II SA/Łd 716/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 września 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 571/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wskazanym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło E. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż pismem z dnia 14 lutego 2011r., adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., E. P. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że po otrzymaniu decyzji o odmowie przyznania świadczeń załamała się, popadła w ciężką depresję, ponieważ środki, którymi dysponuje nie wystarczają na opłacenie mieszkania, zakup żywności oraz leków. Dostała zaburzeń koncentracji po odebraniu listów z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz ich przeczytaniu i nie wie nawet, gdzie je położyła. Problemy ze zdrowiem ma od 2000r., kiedy to jej mąż zajmował się hazardem, co przyczyniło się do upadłości firmy, straty domu i powstania długów. Mąż wyjechał wówczas do Australii zostawiając ją z dwojgiem dzieci. Właśnie wtedy nastąpiło silne załamanie zdrowotne, na skutek czego była dwukrotnie hospitalizowana. W sytuacji, gdy pojawiają się decyzje utrudniające normalne funkcjonowanie, traci energię i występują u niej objawy depresyjne paraliżujące życie. Odbiór decyzji organu pierwszej instancji w dniu 15 grudnia 2010r. strona pokwitowała własnoręcznym podpisem. W decyzji tej została prawidłowo pouczona o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od jej doręczenia. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 29 grudnia 2010r. W terminie tym strona nie wniosła odwołania. Następnie w piśmie z dnia 14 stycznia 2011r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. E. P. opisała swoją trudną sytuację rodzinną. W piśmie z dnia 19 stycznia 2011r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. zwrócił się do strony o sprecyzowanie treści nadesłanego pisma poprzez wskazanie, czego oczekuje.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2011r. E. P. poprosiła o wyjaśnienie przyczyn zakwalifikowania do dochodu jej rodziny kwoty bezpośrednich wpłat dokonywanych przez M. P. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 2 lutego 2011r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. poinformował E. P. o tym, że sprawa z jej wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego została rozpatrzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., nr 1, poz. 7 ze zm.). Wydana w dniu 3 grudnia 2010r. decyzja uprawomocniła się, ponieważ uprawniona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania.

Na skutek tej informacji, pismem z dnia 14 lutego 2011r. strona zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczności wskazane we wniosku nie dają postawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a ponadto wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie terminu określonego w art. 58 § 2 K.p.a. Jeżeli nawet przyjąć wyjaśnienia E. P., że po otrzymaniu decyzji stan jej zdrowia uniemożliwiał złożenie odwołania w ustawowym terminie, czyli do dnia 29 grudnia 2010r., to fakt skierowania przez nią do organu pierwszej instancji pisma z dnia 14 stycznia 2011r. świadczy o tym, że powyższe przeszkody w tym czasie już ustąpiły. Wówczas to zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. strona w ciągu siedmiu dni powinna była wnieść odwołanie wraz z prośbą o przywrócenie terminu. Ponadto, złożenie kolejnego pisma z dnia 31 stycznia 2011r. świadczy o tym, że strona oczekiwała wyjaśnień od organu pierwszej instancji. Dopiero po drugim piśmie organu pierwszej instancji strona złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Okoliczności te nie usprawiedliwiają zwłoki we wniesieniu odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie E. P. zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Skarżąca podniosła, że jest osobą chorą psychicznie. Od 2000r. leczy się na zespół depresji reaktywnej. Z tego powodu jest całkowicie niezdolna do pracy. Po otrzymaniu w dniu 15 grudnia 2010r. decyzji, nastąpiło u niej pogorszenie stanu zdrowia. W piśmie z dnia 14 stycznia 2011r. napisała do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o swojej trudnej sytuacji rodzinnej i niezrozumiałym dla niej postępowaniu organu. W dniu 31 stycznia 2011r. napisała pismo, do którego dołączyła decyzję Child Support Agency z dnia 13 lipca 2009r. o odmowie uznania płatności bezpośrednich od M. P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku WSA w Łodzi podzielił pogląd organu, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożony został z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego wniesienia, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia. Ponadto wskazano, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca powoływała się na fakt załamania psychicznego po otrzymaniu niekorzystnej dla niej decyzji organu i związane z tym pogorszenie stanu zdrowia. Podniosła ponadto, iż od wielu lat leczy się z powodu zespołu depresji reaktywnej. Niemniej jednak, w dniu 14 stycznia 2011r. skierowała do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. pismo, w którym wskazała numer decyzji z dnia 3 grudnia 2010r., ustosunkowała się do prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz opisała swoją sytuację materialną kwestionując wyliczenie dochodu rodziny. Decyzja ta zawierała odpowiednie pouczenie o prawie wniesienia odwołania. Treść tego pisma wyraźnie wskazuje, iż skarżąca redagując wskazane pismo zapoznała się z decyzją z dnia [...], a więc musiała ją odnaleźć i miała możliwość racjonalnej oceny własnej sytuacji oraz sformułowania zarzutów skierowanych do organu.

W ocenie Sądu przyczyny uniemożliwiające złożenie odwołania spowodowane nagłym stanem emocjonalnym ustąpiły w dniu 14 stycznia 2011r. i od tej daty należało liczyć siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 3 grudnia 2010r. W tej sytuacji siedmiodniowy termin, o jakim stanowi art. 58 § 2 K.p.a. upłynął w dniu 21 stycznia 2011r. (piątek). W piśmie z dnia 14 stycznia 2011r., skarżąca nie złożyła jednak wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosku takiego nie zawiera również kolejne pismo z dnia 31 stycznia 2011r. Tymczasem przywrócenie terminu nie może nastąpić z urzędu, jest do tego potrzebny bezwzględnie wniosek, który należy złożyć w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a. należy do czynności dyspozycyjnych strony, przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości.

Wniosek o przywrócenie terminu nadany został przez skarżącą listem poleconym dopiero w dniu 15 lutego 2011r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Sąd podzielił stanowisko organu, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako spóźniony nie mógł być uwzględniony, zaś przedstawione przez skarżącą okoliczności nie usprawiedliwiają zaistniałej zwłoki. Fakt choroby skarżącej nie jest zdarzeniem nowym, nieprzewidzianym. Jest to choroba, która nie uniemożliwia skarżącej funkcjonowania w społeczeństwie i w rodzinie. Świadczy o tym treść składanych pism i wniosków. Ponadto, nawet ze złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 23 września 2011r. zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 września 2011r. oraz kserokopii dokumentacji lekarskiej nie wynika, że w dacie upływu terminu do wniesienia odwołania oraz w późniejszym okresie stan zdrowia skarżącej stanowił obiektywną przeszkodę, która uniemożliwiała jej wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. P.

Wskutek owej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2441/11 uchylił wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż art. 9 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślono, że z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, iż organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

NSA wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, jak również z akt sądowych, E. P. jest bardzo chora. W swoich pismach wielokrotnie podkreślała, że ma problemy ze zdrowiem od 2000r., a w przypadku kiedy pojawiają się decyzje utrudniające skarżącej normalne funkcjonowanie, traci energię, a stany depresyjne się nasilają. Potwierdza to również orzeczenie lekarza ZUS, w którym stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy skarżącej. Nie bez znaczenia dla stanu zdrowia skarżącej pozostaje konieczność zapewnienia utrzymania dzieciom, które wychowuje samotnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ błędnie uznał, że powoływane przez skarżącą okoliczności, które miały wpływ na przekroczenie terminu, tj. m.in. choroba, która w przypadku zaostrzenia się jej objawów uniemożliwia dokonywanie podstawowych czynności, nie mogą być podstawą stwierdzenia według którego uchybienie terminu do złożenia odwołania było przez skarżącą niezawinione. Podkreślono jeszcze raz, że choroba skarżącej ma charakter przewlekły, co potwierdza skarżąca jak również dokumentacja medyczna. Strona choruje na zespół depresji reaktywnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona wykazała, iż w przypadku zaostrzenia się objawów tej choroby – jak podniesiono w skardze - nie mogła dokonywać podstawowych czynności. Stwierdzono ponadto, iż przy uwzględnieniu zaistniałych w sprawie okoliczności, stanowisko, że wskazane przez skarżącą zdarzenia nie miały wpływu na czynności procesowe i wiedzę skarżącej nie jest uprawnione, bowiem prowadziłoby do niedopuszczalnego twierdzenia, że strona winna poczynić określone przygotowania przed tą chorobą.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez stronę skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2441/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.

W związku z powyższym w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz 270), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Wskazana wyżej regulacja w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego toku i kierunku postępowania.

Przypomnieć wypada, iż Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie podstawę czynności podejmowanych przez organy administracyjne stanowił art. 58 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z treści powołanego przepisu wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku.

Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.). W razie uchybienia terminowi do dokonania określonej czynności początkowej dniem, od którego należy liczyć bieg siedmiodniowego terminu jest następny dzień po dniu, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu (art. 57 § 1 K.p.a.). Jednakże zgodnie z art. 58 § 3 K.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.

Z powołanych przepisów wynika, że zainteresowany wnoszący prośbę o przywrócenie terminu powinien nie tylko uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, ale jednocześnie dopełnić czynności, dla której określony był termin oraz zachować siedmiodniowy, nieprzywracalny już termin od ustania przyczyny uchybienia terminu do jej wniesienia. Obowiązek badania, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, spoczywa na organie administracji.

Mając na uwadze wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w treści wskazanego wyżej wyroku należy przypomnieć, iż art. 9 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji wprost obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te - stosownie do zasady zawartej w art. 9 K.p.a. powinny o tej możliwości pouczyć stronę. Przepis art. 9 K.p.a. ustanawia bowiem zasadę ogólną, według której organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej.

Podkreślić należy, że z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, iż organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie działania organu administracji wynikają z zasad ogólnych K.p.a. - zasady udzielania informacji stronom (art. 9), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). zasady prawdy obiektywnej (art. 9).

W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta R. wydał decyzję w dniu [...], w której pouczył skarżącą o przysługującym prawie do wniesienia od niej środka odwoławczego w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. za jego pośrednictwem, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Następnie dnia 14 stycznia 2011r. skarżąca skierowała pismo do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w którym opisywała swoją ciężką sytuację materialną i niezadowolenie z rozstrzygnięcia decyzji.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, organ po otrzymaniu powyższego pisma, winien stosując zasady ogólne postępowania administracyjnego, mając jednocześnie na względzie stan zdrowia skarżącej, poinformować ją, że decyzja z dnia [...] stała się ostateczna, jak również pouczyć o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Natomiast pismo organu z dnia 19 stycznia 2011r. skierowane do skarżącej jest nieczytelne i niejasne. W konsekwencji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy to organ powinien pouczyć skarżącą jak powinna zachować się w sytuacji, gdy upłynął jej termin do złożenia odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji.

Jak wynika z z dokumentacji zgromadzonej zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego E. P. jest osobą schorowaną. W swoich pismach wielokrotnie podkreślała, że ma problemy ze zdrowiem trwające od 2000r., a w przypadku kiedy pojawiają się decyzje utrudniające skarżącej normalne funkcjonowanie, traci energię, a stany depresyjne się nasilają. Okoliczność tą potwierdza orzeczenie lekarza ZUS, w którym stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy skarżącej. Nie bez znaczenia dla stanu zdrowia skarżącej pozostaje konieczność zapewnienia utrzymania dzieciom, które wychowuje samotnie.

Wobec powyższego należy podkreślić, iż w realiach niniejszej sprawy organ błędnie uznał, że powoływane przez skarżącą okoliczności, które miały wpływ na przekroczenie terminu, tj. m.in. choroba, która w przypadku zaostrzenia się jej objawów uniemożliwia dokonywanie podstawowych czynności, nie mogą być podstawą stwierdzenia według którego uchybienie terminu do złożenia odwołania było przez skarżącą niezawinione, albowiem choroba skarżącej ma charakter przewlekły, co potwierdza skarżąca jak również dokumentacja medyczna. Strona choruje na zespół depresji reaktywnej. W tej sytuacji uznać należy, iż strona wykazała, iż w przypadku zaostrzenia się objawów tej choroby, jak podniesiono w skardze, nie mogła dokonywać podstawowych czynności.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ doszedł do błędnego wniosku, że zdarzenia te nie miały wpływu na czynności procesowe i wiedzę skarżącej. Stwierdzić trzeba, iż przy uwzględnieniu zaistniałych w sprawie okoliczności, takie stanowisko nie jest uprawnione, bowiem prowadziłoby do niedopuszczalnego twierdzenia, że strona winna poczynić określone przygotowania przed tą chorobą. Zważywszy na powyższe okoliczności należało uznać, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszone zostały zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.

Dodatkowo należy wskazać, iż nie można się zgodzić się ze stanowiskiem organu, że złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wpłynął do organu po terminie wynikającym z art. 58 § 2 k.p.a.

Przyjąć bowiem należy, iż termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg po doręczeniu skarżącej w dniu 10 lutego 2012 roku pisma MOPS informującego o tym że sprawa skarżącej została zakończona prawomocną decyzją. Skoro strona dopiero 10 lutego 2012 podjęła wiadomość o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wskutek wadliwych jak wyżej wskazano działań organu, to tę datę trzeba przyjąć za początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zatem wniosek skarżącego nadany w dniu 15 lutego 2012r. należałoby uznać za złożony w ustawowym terminie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.)

Z uwagi na charakter prawny uchylonego orzeczenia (niepodlegającego wykonaniu i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku trybie art. 152 p.p.s.a.

m.o.