II SA/Kr 1019/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta O. orzekł o zwrocie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w O. przy ul.[...], stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , położonych w O. przy ulicy [...].

Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Starosta O. umorzył postępowanie o zwrot działki nr [...] położonych w O. przy ulicy [...]

Decyzjami z dnia [...] grudnia 2009 roku ( [...] , [...] , [...] Wojewoda uchylił wszystkie trzy w/w decyzje w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie przedmiotu objętego tym postępowaniem. Organ I instancji dla ustalenia, jakim obecnie działkom odpowiadają dawne parcele: pb [...] pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] posłużył się następującymi dokumentami geodezyjnymi:

1. opracowaniem geodezyjnym z 4 listopada 1999 r., sporządzonym przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Z. Pracownia w O,

2. opinią geodezyjną z 17 lutego 2004 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz kopią mapy katastralnej, sporządzoną przez biegłego sądowego P.Z. ,

3. opinią sporządzoną 28 kwietnia 2005 r. przez biegłego sądowego J.A. ,

4. opracowaniem geodezyjnym z 19 czerwca 2009 r., sporządzonym przez firmę "[...]" s.c. P.M. G.R. ,

Porównanie granic wywłaszczonych parcel, naniesionych na szkice sytuacyjne załączone do wskazanych wyżej opracowań nasuwa wątpliwości co do prawidłowości ich sporządzenia. Przebieg granic wywłaszczonych parcel jest bowiem różny w poszczególnych opracowaniach, co skutkuje odmiennym określeniem (w zależności od tego, które opracowanie weźmiemy pod uwagę) granic aktualnych działek, wchodzących w granice parcel wywłaszczonych. Tymczasem organ I instancji wskazał, iż w oparciu o wszystkie wymienione wyżej opracowania dokonał ustalenia, jakie działki obecnie znajdują się w granicach wywłaszczonych parcel: pb [...], pgr. [...] pgr. [...], pgr. [...] pgr. [...] i pgr. [...], choć treść map załączonych do poszczególnych opracowań jest ze sobą sprzeczna.

Starosta O. , po rozpoznaniu sprawy w zakresie objętym trzema poprzednio wydanymi decyzjami, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] , orzekł:

- w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej O. miasto, obręb [...], stanowiących własność Gminy Miasto O. , oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0219 ha obj. księgą wieczystą [...] , nr [...] o pow. 0,0016 ha powstała w wyniku podziału działki nr [....] o pow. 0,0854 ha obj. księgą wieczystą nr [...] nr [...] o pow. 0,0179 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,0140 ha (powierzchnia przed zniesieniem), po uprzednim zniesieniu do niej działek: nr [...] o pow. 0,0106 ha, nr [...] o pow. 0,0008 ha, nr [...] o pow. 0,0029 ha i nr [...] o pow. 0,0008 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] , nr [...] o pow. 0,0037 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,0678 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] na rzecz: B.S. w 1/3 części, R.T. w 1/3 części i A.T. w 1/3 części;

- w punkcie 2 o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] i działkę nr [...], położnych w jednostce ewidencyjnej O. miasto obręb O;

- w punkcie 3 o nałożeniu na wymienione w punkcie 1 osoby obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 2 477,23 zł na rzecz Gminy Miasto O. w następujący sposób: B.S. - 825,75 zł, R.T. - 825,74 zł, A.T. - 825,74 zł;

- w punkcie 4 o tym, iż w przypadku nieterminowego uregulowania należności będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego;

- w punkcie 5 o tym, że niniejsza decyzja zatwierdza podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0678 ha z księgi wieczystej nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,0037 ha i nr [...] o pow. 0,0641 ha, podział nieruchomości stanowiącej działkę [...] o pow. 0,0854 ha z księgi wieczystej nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,0016 ha i nr [...] o pow. 0,0838 ha, zniesienie w księdze wieczystej nr [...] działek nr [...] o pow. 0,0106 ha, nr [...] o pow. 0,0008 ha, nr [...] o pow. 0,0029 ha i nr [...] o pow. 0,0008 ha do działki nr [...] o pow. 0,0140 ha, a następnie jej podział na działki nr [...] o pow. 0,0179 ha i nr [...] o pow. 0,0112 ha, zgodnie z projektem podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2010 r. pod nr [...] , stanowiącym załącznik nr 1 do mniejszej decyzji;

- w punkcie 6 o tym, iż decyzja Starosty O. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych.

U podstaw rozstrzygnięcia znalazły się następujące ustalenia:

Wnioskiem z 17 czerwca 1999 r. J.T. i S.T. wystąpili o zwrot "zabranych gruntów w latach 70-tych pod Osiedle Domków Jednorodzinnych [...] ".

Organ I instancji ustalił, że na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście O. i jego podziale na normatywne działki budowlane, na rzecz Skarbu Państwa przejęte zostały m.in. nieruchomości J. i S.T. , stanowiące działki oznaczone jako pb [...], pgr. [...], pgr. [...] pgr. [...] pgr. [...] i pgr. [...] , o łącznej powierzchni 3 245 m2.

Wskazane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242).

Zgodnie z § 5 Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. "nieruchomości lub ich części objęte niniejszym zarządzeniem o ustaleniu terenu budowlanego (...) przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń", a w świetle § 9 zarządzenia "zarządzenie niniejsze wchodzi w życie w 2 miesiące od chwili ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B".

Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w dniu 15 września 1977 r. (Nr [...] co oznacza, że nieruchomości J. i S.T. przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 15 stycznia 1978 r.

Decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta O. z [...] czerwca 1980 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa wymienione wyżej działki na rzecz: J.T. w udziale 12/20 części i S.T. w udziale 8/20 części. Odszkodowanie za grunt zostało pomniejszone o powierzchnię działek nr [...] (0,0335 ha) i nr [...] (0,0410 ha), które zostały nadane na własność dzieciom Państwa T. , tj. R.T. i B.S. i wyniosło 47 982,00 zł, w tym: za grunt o powierzchni 2500 m2 kwota 45 000,00 zł, za składniki roślinne kwota 459,00 zł i za składniki budowlane kwota 2 523,00 zł.

W trakcie postępowania przed organem I instancji w 2006 r. zmarł S.T. , a w 2010 r. zmarła J.T. . Spadek po S.T. , na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt [...] nabyli: żona J.T. oraz dzieci: B.S. , R.T. i A.T. , a spadek po J.T. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 26 października 2010 r. sygn. Akt [...] nabyły jej dzieci :B.S. , R.T. i A.T.

Na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w grudniu 2010 r. przez uprawnionego geodetę T.K. organ ustalił, że wywłaszczonym Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. - parcelom J. i S.T. odpowiadają następujące działki lub ich części: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... (aktualnie w wyniku podziału działki nr [...] operatem pomiarowym 3011-288/08 - część działki nr [...] ).

W związku z wycofaniem w dniu 16 czerwca 2009 r. przez R.T. (działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B.S. i A..T.), wniosku o zwrot działek o numerach:[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... poł. w O. przy ul. [...] Starosta O. decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wymienionych działek. Wobec niezaskarżenia decyzja ta uzyskała walor ostateczności.

Z uwagi na powyższe niniejszym postępowaniem objęte są działki o numerach: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... w O. przy ul. [...] Na podstawie umowy użytkowania wieczystego z 12 marca 1990 r. Rep. [...] w księdze wieczystej nr KW [...] w dniu 28 sierpnia 1991 r. wpisano prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz B.Z. (później. BJ. , obecnie S,

Na podstawie umowy użytkowania wieczystego z 18 grudnia 1980 r. Rep.

[...] oraz wniosku w niej zawartego w księdze wieczystej nr KW [...] w dniu 21 stycznia 1991 r. wpisano prawo użytkowania wieczystego do działki

nr [...] na rzecz T.M. i W.M. , na prawach

małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej,

Na podstawie umowy użytkowania wieczystego z 20 listopada 1989 r. Rep.

A Nr [...] w księdze wieczystej KW [...] w dniu 5 grudnia 1989 r. wpisano

prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz B. i W.G.

Na podstawie umowy użytkowania wieczystego z 26 marca 1981 r. Rep. A

Nr [...] w księdze wieczystej KW [...] w dniu 3 kwietnia 1981 r. wpisano

prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] na rzecz M. i Z.D. następnie wpis wykreślono (18 grudnia 1981 r.) i ponownie na

podstawie umowy użytkowania wieczystego z 17 kwietnia 1990 r. Rep. [...] w księdze tej wpisano prawo użytkowania wieczystego w dniu 29 sierpnia 1991 r.

na rzecz B. i J.M. . Obecnie działka ta stanowi własność B.G. i W.G. na prawach małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej,

Na podstawie umowy sprzedaży z 22 sierpnia 1995 r. Rep. [...] w księdze wieczystej KW [...] w dniu 18 września 1995 r. wpisano prawo własności do działki nr [...] (z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) na rzecz A.D. Z. obecnie A.D.T.

Do w/w działek zastosowanie ma przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość ta została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Na podstawie mapy uzupełniającej z podziałem terenów budownictwa jednorodzinnego os. "[...]" przyjętej do ewidencji składnicy geodezyjnej w O. w dniu 29 kwietnia 1977 r. ustalono, że działka nr [...] została wydzielona pod projektowaną drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek budowlanych. Nieruchomość ta stanowi drogę miejską w O., , tj. ulicę [...] , której właścicielem jest Gmina Miasto O. , działka ta nie podlega więc zwrotowi.

Z odpisu księgi wieczystej KW [...] wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z 9 lipca 2001 r. Rep. A Nr [...] w księdze tej, w dniu 19 lipca 2001 r. wpisano prawo własności do działki nr [...] na rzecz W. i B.G. . Działka ta została zbyta przez Gminę Miasto O. po dniu 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka ta jednak stanowi własność osób trzecich, które legalnie, w dobrej wierze nabyły własność tej nieruchomości. O legalności nabycia przez Państwa G. działki nr [...] świadczy treść postanowienia Prokuratury Rejonowej w W. z 23 grudnia 2005 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa m.in. w sprawie przekroczenia uprawnień w dniu 9 lipca 2001 r. w O. przez funkcjonariuszy publicznych - członków Zarządu Miasta O. przy sprzedaży działki nr [...] oraz treść postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydziału II Karnego z 16 maja 2006 r., sygn. akt:[...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prokuratury Rejonowej w W. , o którym mowa powyżej.

Natomiast w stosunku do działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...], Starosta O. orzekł o ich zwrocie na rzecz: B.S. , R.T. i A.T. Działki te są zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście O. i jego podziale na normatywne działki budowlane stało się ostateczne nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, ani też pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym Zarządzenie to stało się ostateczne, cel ten nie został zrealizowany.

Rzeczoznawca majątkowy A.K.-J. wykazała, że łączna wartość rynkowa działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wynosi 46 654,00 zł i jest taka sama w dacie wywłaszczenia oraz w dacie zwrotu, z uwagi na brak nakładów na tych działkach, poczynionych po ich wywłaszczeniu. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego przez organ I instancji proporcjonalnie do powierzchni zwracanych działek (tj. 0,0451 ha) wyniosła 2 477,23 zł i nie przekroczyła 50% aktualnej wartości zwracanych działek.

R.T. w odwołaniu zarzucił, że decyzja została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i niezgodnie z zaleceniami Wojewody, które znalazły się w decyzjach nr: [...] z 18 grudnia 2009 r., [...] z 21 grudnia 2009 r., [...] z 22 grudnia 2009 r. Skarżący zgłosił zarzuty co do sposobu wykonania prac geodezyjnych przez mgr. inż. T.K. oraz zwrócił uwagę na nieścisłości znajdujące się w dokumentacji sporządzonej przez biegłego, nie zgodził się również z wartością nieruchomości, określoną w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Dodatkowo R.T. zakwestionował zasadność odmowy zwrotu działki nr [...] wskazując, iż jego zdaniem nie znajduje tu zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W.Z. , działający w imieniu córek: B.S. i A.T. , wniósł w odwołaniu zastrzeżenia dotyczące: zasadności zwrotu działki [...], nieuwzględnienia w decyzji Starosty konieczności ustanowienia służebności przejazdu po działce [...] do działki [...] oraz podniósł, że do zwaloryzowanego zwrotu wypłaconego odszkodowania nie doliczono wzrostu wartości działek w chwili obecnej.

Z kolei Prezydent Miasta O. , działając w imieniu Gminy Miasta O. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w jej punkcie l w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] i orzeczenie o odmowie zwrotu tej działki, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy:

- punkty: 1, 3, 4, 5 i 6 zaskarżonej decyzji Starosty O. z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr [...]

- część punktu 2 zaskarżonej decyzji Starosty O. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących części działek: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...], [...] działkę nr [...], położnych w jednostce ewidencyjnej O. miasto obręb O.

II. uchylił część punktu 2 zaskarżonej decyzji Starosty O. z [...] sierpnia 2011 r. nr. [...] w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej cześć działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej O. miasto obręb O. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda wskazał, że sprawa zwrotu każdej z wnioskowanych do zwrotu działek wraz z odpowiednimi w tym zakresie rozliczeniami mogłaby stanowić przedmiot odrębnego i samodzielnego rozstrzygnięcia administracyjnego, co wobec zaskarżenia całej decyzji Starosty O. znajduje wyraz w rodzaju podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Wojewoda zwrócił uwagę na fakt pozyskania przez organ I instancji nowej dokumentacji geodezyjnej, stosownie do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzjach o numerach: [...] z 18 grudnia 2009 r., [...] z 21 grudnia 2009 r., [...] z 22 grudnia 2009 r. Podał organ, że w dniu 2 grudnia 2010 r. zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę T.K. czynności, mające na celu okazanie granic dawnej nieruchomości złożonej z parcel: pb [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . . Okazane granice zewnętrzne omawianej nieruchomości zostały w dalszej kolejności naniesione na aktualną mapę ewidencyjną, co pozwoliło na ustalenie, jakim obecnie działkom odpowiadają nieruchomości wywłaszczone od Państwa T.

Geodeta dokonał ponadto podziału działek, stanowiących własność Gminy Miasta O. , zgodnie z którym: działka nr [...] o pow. 0,0678 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0037 ha i nr [...] o pow. 0,0641 ha, a działka nr [...] o pow. 0,0854 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0016 ha i nr [....] o pow. 0,0838 ha oraz zniesienia działek: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] do działki nr [...] , a następnie jej podziału na działki: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Geodeta dokonał także wznowienia granic działki nr [...] , stanowiącej własność Gminy Miasta O.

Dokumentacja geodezyjna, wykonana przez geodetę T.K. zawiera wyniesienie na gruncie zewnętrznych granic całej wywłaszczonej nieruchomości, okazanie tych granic stronom postępowania (na dowód czego spisano protokół okazania granic), zamierzenie okazanych punktów załamania granic na państwową poziomą osnowę geodezyjną oraz wkartowanie granic zewnętrznych wywłaszczonych nieruchomości na obowiązującą mapę geodezyjną.

Z dokumentacji tej wynika, że dawnym, przejętym na rzecz Skarbu Państwa, parcelom: pb [...] Pb[...] ,Pb[...] Pb[...] Pb[...] Pb[...] ,Pb[.,..] odpowiadają obecnie następujące działki: nr [...] ,[...] ,[...] itd... oraz części działek: nr [...] ,[...] ,[...] itd... .

W ocenie organu odwoławczego dokumentacja geodezyjna została wykonana rzetelnie, zgodnie z zaleceniami Wojewody , spełnia ona wymogi zawarte w przepisach ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficznego (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454).

W opinii organu odwoławczego dowody, jakimi posłużył się Starosta O. dla ustalenia sposobu zagospodarowania wywłaszczonych parcel w terminach określonych w okresie od dnia 15 stycznia 1978 r. do dnia 15 stycznia 1988 r. są wystarczające dla uznania, że na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budownictwo jednorodzinne. Wynika to z treści sprawozdania Prezydenta Miasta O. z 30 lipca 1982 r. nr [...] dotyczącego realizacji budownictwa jednorodzinnego, oraz zeznań świadków :D.G. , T.G. , W.Z. ustalono. Zgromadzony w aktach organu I instancji materiał dowodowy świadczy wyraźnie o tym, że po wywłaszczeniu nie podjęto na wnioskowanych do zwrotu działkach jakichkolwiek działań dla zrealizowania celu określonego w Zarządzeniu Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r.

Operatami szacunkowymi z dnia 10 czerwca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy A.K.-J. określiła wartość rynkową prawa własności działek: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] według stanu na rok 2011 - na łączną kwotę 41 617,00 zł, a według stanu na rok 1978 - na łączną kwotę 46 655,00 zł. Wskutek wątpliwości zgłoszonych przez Starostę O. , rzeczoznawca majątkowy A.K.-J. sporządziła aneksy do operatów szacunkowych z dnia 10 czerwca 2011 r., ponownie ustalając wartość prawa własności ww. działek: stan na 1978 r. - łączna wartość 46654,00, stan na 2011 r. łączna wartość 46 654,00 zł, w tym: działka nr [...] - 1 550,00 zł, działka nr [...]- 18 673 zł, działka nr [...] - 3 585,00 zł, działka nr [...] - 22 846,00 zł. Biegła uzasadniła zrównanie wartości wycenianych nieruchomości na dzień zwrotu i dzień wywłaszczenia. Operaty szacunkowe z 10 czerwca 2011 r. oraz aneksy do tych operatów z 20 czerwca 2011 r. zostały sporządzone w sposób należyty, zgodnie z wymogami prawa, a w szczególności ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, uchwalonych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Biegła podała w treści niniejszych operatów szacunkowych, że do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny dokonała badania transakcji kupna-sprzedaży działek gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zawartych w okresie od sierpnia 2009 r. do listopada 2010 r. W wyniku przeprowadzonej analizy rzeczoznawca utworzyła pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównywano kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości. W konsekwencji wartość przedmiotowej nieruchomości została przez rzeczoznawcę majątkowego określona na łączną kwotę 46 654,00 zł. Biegła wskazała w uzasadnieniach swoich opinii przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i określiła wartość wycenianych działek. Ponadto, w aneksach do operatów szacunkowych biegła, w sposób precyzyjny i wyczerpujący, wyjaśniła wszelkie wątpliwości oraz nieścisłości, jakie wzbudziła treść analizowanych operatów.

W punkcie 2 decyzji z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, stanowiących części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] działkę nr [...].

W uzasadnieniu swej decyzji o odmowie zwrotu części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i działki nr [...] organ I instancji prawidłowo wskazał na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Fakt zajęcia pod drogę publiczną działki nr [...] został prawidłowo ustalony. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu, skoro ich własność może być przeniesiona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Zatem nieruchomości te nie podlegają zwrotowi.

Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu działki nr [...] w O. , jest przedwczesne. Sam fakt pozostawania nieruchomości we własności osób trzecich nie uzasadnia wydanie decyzji o odmowie jej zwrotu, bez uprzedniego podjęcia prób przywrócenia prawa własności tej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Oparcie się w tej materii jedynie na orzeczeniach Prokuratury Rejonowej w W. oraz Sądu Rejonowego w W. Wydziału II Karnego jest nieprawidłowe. Organ I instancji winien w pierwszej kolejności podjąć działania mające na celu ustalenie, czy działka ta stała się zbędna na cel określony w Zarządzeniu Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. Po stwierdzeniu, że ewentualnie istnieją przewidziane w ustawie przesłanki jej zwrotu, powinien zawiesić postępowanie i podjąć działania mające na celu odzyskanie własności tej nieruchomości.

Odpowiadając na zarzuty Prezydenta Miasta O. organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7 lutego 1990 r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego parceli pgr [...] pół. w O. (z której następnie w wyniku przekształceń powstała działka nr [...]) i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej KW nr [...], a w dniu 17 lutego 2000 r., w związku z rozwiązaniem umowy wieczystego użytkowania, zostało wykreślone z tej księgi. W analizowanej sprawie w dacie wydania decyzji przez Starostę O. , tj. w dniu 19 sierpnia 2011 r. działka nr [...] stanowiła własność Gminy Miasta O. i nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego, a zatem odpadła konieczność ochrony praw ewentualnego użytkownika wieczystego bądź właściciela.

Odnośnie działki nr [...] organ wyjaśnił, że organy administracji publicznej co do zasady nie są wyposażone w kompetencje do ustanawiania służebności, w tym także służebności gruntowych. Służebność gruntowa przejazdu i przechodu powstaje najczęściej w wyniku dobrowolnego porozumienia stron (umowa w formie aktu notarialnego) lub orzeczenia sądowego (art. 145 kodeksu cywilnego). Wyjątkowo służebność gruntowa może powstać w wyniku decyzji administracyjnej (na przykład na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak nie dotyczy to decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, która ewentualnie miałaby zostać obciążona służebnością gruntową.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem R.T. jakoby dokumentacja sporządzona przez geodetę T.K. zawierała nieścisłości dotyczące określenia udziałów J. i S.T. w wywłaszczonej nieruchomości. Wskazane przez geodetę ułamki własności parcel: Pb [...] , pgr [...] ,[...] ,[...] ,[...] odpowiadają zapisowi zamieszczonemu w "badaniu hipotecznym" księgi wieczystej KW nr [...] , przeprowadzonym na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i stanowiącym część składową operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 29 kwietnia 1977 r. Przeprowadzone przez geodetę T.K. czynności geodezyjne były już przedmiotem analizy Wojewody w postępowaniu zainicjowanym skargą Pana R.T. , a stanowisko w tej kwestii organ odwoławczy zajął w piśmie z 21 marca 2011 r. nr [...] , kończącym postępowanie skargowe. Starosta O. i wypełnił zalecenia organu odwoławczego pozyskując stosowną dokumentację geodezyjną. Z kolei ocena materiału dowodowego w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego pozwoliła na stwierdzenie, że czynności geodezyjne i dokumentujące je materiały zostały wykonane w sposób rzetelny, zgodnie z zaleceniami Wojewody, w konsekwencji czego zostały uznane za prawidłowy dowód w tej sprawie.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta O. , R.T. , W.G. i B.G.

Prezydent Miasta O zaskarżając decyzję co do punktu 1 ppkt a) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zawarcie przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami umowy użytkowania wieczystego parceli pgr [...] (z której następnie w wyniku przekształceń powstała działka nr [...]) nie stanowi przeszkody do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy.

W.G. i B.G. zaskarżając decyzję w zakresie jej punktu II zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia czy działka nr [...] powinna być objęta przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności nie odniesienia się do zgłaszanych przez skarżącego zarzutów do sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii biegłego geodety Pana T.K. w zakresie ustalenia czy działka nr [...] stanowiła fragment wywłaszczonej nieruchomości, a także nie ustalania w sposób niebudzący wątpliwości przebiegu granicy wywłaszczonych działek w stosunku do obecnej działki nr [...];

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu I instancji aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zwrócił się do stron postępowania o wszczęcie postępowania sądowego mającego na celu zbadanie ważności dokonanej czynności prawnej w sytuacji kiedy dla rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym nie ma potrzeby prowadzenia takiego postępowania.

R.T. nie zgodził się z wydaną decyzją podnosząc w skardze, że akceptuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego częściowo co do punktu II zaskarżonej decyzji, nie aprobuje jednak poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji o konieczności wystąpienia przez skarżącego na drogę sądową celem podważenia wzmiankowanej umowy sprzedaży. Skarżący zakwestionował sposób wykonania prac geodezyjnych przez mgr. inż. T.K. dotyczący wytyczenia granic nieruchomości wskazanych w treści skargi. Stwierdził też, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości, gdy spełnione są przesłanki z art. 137 ust. 1 tej ustawy.

W piśmie z dnia 24 października 2012 r. R.T. zwrócił uwagę, że w stosunku do działki nr [...] wydane zostało pozwolenie na budowę sieci cieplnej z przyłączami co, na co skarżący nie wyraża zgody.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska prezentowanego dotychczas w sprawie pod wpływem argumentacji zawartej w skargach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skargi nie są uzasadnione.

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ani też co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego. Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych ocenia jedynie, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem.

Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Co do zasady więc organy zastosowały prawidłowe przepisy prawa materialnego.

Elementem postępowania administracyjnego jest ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie kwestią wyjściową było określenie granic wywłaszczonej nieruchomości i odniesienie ich do obecnie istniejących na gruncie realiów. Na nieprawidłowości w tym zakresie wskazywał organ odwoławczy w decyzjach z 21 i 22 grudnia 2009 r. uchylających poprzednio wydane w sprawie decyzje organu I instancji z 2 i 4 września 2009 r. Organ odwoławczy wytknął wówczas, że w aktach znajdują się 4 opracowania geodezyjne różnych autorów, które się między sobą różnią, organ więc w ponownym postępowaniu powinien zlecić sporządzenie nowego, kompleksowego opracowania. Takie opracowanie zostało sporządzone na zlecenie organu przez geodetę T.K. . Opracowanie to zostało poddane szczegółowej i logicznej ocenie organu odwoławczego, a wnioski tej oceny zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ma żadnego powodu, aby sposób rozumowania organu w tym zakresie kwestionować. Nie jest w szczególności takim powodem to, że czynności T.K. w terenie były kontestowane przez R.T. Jak wyjaśnił bowiem organ odwoławczy żaden z podnoszonych przez R.T. w odniesieniu do czynności T.K. zarzutów nie został potwierdzony, także w przeprowadzonym postępowaniu skargowym. Dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie ma ząs żadnego znaczenia to , czy w innym postępowaniu wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na działce

Żadnych wątpliwości nie budzi zasadność odmowy zwrotu działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...]. Prawidłowo organy przyjęły, że w przypadku tych działek zastosowanie ma przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczyste. Jak wynika z niewątpliwych ustaleń organów wymienione negatywne przesłanki co do w/w działek zachodzą, wobec czego uwzględnienie wniosku o ich zwrot nie było możliwe. Nie budzi wątpliwości także odmowa zwrotu działki nr [...] , stanowiąca część drogi publicznej. W tej kwestii sąd w całości podziela stanowisko organu.

Nieco odmiennie przedstawia się sytuacja działki nr [...], co do której w początkowej fazie postępowania administracyjnego przyjmowano, że w ogóle nie była objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta O. z 10 kwietnia 1976 r. Z opracowania jednak geodety T.K. wynika, że Zarządzeniem tym objęta była część obecnej działki [...]. Cała zaś działka [...] obecnie stanowi własność W. i B.G. . W tym jednak przypadku własność została nabyta przez osoby trzecie i wpisana do księgi wieczystej po dniu 1 stycznia 1998 r., nie może być więc mowy o zastosowaniu przepisu art. 229 ustawy. Oczywiście w takim stanie prawnym nie jest także możliwy zwrot nieruchomości, bo – jak słusznie stwierdził organ I instancji – zwrotowi może podlegać tylko taka nieruchomość, która pozostaje w dyspozycji Państwa lub jednostek samorządu. Wbrew jednak stanowisku organu I instancji, to nie do niego należy ocena, czy możliwe jest, na drodze cywilnoprawnej, doprowadzenie do stanu umożliwiającego zwrot poprzez stwierdzenie nieważności umowy, na podstawie której własność nieruchomości została przez W. i B.G. nabyta. W takim wypadku organ winien wskazać i umożliwić stronie zainteresowanej wszczęcie odpowiednich działań, a decyzję negatywną podjąć dopiero wówczas, kiedy działania te nie zostaną podjęte, albo nie przyniosą oczekiwanego rezultatu. Przywołane przez organ I instancji postanowienie Prokuratora z dnia 23 grudnia 2005 r. o umorzeniu śledztwa (i postanowienie Sądu o nieuwzględnieniu zażalenia), choć dotyczy czynności związanych ze zbyciem w/w nieruchomości przez Gminę, to nie jest orzeczeniem przesądzającym o braku zasadności roszczenia o stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej. Takim orzeczeniem jest orzeczenie sądu cywilnego dotyczące wprost tej umowy. W powyższym kontekście zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] uznać należy za prawidłową. Rzeczywiście bowiem organ I instancji decyzję w tym zakresie wydał przedwcześnie, bez należytego zbadania po pierwsze czy przedmiotowa część działki nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia , a po drugie ( w wypadku ustalenia negatywnego) bez podjęcia czynności umożliwiających stronom przywrócenie poprzedniego stanu prawnego.

Wobec powyższego zarzuty skargi W. i B.G. uznać należało za nieuzasadnione. Nieuzasadniony jest także zarzut R.T. który kwestionuje zalecenie organu odwoławczego co do sposobu dalszego postępowania w pierwszej instancji mającego się sprowadzać do przekazania stronie zainteresowanej inicjatywy w dochodzeniu roszczenia o stwierdzenie nieważności umowy. W systemie prawa brak jest bowiem podstaw do występowania przez organ administracji na drogę postępowania cywilnego w celu rozstrzygnięcia przez sąd istotnego dla postępowania administracyjnego zagadnienia. Zauważyć przy tym trzeba, że to nie organ prowadzący postępowanie, a Gmina, była stroną umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Prawidłowe jest także rozstrzygnięcie organu co do zwrotu działek [...] ,[...] ,[...] ,[...]. .

Zarzut skargi Gminy dotyczy działki nr [...]. Prawo wieczystego użytkowania tej działki – co wynika z dokumentacji sprawy – w dniu 1 stycznia 1998 r. było wpisane w księdze wieczystej. Następnie jednak umowa wieczystego użytkowania została rozwiązana. W dacie podejmowania decyzji działka stanowiła własność Gminy i nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego. Nie ulega też wątpliwości, że działka ta nie była nigdy zabudowana.

Literalne brzmienie przepisu art. 229 ustawy rzeczywiście uprawniałoby do formułowania poglądu wyrażonego w skardze Gminy. Skoro w dniu 1 stycznia 1998 r. w księdze wieczystej było wpisane wieczyste użytkowanie, to nieruchomość, bez względu na obecny jej stan prawny, nie może podlegać zwrotowi. Rację ma jednak organ odwoławczy twierdząc, że przepis art. 229 należy wykładać celowościowo i systemowo – na tle całej regulacji dotyczącej wywłaszczeń. Założeniem generalnym ustawy jest, że zwrotowi podlegają nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel, na który zostały wywłaszczone albo przejęte; odebrane prawo, które nie zostało właściwie spożytkowane, winno być restytuowane. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie podlega zwrotowi nieruchomość, która co prawda aktualnie nie jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona, ale na ten cel wykorzystana była w przeszłości. W taki sam sposób jednak nie można traktować kwestii stanu prawnego nieruchomości: to, że w dniu 1 stycznia 1998 r. nieruchomość była obciążona użytkowaniem wieczystym nie oznacza, że była wykorzystana na cel, w którym została przez Państwo przejęta. Fakt wykorzystania nieruchomości i kwestia prawa do nieruchomości to zupełnie odmienne problemy. Istniejące i wpisane do księgi wieczystej w dacie wejścia w życie ustawy prawo miało stanowić prawną przeszkodę w zwrocie nieruchomości, a to po to, aby usankcjonować i utrwalić powstały nowy porządek prawny. W sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji ów, mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma, zdaniem Sądu, podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 ustawy. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda. Nie można zakładać, że pomiędzy normami regulującymi przesłanki zwrotu, a normą art. 229 ustawy zachodzi niezgodność polegająca na tym, że zastosowaniu instytucji o charakterze podstawowym i gwarancyjnym stoi na przeszkodzie realizowanie innej normy o charakterze "wpadkowym". Obie, współistniejące regulacje winny być wykładane stosownie do celu, w jakim zostały do ustawy wprowadzone. Dlatego Sąd w całości podziela wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , poglądy.

Sąd podziela także stanowisko organu odnoszące się do pozostałych kwestii, w tym w szczególności do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Organ poddał analizie i ocenił pozytywnie operaty szacunkowe nie stwierdzając, aby dotknięte one były brakami. Poprawnie też organ odniósł się do kwestii służebności, którą – zdaniem odwołujących się - winna być obciążona działka nr [...]. . Do rozważań organu dodać jedynie można, że decyzja o zwrocie nieruchomości nie jest decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 96 ust 1b ustawy w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji o zatwierdzeniu podziału, a ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jedynie zatwierdza podział, który zaprojektowano tylko i wyłącznie w celu zindywidualizowania i określenia przedmiotu zwrotu. Tak ustawowo określony skutek decyzji o zwrocie części nieruchomości nie oznacza, że do samej decyzji zastosowanie mają wszystkie przepisy regulujące zasady podziału nieruchomości, a w szczególności przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy. Zgodnie tymi przepisami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Zastrzeżenie takiego warunku w decyzji o zwrocie nieruchomości nie jest możliwe.

Dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie ma żadnego znaczenia podnoszona przez R.T. okoliczność, ze wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na działce [...]. . Jak wyżej wskazano Sąd ocenia pod względem zgodności z prawem decyzję wydaną w sprawie zwrotu nieruchomości i tylko do granic tej sprawy musi ograniczać swe rozstrzygnięcie.

Konkludując stwierdzić należy, że żaden z zarzutów wniesionych skarg nie jest uzasadniony. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi te należało oddalić.