I OSK 1554/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2424/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.R. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 14 września 2011 r. nr 46/s w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji (pkt 1) oraz orzekł, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W.R. raportem z dnia 1 sierpnia 2011 r. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym.

Komendant Rejonowy Policji Warszawa I, rozkazem personalnym z dnia

1 sierpnia 2011 r. nr 303, wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. 45 ust. 3 ustawy

z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił W.R. ze służby w Policji z dniem 1 sierpnia 2011 r. w związku z pisemnym żądaniem rozwiązania stosunku służbowego. Rozkaz został podpisany przez I Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I – A.K. - działającego z upoważnienia Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, nadanego decyzją Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr 26/11 w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I.

W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego wniesionym do Komendanta Stołecznego Policji W.R., zwrócił się z prośbą o wycofanie jego raportu z dnia 1 sierpnia 2011 r. o zwolnienie ze służby.

Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: K.p.a. oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), rozkazem personalnym z dnia 14 września 2011 r. nr 46/S uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia wymienionego ze służby

w Policji, ustalił nową datę zwolnienia na dzień 30 września 2011 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że żądanie W.R. o zwolnienie ze służby w Policji prawidłowo potraktowano jako oświadczenie woli w rozumieniu kodeksu cywilnego. Odwołanie tego żądania mogłoby odnieść zamierzony skutek, gdyby doszło do adresata jednocześnie z żądaniem zwolnienia ze służby lub wcześniej. Tymczasem w sprawie jest niesporne, że rozkaz personalny o zwolnieniu wyżej wymienionego ze służby wydano w dniu 1 sierpnia 2011r., zaś odwołania żądania dokonano w piśmie z dnia 1 sierpnia 2011r. Było ono zatem bezskuteczne.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi W.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jego uchylenie, zwrócił się o przywrócenie do służby w Policji. W ocenie skarżącego argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego jest błędna i nie może się ostać.

Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji zostało wprowadzone do obrotu prawnego bez podstawy prawnej. Wskazał, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, iż rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 1 sierpnia 2011 r.

o zwolnieniu skarżącego ze służby został podpisany przez jego Zastępcę – A.K. oraz, że umocowanie do działania dla ww. Zastępcy wywodzono z treści decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr 26/11.

Analizując powyższą decyzję stwierdził, że § 1 istotnie wskazywał osobę A.K., jako upoważnionego do działania w sprawach kadrowych w czasie nieobecności Komendanta. To jednak z § 2 tej decyzji wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa I, uzależnił skuteczność działania swoich zastępców od każdorazowego imiennego wskazania zastępcy na podstawie odrębnego polecenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy tak sformułowanym zapisie § 2 omawianej decyzji, wywodzenie uprawnień zastępców, do działania w imieniu Komendanta wyłącznie z § 1, uznać należy za niewystarczające. Przepis § 1 powołanej decyzji określał krąg osób, które mogą zastępować Komendanta. Natomiast § 2 tej decyzji wskazywał, że przy każdej swojej nieobecności Komendant, spośród osób opisanych w § 1, dokona w drodze odrębnego polecenia, imiennego wskazania zastępcy upoważnionego do podejmowania decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Zastępca Komendanta wydając w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie legitymował się odrębnym poleceniem do działania, o jakim mowa w § 2 ww. decyzji. Nie istniała zatem podstawa prawna umocowująca Zastępcę Komendanta do działania w imieniu Komendanta. Przedmiotowy rozkaz personalny został więc wydany bez podstawy prawnej. Wystąpiła zatem przesłanka o jakiej mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak

w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Stołeczny Policji i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 K.p.a. wynikającym z błędu w ustaleniu stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji oceniając upoważnienie I Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I – A.K.– do działania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I nie dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się dokument /k-11/ - raport insp. M.M. Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 27 lipca 2011 r. skierowany do Komendanta Stołecznego Policji nadinsp. A.M., zawierający prośbę o udzielenie urlopu wypoczynkowego od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 9 sierpnia 2011 r. oraz oświadczenie, że "zastępstwo będzie pełnił asp. sztab. A.K.". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i tym samym wydał wyrok, który powinien zostać uchylony,

a skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W.R. reprezentowany przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna musi spełniać wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r.,

II FSK 557/07 Lex nr 422065).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej jako naruszony wskazał m.in. art. 156 § 1 K.p.a., nie określił jednak konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. W przepisie tym, w punktach od 1 do 7, określono przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, których wystąpienie uprawnia m.in. sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na ustalenie, iż dotyczy on pkt 2 tego przepisu- przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej.

W orzecznictwie niesporne jest, że działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji. Nie ma jednak zgodności co do tego, czy nieważność ta jest skutkiem naruszenia właściwości, czy rażącego naruszenia prawa bądź braku podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1996 r. SA/Lu 691/95, LEX nr 26790: "Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)"; inaczej: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1996 r., SA/Ka 2564/95, LEX nr 28969: "1. Konsekwencją prawną podpisania rozstrzygnięcia organu podatkowego przez osobę nieupoważnioną będzie uznanie tego rozstrzygnięcia za wydane bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia")

Zauważyć należy, iż także Sąd pierwszej instancji dokonał nieprecyzyjnej kwalifikacji wady prawnej rozkazu personalnego z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr 303, powołując się ogólnie na art. 156 § 1 K.p.a. Jedynie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że naruszenie tego przepisu powiązał z wydaniem rozkazu personalnego bez podstawy prawnej (str. 5 uzasadnienia).

Istota rozpoznanej sprawy sprowadza się do oceny, czy rozkaz personalny z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr 303 o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 1 sierpnia 2011 r. podpisany przez I Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I – A.K., został wydany przez osobę uprawnioną.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa I decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr 26/11 w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I działając na podstawie art.268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz § 4 pkt 8 Regulaminu Organizacyjnego Komendy Rejonowej Warszawa I upoważnił swoich Zastępców p.o. asp. szt. A.K. i podinsp. P.O., aby w czasie jego nieobecności spowodowanej w szczególności urlopem wypoczynkowym, chorobą, szkoleniem oraz wyjazdem służbowym podejmowali w jego imieniu decyzje w sprawach kadrowych w pełnym zakresie (§ 1 pkt 9).W świetle § 2 tej decyzji imienne wskazanie Zastępcy upoważnionego do podejmowania decyzji określonych w §1 następować będzie podczas nieobecności w/w Komendanta każdorazowo na podstawie odrębnego polecenia. Powyższa decyzja weszła w życie z dniem jej podpisania(§6). (karta nr 8 – 9 akt administracyjnych).

Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż w aktach administracyjnych na karcie 11 znajduje się raport insp. M.M. Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 27 lipca 2011 r. skierowany do Komendanta Stołecznego Policji zawierający prośbę o udzielenie urlopu wypoczynkowego za 2003r. na okres 7 dni, od 1 sierpnia 2011 r. do 9 sierpnia 2011 r., w którym określił on szczegółowo, iż w tym czasie zastępstwo będzie pełnił asp. sztab. A.K.

Stosownie do treści art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Przepis ten reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności

w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11. str. 745- 746).

Wyjaśnić należy, iż kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a K.p.a.) które dopuszczają możliwość tej dekoncentracji. Następuje ona poprzez realizację kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (por. B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2011, str. 53 i nast.). Natomiast przepisy prawa procesowego przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę. Upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny.

W świetle wymogów ustawowych określonych w art. 268a K.p.a. warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu jest wskazany z imienia i nazwiska pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż upoważnienie jakim posługiwał się asp. szt. A.K. podpisując w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I kwestionowany rozkaz personalny z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr 303 wynikało z powołanej decyzji z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr 26/11 w sprawie ustalenia zastępstwa i zakresu upoważnienia do załatwiania spraw

w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I i odpowiadało wymogom ustawowym określonym w art. 268a K.p.a., i już z tego względu stanowiło samodzielną podstawę do jego działania. Dodatkowo wskazać należy, iż Komendant Rejonowy Policji Warszawa I w raporcie z dnia 27 lipca 2011 r. imiennie wskazał Zastępcy asp. szt. A.K. jako osobę go zastępującą w okresie urlopu wypoczynkowego. Ponadto, z przesłanych na żądanie Sądu dokumentów wynika, że pismem z dnia

27 lipca 2011 r. KRP-A-31/11 Komendant Rejonowy Policji Warszawa I poinformował kierowników komórek organizacyjnych Komendy Rejonowej Warszawa, że w dniach: od 1 sierpnia do 9 sierpnia 2011 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym, a na czas jego nieobecności, zastępować będzie go – asp.sztab. A.K. – I Zastępca Komendanta Rejonowego Policji (karta nr 60 – akt NSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie Zastępca asp. szt. A.K. był uprawniony do podejmowania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I decyzji w sprawach kadrowych w pełnym zakresie. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kwestionowany rozkaz personalny

z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr 303 został wydany przez osobę nieuprawnioną i z tego względu obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego.