepisie tylko wówczas, gdy grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (art. 28 ust. 2 ustawy). W pozostałych przypadkach nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art.28 ust.1 (vide wyrok NSA z 05.01.2012r., II OSK 1843/10).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należało dojść do wniosku, że jeżeli grunty już zostały wyłączone z produkcji rolnej bez zezwolenia, to organy obydwu instancji powinny orzekać na podstawie art.28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – konsekwentnie przyjmując tok ich rozumowania, że działki objęte wnioskiem zostały już parę lat temu objęte eksploatacja złoża [...]. Organy jednak tego nie uczyniły, prowadząc postępowanie jak w przypadku klasycznego wniosku o wyłącznie z produkcji rolnej składanego przed faktyczna zmianą sposobu użytkowania działek. Już to świadczy o niespójności założeń i analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym organy administracyjne nie dopełniły obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy i poczynienia niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń, czym naruszyły art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

Następnie wskazać należy, iż przy ustalaniu opłat należnych od strony skarżącej, organy zobowiązane były do przedstawienia szczegółowego sposobu ich obliczenia w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnioną osobę – zwłaszcza, że strona skarżąca już w toku postępowania odwoławczego kwestionowała sposób i wysokość określenia wartości działek przeznaczonych do wyłączenia z produkcji rolnej przyjęte przez organy administracyjne. W przedmiotowej sprawie takiego operatu nie sporządzono, zatem ustalenia orzekających w sprawie organów w przedmiocie ustalonych opłat należy ocenić za dowolne. Już w świetle wyżej wskazanych wniosków, iż działki te nie zostały jeszcze wyłączone z produkcji rolnej brak było podstaw do przyjęcia wartości tych działek z daty ich zakupu, lecz należało ją odnieść do cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Kolejną wymagającą rozważenia kwestią jest według jakich cen należy ustalić należność pieniężną za nieruchomości stanowiące przedmiot odrolnienia. Artykuł 12 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że jednorazową należność za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w Komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Warszawa 2012, pod red. Wojciecha Radeckiego (s.153), że "miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W tym zakresie Sąd nie podziela zarzutów i argumentacji pełnomocnika strony skarżącej zawartych w uzasadnieniu wniesionej skargi.

Wyżej przedstawione uchybienia dyskwalifikowały zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną jako naruszające prawo w sposób istotny. Stwierdzone uchybienia i naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 11 ust. 1, 1 "a", 4, art. 12 ustawy mające wpływ na wynik sprawy skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz (z mocy art. 135 p.p.s.a.) także decyzji organu I instancji.

W kontekście wyżej zawartych uwag i oceny prawnej dokonać obecnie należy od początku istotnych dla sprawy ustaleń, w zakresie opisanym powyżej. W szczególności należy ustalić, czy zaistniało faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a przede wszystkim prawidłowo określić należną opłatę poprzez ustalenie wartości wyłączanych z produkcji rolnej działek na dzień faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji np. w drodze opinii biegłego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a

Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.