II SA/Łd 636/12

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia W. M. – K., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku zobowiązał M. W. do przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2012 roku, sporządzonej w trzech egzemplarzach przez odpowiednio uprawnione osoby, oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych dotyczących prawidłowości wykonania remontu głowicy komina wentylacyjnego należącego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. G. [...] w Ł., przylegającego do ściany wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. G. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. M. – K., właścicielka nieruchomości przy ul. G. [...], zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 15 października 2010 roku do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek W. M. – K. i K. M. w sprawie legalności robót budowlanych, wykonywanych przy budowie komina w budynku znajdującym się na nieruchomości przy ul. G. [...] w Ł. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2011 roku stwierdzono, że w budynku mieszkalnym przy ul. G. [...] wzdłuż ściany wschodniej został wymurowany komin. M. W. (właściciel nieruchomości) oświadczył, że roboty budowlane zostały wykonane w okresie od dnia 4 do dnia 22 października 2010 roku, komin został rozebrany ze względu na zły stan techniczny. Komin posiada dwa przewody wentylacyjne i został wybudowany do wysokości zgodnej z rozebranym kominem.

Postanowieniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 roku, sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby, oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych, dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z samowolnie wykonanym kominem w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na terenie nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora, organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] roku, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 października 2011 roku stwierdził, na podstawie porównania projektu "Budowlana inwentaryzacja powykonawcza z orzeczeniem technicznym budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. G. [...]", zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, że komin miał wysokość zgodną ze stanem rzeczywistym; w projekcie były nasady kominowe wyprowadzone ponad dach sąsiada, w chwili obecnej są otwory boczne, zgodnie z projektem jest to komin wentylacyjny. Inwestor oświadczył, iż ze względu na stan techniczny rozebrano część komina ponad dachem i odtworzono taki sam, w tym samym miejscu tylko z cegły klinkierowej.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie powołując jako podstawę prawną przepis art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Jednakże, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji nieprawidłowo prowadzi postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonane przy rozbiórce i odbudowie komina nie mogą być kwalifikowane jako wypełniające dyspozycję art. 30 Prawa budowlanego, a do prowadzenia tego typu robót budowlanych niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę i budowę. Przez pojęcie remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany zawierający elementy wykorzystane, z poprzedniego obiektu.

W ocenie organu odwoławczego, nie do przyjęcia jest pogląd, iż komin należy traktować jako część urządzenia technicznego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, związanego z obiektem budowlanym. Rozebranie i wymurowanie komina stanowi odbudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a komin murowany stanowi część obiektu budowlanego. W takim stanie faktycznym i prawnym, jak wskazał organ drugiej instancji, postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu organ wskazał, iż miały one wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższe postanowienie M. W. wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi, w sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące wadliwą kwalifikacją wykonanych przez inwestora robót budowlanych związanych z remontem głowicy komina i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. W sprawie doszło do naruszenia art. 48 w zw. z art. 29 i 30 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym wywodem, iż remont głowicy komina (nie całości) wymagał pozwolenia na rozbiórkę i budowę. W zakresie naruszenia przepisów proceduralnych skarżący wskazał na uchybienie treści art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Komin, jako całość nie jest obiektem budowlanym ani też jego częścią, stanowi on bowiem urządzenie budowlane i część urządzenia technicznego. Przy czym urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza, instalacje, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, place postojowe i place pod śmietnik (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zawiera legalną definicję remontu. Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie do remontu robót budowlanych, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Warunkiem takiej kwalifikacji jest ustalenie jaki był stan pierwotny i jaki stan powstał po wykonaniu robót budowlanych. W definicji legalnej remontu używa się przede wszystkim określenia "odtworzenie stanu pierwotnego". Remontem nie jest bieżąca konserwacja obiektu budowlanego, jego części lub też urządzenia budowlanego. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych autor skargi swoją argumentację konkludował stwierdzeniem, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane należy kwalifikować jako remont urządzenia budowlanego. W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do konstatacji, iż roboty te wymagały pozwolenia na rozbiórkę i odbudowę, a dalsze postępowanie w sprawie winno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, w pełni zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż dalsze postępowanie należy prowadzić w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.).

Na wstępie przypomnieć należy, iż organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem pierwszej instancji zobowiązał inwestora będącego właścicielem nieruchomości do złożenia, w określonym terminie, oceny technicznej, w zakresie robót ogólnobudowlanych, dotyczącej prawidłowości wykonania remontu głowicy komina wentylacyjnego należącego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przylegającego do ściany wschodniej sąsiedniego budynku mieszkalnego. Po rozpoznaniu zażalenia właścicielki sąsiedniej nieruchomości, będącej jednocześnie uczestniczką postępowania sądowego, organ drugiej instancji, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego wniósł inwestor.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w zacytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego), wyłączając dopuszczalność kasacji orzeczenia.

Jeśli do Sądu administracyjnego zaskarżone zostało orzeczenie kasacyjne, obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem to przekroczenie kompetencji pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę szybkości postępowania – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swego orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia do oceny legalności kwestionowanego w skardze postanowienia jest ustalenie, czy rozbiórka i ponowne wzniesienie komina integralnie związanego z budynkiem mieszkalnym i przylegającego do sąsiedniego obiektu jest budową, czy remontem. Innymi słowy, kluczowym zagadnieniem w sprawie jest ocena, czy komin wybudowany przez skarżącego jest obiektem budowlanym lub jego częścią czy obiektem takim nie jest lecz stanowi urządzenie budowlane (względnie jego część). Jest to o tyle istotne, gdyż na realizację robót budowlanych polegających na rozbiórce i odbudowie wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i odbudowę zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Natomiast w razie stwierdzenia, że zakres opisanych robót stanowi remont, przed realizacją ich inwestor zobowiązany był do dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Inne są także konsekwencje prawne i obowiązki inwestora w każdym z opisanych przypadków. Przy czym bezspornym w sprawie jest to, iż inwestor zrealizował roboty budowlane bez pozwolenia na rozbiórkę i odbudowę oraz bez zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Natomiast pod pojęciem urządzenia budowlanego rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik (art. 3 pkt 9 Prawo budowlane).

Uwzględniając powołane przepisy, Sąd uznał, iż komin należy potraktować jako część instalacji grzewczo – wentylacyjnej, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Komin bezsprzecznie jest konstrukcją z pionowym kanałem do odprowadzania spalin z pieca, paleniska do atmosfery oraz do wytwarzania naturalnego ciągu powietrza, będąca rodzajem przewodu wewnątrz budynku lub urządzenia, z wylotem na dachu, lub budowlą wolno stojącą. Komin jest zatem urządzeniem budowlanym (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2003 roku, sygn. akt: IV SA 2978/01, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl – co do kwalifikacji instalacji centralnego ogrzewania, jako urządzenia technicznego). Komin, samodzielnie bez powiązania z instalacją grzewczą lub wentylacyjną nie pełni żadnych funkcji. Powyższa kwalifikacja komina jako części czy też elementu urządzenia budowlanego znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 września 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ke 369/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2008 roku, II SA/Kr 295/08 i inne, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podjęte przez skarżącego prace nie polegały zatem na rozbiórce i odbudowie obiektu budowlanego, lecz stanowiły remont w rozumieniu powołanego przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Sednem definicji remontu jest rodzaj robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji.

Wobec powyższego należało przyjąć, że wykonanie przy istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy (por. np. uchwała NSA z 15 maja 2000 roku, sygn. akt OPS 20/99, LexPolonica Nr 345579, dostępna także w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed przystąpieniem do realizacji takich prac inwestor zobowiązany był dokonać uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane związane z remontem komina zostały zrealizowane bez uprzedniego zgłoszenia, do postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Pogląd taki zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym już wyroku z dnia 29 września 2010 roku.

W tej sytuacji skład orzekający ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wbrew stanowisku organu drugiej instancji pogląd i ocena prawna przedstawione w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji były prawidłowe.

Reasumując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę złożył się wpis od skargi uiszczony przez stronę skarżącą i wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem.

ko