II OSK 1218/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1168/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi na działce nr [...] obr. [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] P. i wjazdem na działce nr [...] obr. [...] P.", przy ul. M. w K.

Po wpłynięciu odwołań od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] r., ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i jeszcze raz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu [...] lutego 2010 r. nową decyzję ustalającą warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że dokonano powtórnie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W analizie tej odniesiono się do wszystkich kwestii podnoszonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm. - dalej jako ustawa).

W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 ustawy, § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie) i art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie odwołujących się decyzja narusza rażąco art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ l instancji wybiórczo zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Większość nieprawidłowości nie została usunięta, a autor analizy uzupełniającej nie zastosował się do zastrzeżeń Kolegium a jedynie uszczegółowił własne rozważania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonuje charakterystyki terenu, określa funkcję istniejącej zabudowy jak i jej cechy, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, występującej w terenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu, podając jakie dachy dominują w obszarze analizowanym, i jak przebiega kierunek głównej kalenicy do frontu działki. Autor analizy stwierdza na jej wstępie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co do funkcji zabudowy w obszarze analizowanym to dominuje w nim funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Jednakże występuje również zabudowa wielorodzinna dostępna z ul. K. oraz zabudowa wielorodzinna na działce nr [...] przy ul. M. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż mając na uwadze zabudowę przy ul. M., można przyjąć, że istnieje tu układ urbanistyczny, w którym lokalizowana jest zarówno zabudowa jednorodzinna, jak też wielorodzinna, co w pełni dopuszcza usytuowanie na działce nr [...], znajdującej się w bliskim sąsiedztwie - zabudowy wielorodzinnej.

Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że budowa garaży w podziemiu budynku jest uzupełnieniem funkcji podstawowej, tj. funkcji mieszkaniowej i w tym wypadku nie stanowi odrębnej funkcji, dla której należałoby szukać odpowiednika w sąsiedztwie.

Organ odwoławczy stwierdził, że w załączniku Nr [...] do decyzji, który stanowi część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, autor analizy dokonał ustalenia średniego wskaźnika zarówno dla obszaru analizowanego ustalonego jako trzykrotna szerokość frontu działki i dla obszaru poszerzonego.

Organ odwoławczy uznał, że ustalenia warunków zabudowy projektowanej inwestycji nie są sprzeczne z funkcją terenu. Projektowana inwestycja w zakresie funkcji jest zgodna z tą, która występuje w tym terenie, jej ustalone gabaryty są zbliżone do gabarytów budynków istniejących już w obszarze analizowanym, zaś celem rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia jest zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a nie zablokowanie inwestycji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję H. I. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, § 1-9 rozporządzenia oraz art. 7, 28, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ l instancji jedynie wybiórczo zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. Większość nieprawidłowości dotyczących przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie została usunięta, a jedynie nieznacznie skorygowana. Podstawą ponownie ustalanych warunków zabudowy była uzupełniająca analiza architektoniczno-urbanistyczna z dnia [...] września 2009 r. Autor analizy nie zastosował się do zastrzeżeń Kolegium wyrażonych w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji.

Stwierdzono, że wszystkie parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone według postanowień dotyczących wyjątkowych ustaleń. Okoliczność taka podyktowana jest faktem, że brak jest możliwości w ogóle ustalenia parametrów dla zabudowy wielorodzinnej, z uwagi na jej brak w omawianym terenie. Tworzenie zatem sztucznych konstrukcji dopasowujących planowaną inwestycję do paramentów zabudowy jednorodzinnej stoi w jaskrawej sprzeczności z wyrażonymi w ustawie zasadami ogólnymi, w szczególności zasadą zachowania ładu architektonicznego i zasadą dobrego sąsiedztwa. Organy winny były wykazać szczegółowo, jakie elementy analizy architektonicznej zdecydowały o potrzebie odejścia od wskazanego w przepisach rozporządzenia zasadniczych kryteriów nowej zabudowy. Odmienny sposób ustalania przez organ elementów wydanego rozstrzygnięcia urąga nie tylko przepisom powołanego rozporządzenia, ale także przepisom postępowania, dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Podniesiono, że wyznaczanie linii "nieprzekraczalnej" nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Organ winien był odmówić ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalać, bez normatywnych podstaw, "nieprzekraczalną linię zabudowy". Zdaniem skarżącej istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a rozbudowa sieci nie stanowi części inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z warunkami dopuszczającymi jej wydanie, które zostały kumulatywnie wymienione w art. 61 ustawy.

W ocenie Sądu analiza urbanistyczno-architektoniczna, która w ponownym postępowaniu została uzupełniona zgodnie z zaleceniami SKO, została sporządzona przez uprawnionego architekta i jego warstwy merytorycznej nie da się podważyć a zastrzeżenia, co do jego kompletności i rzetelności nie dają się potwierdzić w materiale sprawy i nie mogą wpłynąć na ocenę zgodności z prawem decyzji, podjętej na jego podstawie. Analiza ta wykazuje niewątpliwie, że zarówno od tej samej drogi publicznej, jak i w ogóle w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna. Stwierdzenie to powinno przesądzić o uznaniu za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż kwestia proporcji między liczbą obiektów jednorodzinnych i wielorodzinnych, która rzeczywiście pokazuje przewagę budynków jednorodzinnych nie może mieć tutaj znaczenia. Został bowiem spełniony warunek istnienia "przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", zabudowanej obiektem wielorodzinnym. Nie może tu mieć również znaczenia argument skarżących wskazujący, że istniejąca zabudowa wielorodzinna ma charakter samowoli budowlanej.

Jest kwestią bezsporną, że działka przeznaczona pod inwestycję posiada taki dostęp do drogi publicznej od ul. M.

Dokumentacja zebrana w sprawie, a zwłaszcza dokumenty przedstawione przez dostawców mediów wskazują, że sporny teren jest uzbrojony na tyle, że planowana inwestycja będzie mogła polegać na zbudowaniu przyłączy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 ustawy oraz przepisów odrębnych. Sąd uznał również, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia.

Skarżąca stoi na stanowisku, że określenie: "obowiązujący" całkowicie wyklucza wprowadzenie "nieprzekraczalnej" linii zabudowy, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku. Zdaniem Sądu jest to pogląd idący za daleko, nie przystający do zróżnicowanych warunków terenowych, które powinny umożliwiać organom bardziej elastyczne wyznaczanie linii zabudowy. Wyznaczoną linię "nieprzekraczalną" można przecież też uznać za "obowiązującą", skoro zostanie ona ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. Treść § 4 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza "inne" (niż obowiązujące w pierwotnie przyjętym znaczeniu) wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie sytuacja faktyczna w terenie jest taka, że ze względu na rozproszenie budynków i ich bardzo różne położenie, ustalenie jednej "obowiązującej" linii zabudowy, w sztywnej odległości od ulicy było i niecelowe i nawet niemożliwe. Dlatego organy posłużyły się pojęciem linii nieprzekraczalnej dokładnie to odstępstwo uzasadniając, co w opinii Sądu w niczym nie narusza § 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza materiału zebranego w sprawie nie wskazuje na to, by organy orzekające zbyt wąsko ustaliły krąg stron w sprawie. Nie można bowiem twierdzić, że podmioty sąsiadujące ze spornym obiektem mają w tej sprawie interes prawny. Ich interes ma wyłącznie charakter interesu faktycznego, gdyż nie ma normy prawa materialnego, na jakiej interes ten mógłby być oparty.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. I. i F. K. zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 dalej - P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.:

I. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał rzetelnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej wymaganej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588);

II. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie;

d) brak wskazania podstaw przyjętych granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych unormowanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

V. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uznał mieszkańców działek sąsiadujących z terenem inwestycji za strony postępowania przed organami administracji publicznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym – ich interes prawny nie podlegał ochronie w tym postępowaniu.

VI. stanowiące konsekwencję opisanych powyżej zarzutów, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie interesów skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżących nie ma podstaw by dopuścić inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Faktyczna niemożliwość (z uwagi na kształt działki) wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnej z zasadami przewidzianymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając "nieprzekraczalną" linię zabudowy za "obowiązującą" linię zabudowy dokonał zbyt daleko idącej interpretacji przepisu, tym samym dopuścił się rażącego naruszenia wynikającego z ów przepisu normy.

Zdaniem skarżących dopuszczenie lokalizacji budynku wielorodzinnego w zwartym, urbanistycznym zespole zabudowy jednorodzinnej, należy uznać za całkowicie sprzeczne z zasadą określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz z ładem przestrzennym, z którego zasada ta została wywiedziona. Pod tym względem sporządzona w sprawie analiza jest sprzeczna z przepisem art. 61 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie żadna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. M., nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a co za tym idzie - parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie zatem tych parametrów w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje oparcia w istniejącym stanie faktycznym i jest bezpodstawne, zostało dokonane dowolnie, bez oparcia w obowiązujących przepisach. Niedopuszczalnym jest bowiem w omawianej sprawie powoływanie się na jedną jedyną działkę dostępną z tej samej drogi publicznej zabudowaną niewielkim budynkiem wielorodzinnym, w sytuacji, kiedy jedyną funkcją zabudowy w analizowanym terenie otaczającym teren inwestycji jest funkcją mieszkaniowa jednorodzinna, a wskazywana przez autora analizy działka nr [...] przy ul. M. stanowi w tym zakresie wyjątek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w całości. Organ w pełni zaaprobował stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r. H. I. podniosła, że w § 17 ust. 1 pkt 15 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. B." w K., budynek nr [...] przy ul. M. został wpisany do gminnej ewidencji zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autorzy skargi kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powołanym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Można zatem zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to sąd nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

W świetle powyższych rozważań nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez zaniechanie dokonania rzetelnej oceny całego materiału dowodowego, w szczególności wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz analizy architektoniczno-urbanistycznej. Skarżący opierają ten zarzut na twierdzeniu o nieuprawnionym poszerzeniu obszaru analizowanego i błędnym ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd pierwszej instancji dokonał rzetelnej analizy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii zaś ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zasadnie podkreślono w wyroku brak jednolitości poglądów zarówno w orzecznictwie, jak i między stronami niniejszego postępowania co do rozumienia użytego w rozporządzeniu zwrotu "obowiązująca linia zabudowy".

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu."

W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie linii zabudowy wskazuje się, co następuje: § 4 ust. 1 Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Należy jednak zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Można zatem powiedzieć, że użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym. Na trudności w sposobie rozumienia wyznacznika "obowiązkowości" linii zabudowy zwraca się także uwagę w literaturze przedmiotu (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2033 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex 2012).

W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, a więc w istocie, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Wyznaczanie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego posłużenie się pojęciem linii nieprzekraczalnej przy jednoczesnym dokładnym wyjaśnieniu odstępstwa nie narusza postanowień § 4 rozporządzenia.

Pozbawione jest doniosłości prawnej stanowisko skarżących w kwestii naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Zmierza ono w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego nie można mówić o kontynuacji funkcji przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę tylko do obiektów tożsamych z już istniejącymi w danym terenie. Takie zaś stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Podnieść w tym miejscu należy, że w rozporządzeniu w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru, a więc nieuprawnionym byłoby jego wyznaczanie wbrew powyższym regułom.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Nie można zgodzić się z argumentami skargi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań dla przedmiotowego terenu. Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo że w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, to stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Studium, jako akt niemający mocy powszechnie obowiązującej, nie może stanowić podstawy podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych. Ustalenia studium uwarunkowań nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy wydawania decyzji o warunkach zabudowy; nie mogą zatem stać na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy, bowiem nie są prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. 1203/10, [w:] CBOSA)

Nie znajduje też usprawiedliwionych podstaw twierdzenie skargi wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że brak ponowienia uzgodnień nie miał charakteru istotnego naruszenia prawa. Sąd bowiem słusznie przyjął, że w kontekście braku istotnej zmiany zakresu i kształtu planowanej inwestycji w toku postępowania, uchybienie to nie wpłynęło istotnie na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a to należy zwrócić uwagę, że jest to jeden z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im w ramach kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieznanego ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem.

Chybionym pozostaje również zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a opierający się na błędnym ustaleniu w sprawie kręgu stron poprzez odmówienie przymiotu strony właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Skarżący nie wykazali bowiem, jaki interes prawny w tym konkretnym przypadku miałyby te podmioty, w szczególności nie wykazali, że inwestycja objęta decyzją rzeczywiście może oddziaływać na prawa lub obowiązki właścicieli działek położonych w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.