II SA/Wa 1177/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji w [...] wystąpił o przedłużenie post. L. S. - policjantowi Drużyny [...] Plutonu Prewencji [...] Kompanii Prewencji [...] Oddziału Prewencji Policji w [...]., okresu służby przygotowawczej o jeden rok. W uzasadnieniu wskazano, iż policjant został przyjęty do służby w Policji w dniu [...] grudnia 2009 r., a od dnia mianowania policjantem w służbie przygotowawczej, to jest od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] listopada 2011 r., przebywał łącznie 251 dni na zwolnieniu lekarskim.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. przedłużył okres służby przygotowawczej do dnia [...] grudnia 2012 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 6f w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277, ze zm.). Organ pouczył także o sposobach odwołania od niniejszej decyzji.

L. S. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia tejże służby, nie jest decyzją administracyjną, jak to błędnie określił organ I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. przedłużył post. L. S. okres służby przygotowawczej do dnia [...] grudnia 2012 r. Rozstrzygnięcie uzasadniono długotrwałym przebywaniem przez wymienionego na zwolnieniach lekarskich oraz wynikającym z tego brakiem możliwości opiniowania o dalszej przydatności do służby w Policji. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż od przedmiotowego rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje.

W dniu [...] marca 2012 r. L. S. złożył do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. odwołanie od powyższego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez L. S. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. z dnia [...] lutego 2012 r. przedłużającemu okres służby przygotowawczej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje:

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261) sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: przyjęcia do służby w Policji oraz zwalniania z tej służby, mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, skracania służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużenia okresu tej służby (...). W myśl ust. 3 tego przepisu sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do § 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach osobowych, w których nastąpiło wydanie rozkazu personalnego o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby.

W myśl natomiast art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Policji osobę przyjętą do służby w Policji mianuje się policjantem w służbie przygotowawczej na okres 3 lat, natomiast po upływie okresu służby przygotowawczej policjant zostaje mianowany na stałe. W myśl natomiast ust. 4 tego przepisu w razie przerwy w wykonywaniu przez policjanta obowiązków służbowych, trwającej dłużej niż 3 miesiące, przełożony może przedłużyć okres jego służby przygotowawczej.

Z powyższego wynika, że czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia tejże służby, nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Podkreślić należy, iż granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych np. w sprawach związanych z przydziałem lokalu mieszkalnego albo równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Przepis art. 29 wskazanej ustawy nie zawiera takiego unormowania. Wskazać zatem należy, iż rozstrzygnięcie o przedłużeniu służby przygotowawczej stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej.

Warto zauważyć, iż z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku powierzenia policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji) oraz delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własna prośbę (art. 36 ustawy o Policji). Bogate orzecznictwo w tej materii jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcia w tych sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta.

Wobec powyższego i przy braku innych regulacji dotyczących kwestii związanych ze służbą przygotowawczą, należy wskazać, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. z dnia [...] lutego 2012 r. o przedłużeniu służby przygotowawczej nie jest decyzją administracyjną.

Organ II instancji wskazał także, iż przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony policjantowi w dniu [...] lutego 2012 r. Natomiast "odwołanie" L. S. z dnia [...] marca 2012 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] marca 2012 r. Zgodnie z art. 129 § 1 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem jeżeli post. L. S. uznał doręczony mu rozkaz personalny za decyzję administracyjną winien był złożyć odwołanie w przewidzianym do tego terminie.

L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji. Wskazując na naruszenie przez organ art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnosił niezasadne pozbawienie go prawa do wniesienia odwołania od rozkazu przedłużającego służbę przygotowawczą oraz pozbawienie go prawa do czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny sprawując tę kontrolę, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych.

Analizując treść rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o przedłużeniu okres służby przygotowawczej do dnia [...] grudnia 2012 r. nie można przypisać temu rozkazowi cech decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności o przypisaniu danego rozstrzygnięcia administracyjnego do zbioru typowych decyzji administracyjnych, określonych w przepisach Kpa, od których przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, nie może decydować fakt pouczenia strony o możliwości złożenia środka odwoławczego, ale określenie danego rozstrzygnięcia w systemie materialnego prawa administracyjnego (tu ustawy o Policji).

Zatem samo rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., co do istoty sprawy, wydane w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jest typowym dla służb mundurowych władczym aktem o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta, czyli rozstrzygnięciem niebędącym decyzją w rozumieniu przepisów Kpa. Od takich rozstrzygnięć nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji.

Rozstrzygniecie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zawiera wadę, co do pouczenia o środkach odwoławczych, jednakże z uwagi na to błędne pouczenie nie stało się ono automatycznie decyzją w rozumieniu Kpa i nadal mimo tego błędnego pouczenia stanowiło władcze rozstrzygnięcie organu nie podlegające w trybie odwoławczym kontroli organu wyższej instancji.

Stąd też, nie było zasadne uchylanie tego rozstrzygnięcia przez Komendanta Głównego Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wskazując na systematykę policyjnej ustawy pragmatycznej, Komendant Główny Policji trafnie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego rozstrzygnięcie o przedłużeniu służby przygotowawczej (art. 29 ust. 4 ustawy o Policji) nie jest decyzją administracyjną, od której policjantowi przysługuje odwołanie.

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia tejże służby, nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Podkreślić należy, iż granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści innych przepisów ustawy pragmatycznej. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę (art. 36 ustawy o Policji) także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem wskazanych wyżej przepisów ustawy wzmianki o sposobie odwołania, zaś orzecznictwo w tej materii jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcia w takich sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta.

W powyższej argumentacji organ trafnie wskazuje na prawidłowość występującą w policyjnej ustawie pragmatycznej - wyraźnego wskazywania tych rozstrzygnięć od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Policyjnego odwołanie przysługuje jedynie gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje. A contrario, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów Kpa. Podkreślić tu należy, iż treść omawianego art. 29 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania.

Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o przedłużeniu służby przygotowawczej, dokonane w oparciu o przepis art. 29 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji.

Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej.

Z powyższych wywodów wynika, iż rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o przedłużeniu policjantowi okresu służby przygotowawczej – L. S. służby przygotowawczej do dnia [...] grudnia 2012 r., w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 ustawy o Policji było skutecznym aktem władczym organu, od którego nie przysługiwało, wbrew treści pouczenia, odwołanie do organu wyższej instancji.

Odnośnie zarzutów zawartych w skardze należy uznać je za niepodlegające ocenie, wobec władczego charakteru zapadłego w sprawie policjanta rozstrzygnięcia, co do przedłużeniu okresu służby przygotowawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wychodząc poza granice danej sprawy, zgodnie z treścią art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ma uprawnienia uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r., albowiem była ona zbędna, oraz na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) powyższej ustawy, uchylenia objętych istotą skargi rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, które to rozstrzygnięcia stanowiły konsekwencję błędnej decyzji organu II instancji z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wskutek powyższego wyroku w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o przedłużeniu okresu służby przygotowawczej skarżącemu do dnia [...] grudnia 2012 r.