II SA/Po 834/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną przez A Sp. z o.o. [...] (dalej: "spółka A") decyzję Dyrektora Zarządu X w P. (dalej: "[...]"[organ]) z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Wydane w sprawie decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez Sąd na podstawie art. 133, art. 141 § 4 i art. 188 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), nazywanej dalej: p.p.s.a."

Umową partycypacyjną nr [...] z dnia [...] 2004 r. zawartą pomiędzy B Sp. z o.o. a Miastem P. spółka ta ([...]) zobowiązała się przekazać Miastu nieodpłatnie grunty powstałe z wydzielenia z własnej działki, niezbędne do poszerzenia ulic: [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki [...], zgodnie z załącznikiem [...] do umowy. Umowa ta została zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] 2008 r., w którym następca prawny B Sp. z o.o. – BX Sp. z o.o., w celu realizacji inwestycji drogowych i infrastruktury technicznej określonych zmienianą umową, zobowiązał się do dnia [...] czerwca 2008 r. wystąpić z wnioskiem o podział m.in. (§ 3 ust. 3 pkt a) działki nr [...]/A celem wydzielenia nowych działek niezbędnych do poszerzenia ulic: [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki inwestora (ul. [...] i plac przy ul. [...]) i zawrzeć z Miastem P. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział co do tych działek wskazanych w ust. 3 pkt a stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale co do tych działek prawomocne umowę, w której zrzeknie się odszkodowania z tytułu przejścia wydzielonych na potrzeby dróg publicznych na własność Miasta (§ 3 ust. 6). Aneksem nr [...] z dnia [...] 2011 r. do umowy partycypacyjnej z dnia [...] 2004 r. strony tej umowy (obecnie A Sp. z o.o.) zmieniły umowę w odniesieniu do § 3 ust. 6 w ten sposób, że ustaliły, iż Miasto po podpisaniu przedmiotowego aneksu przyjmie ofertę darowizny przenoszącej na jego rzecz własność działek o numerach: [...]/X, [...]/Y i [...]/Z (obręb [...], arkusz [...]) oraz [...] i [...] (obręb [...], arkusz [...]), powstałych z podziału działek nr: [...], [...] i [...]/A, na których inwestor wykonał zadania wskazane w § 3 pkt 3a.

W decyzji nr [...] z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi obsługującej projektowany zespół [...], przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na bliżej określonych w tej decyzji działkach, w tym na działkach nr [...], [...]/A, [...] i [...], ark. [...], obręb [...]. Natomiast w decyzji nr [...] z dnia [...] 2006 r. Prezydent Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przejścia dla pieszych nad ul. [...] oraz budowie ścieżki rowerowej łączącej odcinek ścieżki rowerowej w ul. [...] ze ścieżką rowerową [...] w ramach inwestycji polegającej na budowie, przebudowie, rozbudowie i modernizacji układu drogowego z infrastrukturą techniczną ulic: ul. [...] na odcinku ul.[...] – ul. [...], ul. [...] na odcinku ul.[...] – ul. [...], przewidzianej do realizacji m.in na działkach nr [...], [...] i [...]/A.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] organ, na wniosek spółki BX Sp. z o.o. (obecnie: spółka A), zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]/A o powierzchni [...] m², na działki nr: [...]/X o powierzchni [...] m², [...] o powierzchni [...] m², [...] o powierzchni [...] m², [...]/Y o powierzchni [...] m², i [...]/Z o powierzchni [...] m². Projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek gruntu, które nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zostanie on dla nich zapewniony poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem 29 lipca 2009 r. W decyzji tej stwierdzono, że działki nr: [...]/X, [...], [...], [...]/Y i [...]/Z wydzielane są jako działki gruntu, o których mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowe działki znajdują się na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego oraz nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu.

W dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 83, poz. 1716) ustalająca przedmiotową stawkę w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed dokonaniem podziału a wartością nieruchomości po podziale.

W akcie notarialnym z dnia [...] marca 2011 r. (Rep. [...]) Spółka A złożyła Miastu P. ofertę darowizny dotyczącą m.in. działek nr [...]/Z, [...]/X i [...]/Y, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą. W akcie notarialnym zaznaczono, że z okazanego przy akcie notarialnym Rep. A nr [...] wyrysu z mapy ewidencyjnej z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] wynika, że działki te znajdują się w obrębie ewidencyjnym nr [...], wykazane są pod numerem jednostki rejestrowej [...] i w całości stanowią drogi.

W akcie notarialnym z dnia [...] marca 2011 r. (Rep. [...]) Miasto P. przyjęło darowiznę spółki A dotyczącą m.in. działek nr [...]/Z, [...]/X i [...]/Y, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą – z przeznaczeniem na cele komunikacyjne. Wartość działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z został określony na kwotę [...] zł, a wartość infrastruktury usytuowanej na tych działkach odpowiednio: [...] zł dla działki nr [...]/X, [...] zł dla działki nr [...]/Y i [...] zł dla działki nr [...]/Z.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012 r. organ poinformował Spółkę A o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Poznaniu w rejonie ulic: [...], [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]/A na skutek jej podziału na działki nr: [...]/X, [...], [...], [...]/Y i [...]/Z.

W toku postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r., w którym wartość nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] przed podziałem określono na [...] zł, a po podziale na [...] zł; wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału został określony na [...] zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2012 r. - z udziałem rzeczoznawcy majątkowego - pełnomocnika Spółki A wniósł o udzielenie siedmiodniowego terminu do przedstawienia operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie Spółki A oraz odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej. Żądania te uzasadnił w złożonym tego samego dnia w siedzibie organu piśmie zawierającym wniosek o odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej, uwagi i wnioski do postępowania dowodowego. W piśmie tym pełnomocnik podniósł, że zgodnie z aneksem do umowy partycypacyjnej z dnia [...] 2004 r. jednym ze zobowiązań spółki BX Sp. z o.o. było wydzielenie działek gruntu o nr: [...]/X, [...]/Y, [...]/Z, [...] oraz [...] z nieruchomości będącej własnością tej spółki, a następnie przekazanie ich Miastu P. w celu poszerzenia dróg publicznych oraz pod ul. [...]. Powołując się na wnioski ekspertyzy (niestanowiącej operatu szacunkowego) dotyczącej rynku nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2012 r., sporządzonej dla działek zlokalizowanych przy ul. [...] i ul. [...] w [...], strona kwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego. W tym zakresie m.in. podniosła, że wartość działki nr [...]/A przed podziałem wynosi [...] zł, a po podziale łączna wartość wydzielonych działek stanowi [...] zł. Ponadto strona powołała się na to, że w akcie notarialnym z dnia [...] marca 2011 r. (Rep. [...]) została przyjęta przez Miasto P. oferta darowizny m.in. działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z, których wartość wyniosła [...] zł, a łącznie z wartością infrastruktury znajdującej się na tych działkach Miasto otrzymało darowiznę wartą [...] zł. Organ udzielił stroni, stosownie do jej żądania, siedmiodniowego terminu oraz stwierdził, że do treści pisma złożonego przez stronę w toku rozprawy biegły [rzeczoznawca majątkowy] ustosunkuje się w drodze pisemnej.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spółka A przekazała organowi: 1) sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/A przed i po podziale; 2) umowę partycypacyjną z dnia [...] 2004 r. wraz z aneksami z dnia [...] 2008 r. i z dnia [...] 2011 r. i z załącznikiem graficznym. Podtrzymała przy tym wniosek o odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej.

W decyzji z dnia [...] 2012 r. organ – wskazując, że ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań Zarządu, a Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu na podstawie uchwały Rady Miasta P. z dnia 22 czerwca 2004 r. nr XLII/514/IV/2004 (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 125, poz. 2557 ze zm.) – ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]/A, w wyniku podziału na działki nr: [...]/X, [...], 1/8, [...]/Y i [...]/Z.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna z dniem 29 lipca 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", oraz uchwałę Rady Miasta P. nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716).

Dalej organ przedstawił obszerną ocenę operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 1 marca 2012 r. Uznając sporządzony operat za wiarygodny, ustalił na jego podstawie wartość nieruchomości według stanu przed podziałem na 41 367 000 zł, a według stanu po podziale na 44 8219 000 zł. Organ stwierdził, że ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do przeznaczenia nieruchomości są zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym. Podniósł, że w dniu wydania decyzji podziałowej i w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem miejscowym ani nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego jej przeznaczenie zostało ustalone na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r. (teren zabudowy średniowysokiej o funkcji usługowej z dopuszczeniem terenów zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi, oznaczonego symbolem "U1sw/M1sw").

Odnosząc się do zgłoszonych w postępowaniu zarzutów strony, organ stwierdził, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej od celu podziału. Organ odwołał się do brzmienia art. 98a ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym powierzchnię nieruchomości objętej podziałem pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, oraz do brzmienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 171 ze zm.). Podniósł, że w chwili podziału nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem miejscowym, a zatem zobowiązania wynikające z uzgodnień dokonanych pomiędzy właścicielem nieruchomości a Miastem P. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z wydzielone zostały pod drogi publiczne, tak jak i przekazanie ich Miastu P. w drodze darowizny nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Stwierdził, że strona może natomiast złożyć wniosek do Prezydenta Miasta P. o umorzenie wymagalnej należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Zarzuty strony dotyczące operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2012 r. organ uznał za niezasadne. Operat szacunkowy przedstawiony przez stronę, wobec dokonanych przez organ ustaleń, w jego ocenie nie przedstawia wartości dowodowej, a przy tym nie ma on waloru opinii biegłego (art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "kpa"). Zdaniem organu autorzy operatu przedstawionego przez stronę bezpodstawnie wyłączyli działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z z wyceny nieruchomości objętej podziałem.

Dalej organ podniósł, że podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/A był niezbędny wnioskodawcy do realizacji jego przedsięwzięcia inwestycyjnego w celu zapewnienia właściwej obsługi powstającego Centrum [...] [...] w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym dróg. Wywiódł, że na podstawie umowy z dnia [...] 2008 r. [powinno być: 2004 r.] nr [...] wraz z aneksami B Sp. z o.o. zobowiązała się do realizacji na swój koszt i we własnym zakresie inwestycji określonych w tej umowie, a ponadto do nieodpłatnego przekazania Miastu gruntów niezbędnych do poszerzenia i budowy dróg publicznych znajdujących się na terenie stanowiącym własność tej spółki. Dalej stwierdził, że właściciel wydzielił nie tylko części nieruchomości niezbędne pod budowę i przebudowę tych urządzeń, ale również działkę nr [...], która nie była związana z realizowaną własną inwestycją. Przyznał, że przekazanie Miastu działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z w drodze darowizny wynika z umowy powołanej przez stronę, nie może jednak stanowić podstawy do uznania, że w dniu podziału działki te były przeznaczone pod drogi publiczne.

Odnosząc się załączonych do operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę kopii decyzji lokalizacyjnych organ podniósł, że nie zostały do nich dołączone mapy zasadnicze z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załączniki do decyzji lokalizacyjnych). Organ stwierdził, że na podstawie takich map [będących w posiadaniu organu] ustalił, iż decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] 2005 r. w ogóle nie dotyczyła działki nr [...]/A, natomiast dwie pozostałe odnosiły się do niewielkiej części tej działki, stanowiącej jej wschodni skraj. Żadna z tych decyzji nie została dołączona do wniosku o podział nieruchomości, a zatem podział nie nastąpił zgodnie z ich ustaleniami. Ponadto organ podkreślił, że opłata adiacencka ma charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z przepisów ustawy, stąd organ właściwy nie może odstąpić od jej ustalenia.

Przyjmując, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, organ ustalił, że opłata adiacencka stanowi 30% tej kwoty i wynosi [...] zł.

W odwołaniu strona zaskarżyła przedmiotową decyzję z dnia [...] 2012 r. w całości, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji wobec braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej lub ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona zarzuciła tej decyzji naruszenie:

- art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do jej ustalenia, a w szczególności wobec wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego organ ustalił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału;

- art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię treści tego przepisu, że ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny, co spowodowało zignorowanie przez organ argumentów strony przemawiających za odstąpieniem od ustalenia opłaty adiacenckiej;

- art. 98a ust. 3 poprzez niepomniejszenie powierzchni nieruchomości podlegającej wycenie, przed i po podziale, o powierzchnie działek przeznaczonych pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg publicznych;

- art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w warunkach uznania administracyjnego w sposób nielojalny w stosunku do strony i nieuwzględniający jej słusznego interesu, w wyniku zignorowania faktu, że podział nieruchomości został dokonany w interesie i na rzecz Miasta P.

Strona wniosła także o wyznaczenie dwumiesięcznego terminu na przedstawienie, przeprowadzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, oceny operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie organu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 19 lipca 2012 r. organ odwoławczy przyjął ustalenia faktyczne tożsame z przedstawionym przez organ I instancji. Wyjaśnił, że powtórnie zbadał sprawę, nie przeprowadzał przy tym [postępowania dowodowego] i nie uzupełniał materiału dowodowego. Weryfikując operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji, Kolegium uznało, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/A był niezbędny wnioskodawcy do realizacji jego przedsięwzięcia w celu zapewnienia właściwej obsługi inwestycji w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym dróg, a przekazanie Miastu działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z w drodze darowizny nie może stanowić podstawy do uznania, iż w dniu podziału działki te były przeznaczone pod drogi publiczne. Podobnie odniósł się do obligatoryjnego charakteru opłaty adiacenckiej.

Kolegium podniosło również, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie, jednakże organy nie znalazły podstaw do poddania zaopiniowaniu przez taką organizację operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Kolegium stwierdziło, że wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony, jeżeli organ administracji nie wykrył w nim wad stanowiących podstawę do kierowania takiego wniosku do rzeczonej organizacji, oraz że do zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu, a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości. Kolegium uznało w tych warunkach, że działanie pełnomocnika strony miało na celu przedłużenie postępowania, skoro organ I instancji w postępowaniu konsekwentnie prezentował stanowisko negatywne wobec wniosku o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że strona mogła wraz z odwołaniem złożyć zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. umowę o dokonanie oceny operatu szacunkowego, co mogłoby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania; żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje na obowiązek wyznaczenia stronie terminu do przedstawienia oceny operatu szacunkowego. Dodatkowo organ wskazał, że pełnomocnik strony składając taki wniosek działał na zwłokę, wiedząc, że zgoda organu doprowadzi do przedawnienia zobowiązania.

Kolegium przedstawiło także ocenę operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. przedłożonego przez stronę, który to operat uznało za budzący duże wątpliwości. Organ odwołał się przy tym do treści art. 157 ust. 2 u.g.n.

Kolegium nie zgodziło się zarzutami odwołania dotyczącymi operatu szacunkowego, stwierdzając, że: przedmiotowy operat jest wiarygodnym dowodem w sprawie, a organ I instancji dokonał jego rzetelnej oceny; brak jest dokumentów potwierdzających, że działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z są przeznaczone pod drogi publiczne, co prowadziłoby do ich wykluczenia z wyceny; organ I instancji nie miał podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty i umorzenia postępowania, a żadna umowa cywilnoprawna nie może wyłączać z gestii tegoż organu uprawnienia do pobrania opłaty; tylko na podstawie "nielojalności" instytucji publicznej nie można budować podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 kpa w sytuacji, gdy organ działa w oparciu o przepisy prawa materialnego i zgodnie z procedurą umożliwiającą stronie czynny udział w postępowaniu.

Prezentując takie stanowisko, Kolegium wskazało na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz ustaliło wysokość opłaty adiacenckiej, analogicznie jak w zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła Spółka A, reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 15 kpa w zw. z art. 157 ust. 4 u.g.n. poprzez zaniechanie skierowania operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz operatu sporządzonego na zlecenie strony do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., względnie wyznaczenia stronie terminu na dostarczenie takiej oceny, mimo że w sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ do takiego działania;

- art. 10 § 1 kpa przez pozbawienie strony prawa do końcowego wypowiedzenia się w sprawie;

- art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty w warunkach uznania administracyjnego w sposób nielojalny wobec strony (z uzasadnieniem tożsamym z wcześniej przedstawionym w odwołaniu).

Strona zarzuciła decyzji również naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną po upływie trzyletniego terminu, w którym opłata ta mogła zostać ustalona. Ponadto podniosła zarzut naruszenia tych samych przepisów prawa materialnego, które zostały przedstawione i uzasadnione w odwołaniu.

W uzasadnieniu strona stwierdziła, że wobec istnienia w sprawie dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych organ nie był uprawniony do ich samodzielnej oceny, lecz jego obowiązkiem było, w związku z treścią art. 157 ust. 4 u.g.n., uzyskanie oceny operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wobec niewyznaczenia skarżącej końcowego terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenie się w sprawie skarżąca nie mogła zareagować na fakt pominięcia przez organ jej wniosków dowodowych. Strona podniosła także, że organ nie rozważył szczegółowo okoliczności wskazanych w odwołaniu, a przemawiających za odstąpieniem od ustalenia opłaty adiacenckiej, które to ustalenie – wbrew stanowisku organu – odbywa się w warunkach uznania administracyjnego, a zatem w warunkach umożliwiających odstąpienie od ustalenia tej opłaty w imię słusznego interesu strony. Skarżąca stwierdziła, że rezygnację z wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także – jak się wydaje – pozbawienie strony prawa do końcowego wypowiedzenia się w sprawie organ usprawiedliwił dążeniem do zachowania trzyletniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej biegnącego od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, czyli od dnia 29 lipca 2009 r. Wcześniejsza opieszałość organu we wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie może w jej ocenie prowadzić do czynienia stronie zarzutu, że próbowała skorzystać z przysługujących jej w postępowaniu podstawowych uprawnień procesowych. Nadto stwierdziła, że niezgodne z prawem zabiegi organu nie doprowadziły do osiągnięcia zamierzonego celu fiskalnego, bowiem organ nie zdołał ustalić opłaty adiacenckiej przed upływem trzyletniego terminu na jej ustalenie, bowiem organ doręczył stronie zaskarżoną decyzję w dniu 30 lipca 2012 r., a termin do ustalenia przedmiotowej opłaty upłynął w dniu 29 lipca 2012 r. Zdaniem strony organ obowiązany był bezwzględnie wyłączyć z wyceny nieruchomości (zarówno przed, jak i po dokonaniu podziału) obszar działek nr [...]/X, 1/9 i [...]/Z, które miały zostać przeznaczone pod realizację układu komunikacyjnego. Ponadto zarzuciła organowi, że błędne stanowisko organu co do obligatoryjności ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiło dla organu I instancji pretekst do ucięcia dyskusji o szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, które przemawiały za odstąpieniem od ustalenia przedmiotowej opłaty, a w konsekwencji nie rozważył – co w świetle art. 98a ust. 1 u.g.n. i powołanego orzecznictwa powinien był uczynić – tych okoliczności, które pozwalałyby na takie odstąpienie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony, organ podniósł, że nie naruszył art. 10 kpa, bowiem skarżąca w całym postępowaniu była należycie reprezentowana, a także wiedziała o toczącym się postępowaniu odwoławczym, w trakcie którego nie uzupełniono materiału dowodowego. Dalej wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane w ustawowym terminie i wysłane do strony w dniu 24 lipca 2012 r., zatem organ zmieścił się w ustawowym trzyletnim terminie do wydania decyzji. Kolegium zwróciło także uwagę na fakt, że przedstawiony przez stronę operat został poddany analizie przez skład orzekający i w decyzji wyjaśniono dlaczego organ odmówił wiary temu dokumentowi, artykułując wyraźnie błędy popełnione przez rzeczoznawców przygotowujących ten dokument na zlecenie skarżącej. Organ podkreślił, że wobec braku dokumentów określających przeznaczenie działek nr [...]/X, 1/9 i [...]/Z pod drogi publiczne, biegły nie mógł wyłączyć ich z wyceny. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. miał prawo ustalić przedmiotową opłatę i podejmując działania zmierzające do osiągnięcia tego celu nie naruszył żadnych norm prawa. Ponadto podniosło, że ewentualne inne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy z uwagi na oparcie decyzji na ważnym dowodzie w postaci operatu szacunkowego, który został podany rzetelnej ocenie.

W toku postępowania do akt wpłynęło pismo procesowe skarżącej z dnia 7 listopada 2012 r., przy którym strona przekazała do akt sprawy kserokopię wypisu z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i żądania skargi. Jednocześnie złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym dodatkowo wyjaśnił swoje stanowisko, wraz z kopiami 3 dokumentów: aneksu z dnia [...] 2008 r. do umowy nr [...], aktów notarialnych Rep. [...] i Rep. [...] . Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów w postaci aktów notarialnych z dnia [...] marca 2012 r. Rep. [...] i z dnia [...] marca 2011 r. Rep. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a).

Przepis art. 98a ust. 3 u.g.n. stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 154 u.g.n. to w gestii rzeczoznawcy majątkowego pozostaje dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), przy czym w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

W sprawie niewątpliwie doszło do podziału wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/X zapisaną w księdze wieczystej nr [...], należącej do spółki BX Sp. z o.o. (obecnie A Sp. z o.o.). Żadna ze stron nie zakwestionowała ustalenia, że wyniku wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r., mającej walor ostatecznej z dniem 29 lipca 2009 r., został zatwierdzony projekt podziału tej nieruchomości na działki nr: [...]/X, [...], [...], [...]/Y i 1/120. Również nie było okolicznością sporną, to że przedmiotowa działka w chwili podziału znajdowały się na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego oraz nie ma obowiązku sporządzenia takiego planu, natomiast obowiązywało studium zagospodarowania przestrzennego Miasta P., jak również uchwała Rady Miasta P. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto fakt zawarcia umowy partycypacyjnej z dnia [...] 2004 r. (wraz z odpowiednimi aneksami z dnia [...] 2008 r. i [...] 2011 r.) i jej przedmiot oraz wywiązanie się z jej podstawowych postanowień, w tym w zakresie wydzielenia i przeniesienia na rzecz Miasta własności działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z, jest niewątpliwy. Ponadto bezsporne jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, m.in. z dnia [...] 2005 r. i z dnia [...] 2006 r., które dotyczyły inwestycji drogowej (komunikacyjnej) przy ul. [...] [...], ul. [...] i ul. [...], częściowo realizowanej na działce nr [...]/A (zdaniem organów decyzja nr [...] z dnia [...] 2005 r. w ogóle nie dotyczyła działki nr [...]/A, natomiast dwie pozostałe odnosiły się do niewielkiej części tej działki, stanowiącej jej wschodni skraj). Data wydania zaskarżonej decyzji ([...] lipca 2011 r.), wysłania jej do strony (24 lipca 2012 r.) i doręczenia (odbioru w dniu 30 lipca 2012 r.) również są okolicznościami niewątpliwymi.

Spór pomiędzy stronami postępowania przede wszystkim dotyczy charakteru opłaty adiacenkiej z art. 98a ust. 1 u.g.n., a mianowicie czy jej ustalenie jest obligatoryjne, czy też jest to opłata, której ustalenie jest fakultatywne, a wydanie decyzji w tym przedmiocie pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu organu, co w określonych przypadkach może stanowić podstawę do rezygnacji przez organ z ustalenia tej opłaty. Kolejną znaczącą dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością sporną jest to, czy w tym wypadku do ustalenia opłaty adiacenckiej doszło po upływie trzyletniego terminu przewidzianego do jej ustalenia; czy dla zachowania tego terminu wystarczające jest wydanie decyzji ostatecznej, czy też konieczne jest jej doręczenie adresatowi przed upływem terminu. Ponadto inną istotną sporną kwestią jest to, czy przy oszacowaniu wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, powinny być wyłączone spod wyceny (skarżąca zarzuciła w tym zakresie naruszenie art. 98a ust. 3 u.g.n.) działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z powstałe w wyniku podziału działki nr [...]/A, które w ocenie strony skarżącej miały zostać przeznaczone pod realizację układu komunikacyjnego.

Również kwestie dotyczące oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu są objęte sporem pomiędzy stronami. Zagadnienia te wiążą się z oceną zapewnienia stronie przez organy odpowiedniego udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i wypełnienia podstawowych obowiązków dotyczących zasad ustalania stanu faktycznego, stąd też zostaną w odpowiednim zakresie poruszone w dalszej części uzasadnienia.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ustalenie zdefiniowanej w art. 98a ust. 1 u.g.n. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nie ma charakteru obligatoryjnego. W tym zakresie organy administracyjne zaprezentowały błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, a zarzut strony skarżącej okazał się trafny. Z powołanego przepisu wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 8/00, ONSA 2001/15). Jednocześnie z przepisu art. 98a ust.1 u.g.n. (właściwy organ "może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką") wynika, że ustawodawca nie nałożył na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił temu organowi na ustalenie opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Kryterium powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest zatem wyłącznie uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Organ ustalający przedmiotową opłatę zobowiązany jest zatem dowieść na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku podziału nastąpił niewątpliwy wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Tak sformułowany przepis pozostawia uznaniu organów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, właśnie w sytuacji kiedy w następstwie podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zatem mimo spełnienia przesłanki jaką jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału organom administracyjnym stworzono możliwość wyboru określonej konsekwencji prawnej. Korzystając z ustawowo przyznanej kompetencji wyboru określonego rozstrzygnięcia winny one mieć na uwadze, że wybór taki nie powinien być dowolny, skoro organ co do zasady nie musi (nie jest to tzw. decyzja związana, lecz jej wydanie ma charakter fakultatywny) jej wydawać. Decyzja taka nie może być utożsamiana z dowolnością przy orzekaniu i wymaga oceny konkretnej sytuacji faktycznej. Dodać należy, że przywołany przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera natomiast upoważnienia do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty (patrz wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1138/11, dostępny w Internecie – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Generalnie Sąd podziela pogląd, że organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, jakkolwiek powinien ocenić i rozważyć okoliczności konkretnej sprawy, to nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 351/05; 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 351/05 – dostępnych w centralnej bazie jw.). Wobec tego, gdy pewne brzegowe warunki, o których mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. zostaną spełnione: w dacie podziału obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, wartość nieruchomości wzrosła, nie upłynął termin do ustalenia opłaty, organ może, a nawet powinien – z punktu widzenia interesu fiskalnego gminy – skorzystać z kompetencji do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i zazwyczaj nie wymaga to dodatkowego uzasadnienia w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Zawsze jednak organ powinien brać pod uwagę i interpretować cały kontekst sprawy, sytuacji faktycznej i prawnej właściciela nieruchomości objętej podziałem. W konsekwencji okoliczności określonej sprawy mogą wymagać nie tylko stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i wysokości należnej opłaty adiacenckiej, ale w ogóle podstawowego rozważenia, czy opłata taka, mimo niewątpliwego wzrostu wartości nieruchomości, w ogóle powinna zostać ustalona, a zatem rozważań dotyczących wyboru rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r. OSK 1282/04 – dostępny jw.). W szczególności, jeżeli okoliczności określonej sprawy wymagają rozważenia, czy mogłoby w niej nastąpić – mimo że nie doszło do typowego wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. (odpowiednie) zastosowanie art. 98a ust. 3 u.g.n. (który istotnie modyfikuje sposób określenia wartości nieruchomości, co znajduje wprost przełożenie na wysokość opłaty adiacenckiej) lub osiągnięcie równorzędnego skutku w wyniku rozstrzygnięcia, czy w konkretnej sprawie organ powinien skorzystać z kompetencji do ustalenia przedmiotowej opłaty, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Okoliczności konkretnej sprawy, wymagające ich wszechstronnego rozważenia, przesądzają też o zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Decyzje wydane w granicach uznania administracyjnego – w tym mająca charakter fakultatywny decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i dająca organowi możliwość wyboru rozstrzygnięcia – nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem obowiązują organy w tym zakresie przepisy art. 107 § 1 i 3 kpa.

W niniejszej sprawie wprawdzie organy rozstrzygające o opłacie adiacenckiej odniosły się do stanowiska skarżącej, że opłata adiacencka w tych okolicznościach nie powinna zostać ustalona, prezentując pogląd przeciwny, jednakże trudno uznać za wyczerpujące ustosunkowanie się do wniosków strony stwierdzenie, że zobowiązania wynikające z uzgodnień dokonanych pomiędzy właścicielem nieruchomości a Miastem P. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z wydzielone zostały pod drogi publiczne, tak jak i przekazanie ich Miastu P. w drodze darowizny nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Nawet jeżeli w tym wypadku nie można mówić o takiej konstrukcji prawnej, jaką jest dla przykładu możliwość odstąpienia w przypadkach szczególnie uzasadnionych od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, o której mowa w art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 t. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), to w istocie w rozpatrywanej sprawie chodzi o rozważenie rezygnacji z przysługującej gminie kompetencji do ustalenia przedmiotowej opłaty o charakterze fakultatywnym. Stąd też nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że opłata ta powinna zostać obligatoryjnie ustalona, a strona może uchronić się przed fiskalnymi konsekwencjami decyzji w tym przedmiocie jedynie poprzez zwrócenie się do właściwego organu o umorzenie wymagalnej należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W obydwu zaskarżonych decyzjach, jakkolwiek obszernie omówiono zgromadzone dowody, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to pobieżnie zostały przedstawione zagadnienia dotyczące charakteru działek (ich faktycznego przeznaczenia), które powstały w wyniku podziału nieruchomości skarżącej, jak i to, czy w wyniku podjętych przez skarżącą i Miasto P. czynności cywilnoprawnych nie nastąpiły zbliżone skutki do tych, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tyle że nie z mocy samego prawa, lecz z woli stron. Co też w sytuacji, gdy sprawa rozstrzygana jest w ramach uznania administracyjnego, powinno z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozważeniu możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w swych faktycznych i prawnych skutkach byłoby równoważne zastosowaniu art. 98a ust. 3 u.g.n. Jak już o tym wspomniano, w kompetencjach organu leży wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem także rezygnacja z ustalenia opłaty.

W ocenie Sądu art. 98a ust. 3 u.g.n. w niniejszej sprawie zastosowania wprost znaleźć nie może, bowiem w wyniku podziału na wniosek właściciela działki nr [...]/A nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie. W ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wskazano, że w wyniku podziału część działek (nr: [...]/X, [...]/Y i [...]/Z) została wydzielona pod drogi publiczne. Nie obowiązywał też w dacie podziału plan miejscowy, który określałby takie przeznaczenie dzielonej nieruchomości i wydzielonych działek. Natomiast zgodnie z obowiązującym w dacie podziału studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]/A była w swej przeważającej części położona na terenie zabudowy średniowysokiej o funkcji usługowej, z dopuszczeniem terenów zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi ("U1sw/M1sw"). Przy czym rzeczoznawca majątkowy zwrócił uwagę w operacie szacunkowym z dnia 1 marca 2012 r., że w niewielkim stopniu teren wzdłuż północnej granicy tej działki oznaczony jest w studium symbolem kG oznaczającym ulice główne, a w charakterystyce nieruchomości stwierdził, że: działka nr [...]/X znajdująca się w północnej części nieruchomości stanowi wąski pas wzdłuż ul. [...] i wykorzystywana jest jako chodnik dla pieszych; działka nr [...]/Y znajduje się we wschodniej części nieruchomości i stanowiąc wąski pas gruntu wzdłuż ul. [...] wykorzystywana jest jako chodnik dla pieszych; działka nr [...]/Z znajdująca się w południowo-wschodniej części nieruchomości stanowi teren niezabudowany o kształcie trójkątnym, wykorzystywany jako ulica. Nie sposób jednak pominąć faktu, że już w umowie partycypacyjnej nr [...] z dnia [...] 2004 r. zawartej pomiędzy poprzednikiem prawnym skarżącej a Miastem P. spółka ta zobowiązała się przekazać Miastu P. nieodpłatnie grunty powstałe z wydzielenia z własnej działki, niezbędne do poszerzenia ulic: [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki [...]. Umowa ta została następnie zmieniona aneksem nr [...] z dnia [...] 2008 r. w ten sposób, że następca prawny dewelopera zobowiązał się do dnia [...] 2008 r. wystąpić z wnioskiem o podział m.in. działki nr [...]/A (§ 3 ust. 3 pkt a) celem wydzielenia nowych działek niezbędnych do poszerzenia ulic: [...] [...] i [...] oraz do budowy planowanych dróg publicznych na terenie działki inwestora i zawrzeć z Miastem P. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział co do tych działek wskazanych w ust. 3 pkt a stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale co do tych działek prawomocne, umowę, w której zrzeknie się odszkodowania z tytułu przejścia wydzielonych na potrzeby dróg publicznych na własność Miasta (§ 3 ust. 6). Zatem w tym momencie Miasto P. dopuszczało możliwość, a nawet celowość, by nie powiedzieć konieczność, wydzielenia działek pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, które to działki przeszłyby z mocy prawa na własność Miasta, tylko w takim przypadku bowiem mogłaby wystąpić konieczność ustalenia odszkodowania, którego ewentualnie mógłby się zrzec dotychczasowy właściciel. Ostatecznie decyzja podziałowa z dnia [...] 2009 r. stwierdzenia wydzielenia działek o takim przeznaczeniu nie zawierała ani nie odsyłała do planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wskazywałyby na takie przeznaczenie nowopowstałych działek gruntu. Dodać należy, że aneksem nr [...] z dnia [...] 2011 r. do przedmiotowej umowy partycypacyjnej strony tej umowy zmieniły ją w odniesieniu do § 3 ust. 6 w ten sposób, że ustaliły, iż Miasto po podpisaniu przedmiotowego aneksu przyjmie ofertę darowizny przenoszącej na jego rzecz własność m.in. działek o nr: [...]/X, [...]/Y i [...]/Z oraz działek nr [...] i [...], powstałych z podziału działek nr: [...], [...] i [...]/A, na których inwestor wykonał zadania wskazane w § 3 pkt 3a. Nastąpiło to poprzez przyjęcie oferty strony skarżącej (złożonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2011 r. Rep. [...], w którym stwierdzono, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działki objęte ofertą w całości stanowią drogi) i złożenie przez Miasto P. oświadczenia woli w akcie notarialnym z dnia [...] marca 2011 r. (Rep. [...]), w którym wprost określono, że darowizna m.in. działek nr [...]/Z, [...]/X i [...]/Y wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą jest przyjęta z przeznaczeniem na cele komunikacyjne.

Powyższe okoliczności wskazują, że pomimo braku typowego wydzielenia w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. działek gruntu pod drogi publiczne, sytuacja Miasta P. i strony skarżącej jest analogiczna do sytuacji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Z tą różnicą, że w tej sprawie wydzielone z nieruchomości nr [...]/A działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z przeznaczone i faktycznie wykorzystywane na cele komunikacyjne przeszły na własność gminy wskutek dokonania czynności cywilnoprawnych i nabycia przez Miasto przedmiotowych działek w drodze darowizny, a nie w drodze administracyjnej – z mocy prawa i za odszkodowaniem, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Co do kwestii ewentualnego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby przeznaczenie (części) dzielonej nieruchomości pod drogi publiczne, będzie mowa w dalszej części uzasadnienia przy ocenie prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, jednak nie sposób uznać, iż do podział nieruchomości leżał wyłącznie w jego interesie, skoro właściciel wypełniał zobowiązania przyjęte w umowie partycypacyjnej i aneksach do tej umowy. Wniosku takiego nie zmienia to, że w wyniku podziału wydzielone zostały nie tylko części nieruchomości niezbędne pod budowę i przebudowę urządzeń infrastruktury drogowej, ale również działka nr [...], która – jak na to zwrócił uwagę organ I instancji – nie była związana z realizowaną inwestycją. Dodać należy, że ze swej istoty przepisy art. 98a ust. 1 i 3 u.g.n. znajdują zastosowanie właśnie do sytuacji, w której w wyniku podziału na wniosek właściciela nieruchomości doszło do wydzielenia działek o różnym charakterze, wśród których część działek została wydzielona pod drogi publiczne. Zastrzeżenia Sądu co do prawidłowości (należytego ustalenia i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej) odnoszą się przede wszystkim do kwestii ustalenia przedmiotowej opłaty w stosunku do tej części nieruchomości - działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z. To właśnie w odniesieniu do tych działek strona skarżąca nie będzie bezpośrednim beneficjentem podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...]/A. Sama tylko możliwość ustanowienia służebności drogowej na wymienionych działkach na rzecz tych działek powstałych w wyniku podziału, które nie mają dostępu do drogi publicznej, takiego beneficjum nie stanowi.

Adresatem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, jest właściciel nieruchomości, jednak możliwość jej ustalenia zależy od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W niniejszej sprawie beneficjentem podziału nieruchomości było przede wszystkim Miasto P., skoro wydzielenie działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z, przeznaczonych na cele komunikacyjne i tak wykorzystywanych, stanowiło etap poprzedzający przeniesienie własności przedmiotowych działek w drodze darowizny na rzecz Miasta, w wykonaniu umowy partycypacyjnej (wraz z aneksami) łączącej właściciela i gminę. Natomiast w razie nabycia tych działek przez Miasto w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. ich powierzchnia nie byłaby uwzględniona przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości. Co więcej, właścicielowi w takiej sytuacji co do zasady przysługiwałoby odszkodowanie za te działki, które z mocy prawa przeszłyby na własność gminy.

W ocenie Sądu odmienne traktowanie – w takiej samej sytuacji faktycznej – właściciela, z którego nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i właściciela, co do którego nieruchomości nastąpił podział w trybie art. 97 ust. 1 u.g.n., a gmina w drodze cywilnoprawnej nieodpłatnie nabyła z przeznaczeniem na cele komunikacyjne działki faktycznie wykorzystywane na takie cele (stanowiące ogólnie dostępne chodniki i ulicę), naruszałoby zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sytuacja prawa gminy i strony skarżącej jest w niniejszej sprawie analogiczna do tej, gdyby w wyniku podziału nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. W pierwszym przypadku działki (ich powierzchnia), które przeszły na własność gminy w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., są przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z art. 98a ust. 1 u.g.n. pomijane przy wycenie nieruchomości (przed i po podziale) objętej podziałem zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. Co też ma podstawowe znaczenie dla ustalenie, czy wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła, jak i bezpośredni wpływ na samą wysokość opłaty. Natomiast w drugim przypadku, gdy przejście na rzecz gminy własności działek wydzielonych wprawdzie na wniosek właściciela, ale w wykonaniu zobowiązań wynikających z umowy zawartej z gminą i w swej istocie przeznaczonych pod drogi (na publiczne cele komunikacyjne) następuje w drodze czynności cywilnoprawnych, a w szczególności w formie darowizny, właściciel nieruchomości nie będzie mógł skorzystać z rozwiązania wskazanego w ostatnim z przywołanych przepisów. W konsekwencji poza uczynieniem na rzecz gminy darowizny tak wydzielonych i scharakteryzowanych działek właściciel będzie obciążony daniną publiczną nałożoną w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w stosunku do tych działek, mimo że w razie nabycia własności takich działek w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. co do zasady to właścicielowi nieruchomości należałoby się odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne.

Warto także mieć również na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36 poz.175). Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych.

W takiej sytuacji, jaka zachodzi w rozpatrywanej sprawie, organ powinien, posiłkując się rozwiązaniem, o którym mowa w art. 98a ust. 3 u.g.n., wszechstronnie rozważyć – i uzasadnić to w decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – możliwość rezygnacji z uprawnienia do ustalenia przedmiotowej opłaty w odniesieniu do działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z, równoznacznej z pominięciem ich powierzchni przy ustalaniu wartości nieruchomości przed i po podziale (wzrostu tej wartości), jak i wskazać powody, dla których organ w ramach uznania administracyjnego ustalił przedmiotową opłatę w stosunku do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Brak przedstawienia w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej odpowiednich rozważań w tym zakresie, wyczerpującego przedstawienia stanowiska organu, stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie Sądu szczególnie zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa) została w tym wypadku poważnie naruszona. Znajduje ona swoje rozwinięcie w konkretnych przepisach dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego i dotyczy prowadzenia postępowania w zgodzie z przepisami prawa materialnego i przepisami procedury administracyjnej. Stanowi przy tym kierunek interpretowania przepisów postępowania, zarazem jednak dotyczy zakresu znajdującego się "poza regulacją prawną", a wynikającego z kultury administrowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski , KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011; komentarz do art. 8, Nb 2 – 4). Dlatego też zarzuty odwołania dotyczące "nielojalności" organu I instancji powinny być przez Kolegium szczególnie wnikliwie rozważone i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego w sprawie niewątpliwie zabrakło.

Po drugie, Sąd dostrzegł uchybienia w ustaleniach faktycznych dotyczących przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...]/A i nowopowstałych działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z. Otóż zgodnie z wcześniej przywołanym art. 154 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Rzeczoznawca majątkowy określając przeznaczenie nieruchomości i poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]/A oparł się na zapisach obowiązującego studium, ograniczył się przy tym do zasygnalizowania, że w niewielkim stopniu teren dzielonej nieruchomości wzdłuż północnej granicy oznaczony jest [w studium] symbolem kG oznaczającym ulice główne. Analizując rynek nieruchomości nie przedstawił jednak żadnych danych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Co więcej, nie uwzględnił faktu, że zostały wydane co najmniej dwie decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które stanowią jeden z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to wynika z art. 4 ust. 2 (pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nawet jeżeli decyzje lokalizacyjne Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. nr [...] i z dnia [...] 2006 r. nr [...] tylko w niewielkim stopniu, jak utrzymują to organy orzekające w sprawie, dotyczyły nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/A, to mimo wszystko wraz z zapisami studium powinny były zostać uwzględnione przy ustaleniu przeznaczenia odpowiedniej części działki nr [...]/A, jak również powinny być wzięte pod uwagę przy ustaleniu przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Organ nie odniósł się do tych okoliczności przy ocenie sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego, poprzestając na nieuprawnionym stwierdzeniu, że nie wydano dla dzielonej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy niewątpliwie zostały wydane dwie decyzje lokalizacyjne, które w części obejmowały właśnie działkę nr [...]/A. Nie uczynił tego pomimo sygnalizowania organowi tej kwestii przez stronę, która ponadto przedstawiła w postępowaniu operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie (w operacie tym w odniesieniu do działki [...]/X stwierdzono, że aktualnie wykorzystywana jest jako ciąg dla pieszych, a w objęta była zapisami studium jako teren przeznaczony pod ulice główne, natomiast działka nr [...]/Y zgodnie z tym studium w części północnej przeznaczona jest pod drogę główną, z kolei działka nr [...]/Z obecnie wykorzystywana jest jako chodnik).

Co więcej, przed wydaniem decyzji organ zaniechał pozyskania i zapoznania się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, który sporządził operat na zlecenie organu, odnoszącego się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu. Podczas rozprawy administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz pełnomocnika strony skarżącej organ udzielił stronie siedmiodniowego terminu na przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, nie sygnalizował przy tym potrzeby zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; stwierdził że do treści pisma złożonego przez stronę w toku rozprawy biegły [rzeczoznawca majątkowy] ustosunkuje się w drodze pisemnej. Na rozprawie tej rzeczoznawca nie przedstawił swojego stanowiska dotyczącego zarzutów strony, a w aktach brak jakiegokolwiek śladu pozwalającego na uznanie, że uczynił to w późniejszym terminie pisemnie. W takiej sytuacji trudno uznać, aby organ zapewnił stronie należyte zapoznanie się i wypowiedzenie co do zgromadzonych dowodów, w szczególności co do podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest opinia o wartości nieruchomości. Organ I instancji w tym zakresie naruszył zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz uprawnienia procesowe strony wynikające z art. 81 i art. 10 § 1 kpa. W tych warunkach strona nie miała możności ostatecznego wypowiedzenia się w postępowaniu przed organem I instancji co do operatu szacunkowego, skoro organ nie uzyskał i nie przedstawił jej stanowiska rzeczoznawcy odnoszącego się do zarzutów strony popartych przedstawioną przez stronę ekspertyzą dotyczącą rynku nieruchomości z dnia 11 kwietnia 2012 r. i następnie operatem szacunkowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. Z kolei organ II instancji nie usunął tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), jak i nie umożliwił stronie zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji. Względy szybkości i sprawności postępowania, w tym wypadku – z uwagi na zbliżający się termin przedawnienia możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty – służące nie stronie, lecz jedynie interesowi fiskalnemu gminy, nie mogły usprawiedliwiać tak znaczącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu. W konsekwencji strona istotnie została pozbawiona możliwości zweryfikowania swojego stanowiska względem operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wartość nieruchomości (wzrost jej wartości w wyniku podziału) i wysokość opłaty adiacenckiej. Wprawdzie, jak na to zwrócił uwagę organ odwoławczy, strona mogła wcześniej wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., ale nie sposób uczynić jej zarzutu opóźniania postępowania tylko dlatego, że z takim wystąpieniem się wstrzymywała do czasu zapoznania się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego odnoszącym się do zarzutów strony podniesionych przeciwko operatowi. I jakkolwiek zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (operatu sporządzonego na zlecenie organu), to przedstawienie takiego operatu przez stronę, jako jednego z dowodów w sprawie, powinno wiązać się z uzyskaniem przez organ stanowiska r