II SA/Op 215/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 5 października 2011 r., złożonym w dniu 7 października 2012 r., B. K. wystąpił do Rektora Politechniki Opolskiej o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W załączniku B do wniosku wskazał swe osiągnięcia sportowe we współzawodnictwie krajowym w roku akademickim 2010/2011.

Decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., bez numeru, opartą o przepisy art. 175 ust. 2 i ust. 3, oraz art. 174 ust. 4, art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej oraz art. 104 K.p.a., Prorektor ds. studenckich Politechniki Opolskiej [...] T. B. odmówił przyznania B. K. wnioskowanej pomocy materialnej. W uzasadnieniu podał, że na podstawie § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Następnie wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Nr 67/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, wnioskodawca na liście rankingowej studentów kierunku [...] uzyskał 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów. Tymczasem minimalna liczba punktów uprawniających studenta do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów na tym kierunku wynosi 4,04 punktów, stąd pomoc materialna wnioskodawcy nie przysługuje.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. K., reprezentowany przez pełnomocnika – adw. A. S., zarzucił, że powyższa decyzji z dnia 8 listopada 2011 r. jest wadliwa z przyczyn formalnych jak i materialnoprawnych. Jej wydanie nastąpiło w oparciu o nieokreślone przepisy zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej i wbrew wymogowi z art. 107 § 3 K.p.a. nie wskazano jaki przepis zarządzenia stał się podstawą wydania tej niekorzystnej decyzji, co utrudnia, a nawet uniemożliwia podjęcie merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem decyzji i podważeniem jej zasadności. Nadto, ze względu na ustalenie zasad przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów w dniu 31 października 2011 r., a więc już w trakcie trwającego roku akademickiego, przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz.

Rektor Politechniki Opolskiej decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy materialnej, w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał analogiczne przepisy jak powołane w decyzji organu pierwszej instancji oraz art.127 ust. 3 K.p.a., natomiast w uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że zgodnie z art. 181 ust. 1 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów m. in. wysoką średnią ocen. Natomiast na zasadzie art. 186 ust. 1 ustawy szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta, ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Wskazał także, że Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., ustalony został na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego i podany do wiadomości zarządzeniem Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w dniu 21 lipca 2011 r., a także został zamieszczony na stronie internetowej Uczelni. Wywiódł, że zgodnie z § 4 ust. 1 Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Odnosząc powyższe regulacje do występującego w sprawie stanu faktycznego Rektor podkreślił, że na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za semestr [...] roku akademickiego 2010/2011 ustalono, iż do dnia zakończenia sesji w tym semestrze, tj. do 13 lutego 2011 r., B. K. nie uzyskał zaliczenia wykładu z przedmiotu [...]. Jednocześnie, z powodu nieuzyskania wymaganej programem studiów liczby punktów ECST w semestrze [...], Prodziekan ds. studenckich decyzją z dnia 15 lutego 2011 r. wyraził zgodę na rejestrację B. K. na semestr [...] z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 5 punktów ECST oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia 13 lutego 2012 r. Organ wskazał nadto, że B. K. zaliczył wykład z przedmiotu [...] w dniu 6 grudnia 2011 r. W odniesieniu do powyższego Rektor stwierdził, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim, kończącym rok akademicki 2010/2011, tj. do 3 lipca 2011 r. B. K. nie uzyskał zaliczenia z ww. przedmiotu i nie posiadał rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanej pomocy materialnej dla najlepszych studentów.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się B. K., nadal reprezentowany przez adw. A. S. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 186 ust. 1 i art. 187 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. § 1-6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. z 2006 r. Nr 153, poz.1093), jak też art. 2 Konstytucji RP. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że wprowadzenie w § 4 Regulaminu, iż warunkiem ubiegania się o stypendium w postaci uzyskania tzw. "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej ustalonego w zarządzeniu rektora Uczelni stypendium dla studenta jest wysoka średnia ocen" łącznie z uzyskaniem wysokiej średniej i posiadaniem wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym, odbyło się z naruszeniem powyższych przepisów rozporządzenia z 16 sierpnia 2006 r., w którym nie przewidziano takiego kryterium. Zdaniem skarżącego, warunek jest dyskryminujący względem studentów, którzy z racji wybranego kierunku studiów ([...]) z natury rzeczy znaczną część swej aktywności poświęcają na osiąganie jak najlepszych wyników sportowych. Także w sferze możliwości osiągnięcia warunków opartych na wynikach sportowych, uprawniających do uzyskania stypendium, doszło w aktualnie obowiązującym Regulaminie do “istotnego podniesienia poprzeczki dla studentów ubiegających się o pomoc materialną" w stosunku do Regulaminu poprzednio obowiązującego do 30 września 2011 r., gdyż wyeliminowane zostały stosunkowo łatwiejsze do osiągnięcia poziomy sportowego awansu. Ponadto, Zarządzenie Rektora Nr 45/2011, w ocenie skarżącego, narusza konstytucyjną zasadę nieretroakcji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, gdyż pomimo, że zostało wydane 1 października 2011 r., reguluje stany faktyczne istniejące do dnia 3 lipca 2011 r. (data końca sesji egzaminacyjnej), ze skutkami na rok akademicki 2011/12, co jest praktyką niedopuszczalną, szczególnie gdy dotyczy to kryterium "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej". Skarżący zaakcentował, że Zarządzenie wykonawcze, przewidujące szczegółowe kryteria przyznawania pomocy materialnej, wydane zostało dopiero 31 października 2011 r., a więc już miesiąc po rozpoczęciu roku akademickiego i również odnosi się do stanów faktycznych sprzed daty jego wejścia w życie. Zdaniem skarżącego, tego rodzaju akty ogólne prawa administracyjnego, wydane z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, a w konsekwencji decyzje na nich oparte, jak decyzja zaskarżona, są wadliwe i winny być wyeliminowane z obiegu prawnego.

W odpowiedzi na skargę, Rektor Politechniki Opolskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że postanowienia obowiązującego od dnia 1 października 2011 r. Regulaminu w sprawie przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów doktorantów Politechniki Opolskiej, nie naruszają w żaden sposób przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r., określającego zasady przyznawania stypendiów, o których mowa w art. 113 ust. 1 pkt. 4 i pkt 5 ustawy, tj. stypendium ministra za osiągnięcia w nauce i stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, a nie rektora dla najlepszych studentów. Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji, podał, że analiza wyroków Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, iż adresatem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa jest ustawodawca, nie zaś organ stosujący prawo, stąd nie można stawiać mu zarzutu naruszenia tej zasady, za której realizację nie odpowiada. Ta sama reguła dotyczy kolejnego zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia zasady lex retro non agit.

Na wezwanie Sądu o przedłożenie pełnej dokumentacji dotyczącej wprowadzenia Regulaminu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, pełnomocnik organu wraz z pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. (k. 131 akt. sąd.) przedłożył m.in. zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej Nr 53/2008, Nr 1/2009, Nr 69/2009 i Nr 79/2009 dotyczące regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej, zakres działania Prorektora ds. studenckich [...] J. J. i Prorektora ds. organizacyjnych [...] A. Ż. Poza tym przedłożył pełnomocnictwa udzielone przez Rektora Politechniki Opolskiej Prorektorowi ds. organizacyjnych [...] A. Ż.: z dnia 25 czerwca 2008 r., na podstawie którego udzielone zostało pełnomocnictwo do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej w Opolu przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej, z dnia 7 lipca 2011 r., na podstawie którego udzielone zostało upoważnienie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego Uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej w czasie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r. oraz z dnia 19 listopada 2010 r., na podstawie którego udzielono [...] A. Ż., pełniącej funkcję Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej, pełnomocnictwa do wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami, za wyjątkiem podpisywania dyplomów ukończenia studiów, legitymacji potwierdzających uzyskanie sportowych uprawnień instruktorskich oraz świadectw potwierdzających ukończenie studiów podyplomowych prowadzonych na Uczelni. Pełnomocnik organu dołączył ponadto pisma Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej z dnia 27 czerwca 2011 r. kierowane do Przewodniczącego Samorządu Studenckiego i do Przewodniczącego Samorządu Doktorantów, a także pisma Przewodniczącego Samorządu Doktorantów z dnia 4 lipca 2011 r. i Przewodniczącego Samorządu Studenckiego z dnia 6 lipca 2011 r., jak również zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej Nr 45/2011 i Nr 63/2011, opatrzone podpisami Przewodniczących obu Samorządów. Przedłożone zostało poza tym upoważnienie dla Prorektora ds. studenckich [...] T. B. z dnia 3 listopada 2011 r. do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących przyznawania stypendium Rektora Politechniki Opolskiej dla najlepszych studentów oraz stypendium dla najlepszych doktorantów Politechniki Opolskiej.

Zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2012 r. wezwano Rektora Politechniki Opolskiej do udzielenia informacji dotyczących zakresu obowiązków I Zastępcy Rektora oraz sposobu zastępowania, okresu nieobecności J. J. w okresie od 19 listopada 2010 r. do 22 lipca 2011 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu, przy piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2012 r., przedłożył m.in. Statut Politechniki Opolskiej, zakres działania prorektora ds. studenckich J. J. ze zmianą z dnia 10 listopada 2005 r., pełnomocnictwo Rektora z dnia 5 czerwca 2007 r. dla [...] J. J. – Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej i pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej do podpisywania w imieniu Politechniki Opolskiej dokumentów związanym z zakresem obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej, określonym na podstawie przepisu art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, w zastępstwie Rektora Politechniki Opolskiej. Pełnomocnik przedłożył też zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej Nr 7/2006 z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej wraz z załącznikiem nr 2, stanowiącym wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów, zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie zmiany struktury organizacyjnej Politechniki Opolskiej wraz z załącznikiem przedstawiającym graficzny obraz struktury organizacyjnej, wykaz nieobecności J. J. w okresie od 22 listopada 2010 r. do 22 lipca 2011 r., odpis skrócony aktu zgonu J. J. i świadectwo pracy. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że pełnienie obowiązków pierwszego zastępcy Rektora politechniki Opolskiej nie zawsze było związane z pełnieniem funkcji Prorektora ds. studenckich, gdyż w kadencji 2004-2008 pierwszym zastępcą Rektora był Prorektor ds. nauki. Podał również, że A. Ż. jako Prorektor ds organizacyjnych Politechniki Opolskiej z mocy udzielonych pełnomocnictw z dnia 25 czerwca 2008 r., 19 listopada 2010 r. i 7 lipca 2011 r., w związku z treścią pełnomocnictwa z dnia 5 czerwca 2007 r. udzielonego przez Rektora J. J., była upoważniona do wydania zarządzenia Nr 45/2011 r., przeznaczonego "do obiegu wewnętrznego Uczelni" jako akt wewnętrzny, wydany w ramach władztwa zakładowego Politechniki Opolskiej i obowiązującego wszystkich użytkowników tego zakładu (Uczelni).

Ponadto, w toku postępowania sądowego przedłożone zostały m.in. zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej: Nr 45/2011 z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej wraz z załącznikami, Nr 67/2011 z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012 wraz z załącznikiem (por. akta sądowoadministracyjne niniejszej sprawy oraz spraw II SA/Op 214/12 i II SA/Op 222/12 tut. Sądu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy kontrola aktu administracyjnego wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest odmowa przyznania stypendium Rektora dla najlepszego studenta. Określone przepisem art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 165, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stypendium rektora dla najlepszych studentów, jest jedną z ustawowych form pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Zauważyć należy zarazem, że przepis art. 70 ust. 5 Konstytucji, do rangi zasady konstytucyjnej podnosi autonomię szkół wyższych.

W myśl art. 181 ust. 1 ustawy stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym.

Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę w powyższym przepisie sformułowaniem "może", co oznacza, że świadczenie ma charakter uznaniowy (czyli może lecz nie musi być przyznane), ani rektor ani komisje stypendialne nie są uprawnione do działania w sposób dowolny i uznaniowy. W art. 186 ust. 1 ustawy zamieszczona została bowiem delegacja dla rektorów wyższych uczelni do ustalania, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowych kryteriów i trybu udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzorów wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzoru oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposobu udokumentowania sytuacji materialnej studenta i organy danej uczelni, orzekające w przedmiocie świadczeń, są zobligowane stosować się do postanowień zawartych w regulaminie ustanowionym przez jej rektora.

Ze wskazanego wyżej unormowania wynika, że o ile w zakresie powierzonych do stanowienia w drodze regulaminu przepisów przeważają regulacje o charakterze proceduralnym, to do regulaminowego sprecyzowania przekazano rektorowi również ustalenie szczegółowych kryteriów przyznawania pomocy, jak i wysokości świadczeń, a więc elementów o charakterze materialnoprawnym. Przyznanie rektorowi takiego uprawnienia uzasadnione jest zarówno pozycją prawnoustrojową uczelni jako autonomicznego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy), a która to autonomiczność oznacza prawo kształtowania przepisami wewnętrznymi sytuacji prawnej praw i obowiązków studentów, jak i brakiem możliwości całkowitego regulowania ustawami wszystkich spraw określających pozycję studenta. Wynika to również z pozycji rektora, który jest organem kierującym uczelnią, uprawnionym i legitymowanym do podejmowania wszystkich istotnych decyzji dotyczących funkcjonowania uczelni (art. 66 ustawy).

W piśmiennictwie brak jest jednolitego poglądu odnośnie roli regulaminów (w tym regulaminu organizacyjnego) w działalności uczelni. Jedne poglądy przypisują regulaminom charakter normatywny, a przez to zaliczają je do źródeł prawa, a inne odmawiają regulaminom takiego charakteru. W tym drugim ujęciu są to akty prawa wewnętrznego (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 6, Podmioty administrujące, wyd. C.H.BECK, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2011, s. 474). Jednak prawo kształtowania przez organy uczelni wyższej aktami wewnętrznymi sytuacji prawnej, w tym praw i obowiązków studentów, pomimo jego autonomicznego charakteru wymaga również zachowania wszystkich standardów wpływających na jego wewnętrzną spójność oraz zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, ustalany na zasadzie art. 186 ust. 1 ustawy przez rektora, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu (akt wewnętrzny) nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 322/09, dostępny na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http. www.nsa.gov.pl.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego stypendium wynikała z przepisów zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który podpisany został w dniu 21 lipca 2011 r. przez Prorektora ds. organizacyjnych – [...] A. Ż.

W przedmiotowej sprawie koniecznym jest dostrzeżenie również i tego, że w Politechnice Opolskiej dekoncentracja zadań Rektora została dokonana w Statucie Uczelni, który w § 24 ust. 3 i 4 przewiduje, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto, w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem Nr 7/2006 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 marca 2006 r., ustalony został "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów", wskazujący w ust. 1 dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki Opolskiej, wśród których wymienione zostały zarządzenia. Wykaz określa nadto, że "rektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom uczelni, a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. W razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 podpisuje pierwszy zastępca rektora".

Z dokumentów załączonych do pism procesowych organu z 3 sierpnia 2012 r. oraz z 31 sierpnia 2012 r., a także innych znajdujących się w aktach sprawy, wynika ponadto, że w systemie organizacyjno-prawnym uczelni funkcjonują pełnomocnictwa udzielane w różnych przedziałach czasowych przez podmioty funkcjonujące w strukturze Politechniki Opolskiej, obejmujące swym zakresem szereg czynności i uprawnień. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem szczegółowe ich przedstawienie, i tak:

a) na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów, wydany został przez Rektora Politechniki Opolskiej zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej – J. J.. Zakres ten zawierał zapis: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia 10 listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzona została zmiana polegająca na uzupełnieniu, że Prorektor ds. studenckich, będąc pierwszym zastępcą Rektora Uczelni, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo, w dniu 5 czerwca 2007 r., Rektor Politechniki Opolskiej udzielił Prorektorowi ds. studenckich J. J., pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki Opolskiej, w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. W kadencji rozpoczynającej się dnia 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej ponownie pełnił J. J., co zostało zaznaczone w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto również w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej;

b) na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. A. Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej, została upoważniona przez Rektora Politechniki Opolskiej do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu";

c) w związku z nieobecnością J. J. - Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. do śmierci, tj. do dnia 22 lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania Rektor Politechniki Opolskiej w Opolu przekazał Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej – A. Ż., udzielając w dniu 19 listopada 2010 r. pełnomocnictwa nr [...]. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami.

Z przedstawionych regulacji prawnych i umocowań organ wywiódł prawo dla Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej A. Ż. do podpisania zarządzenia wprowadzającego Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, na podstawie postanowień którego wydano zaskarżone decyzje.

Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że kompetencja rektora do ustalenia regulaminu wynika z przywołanego wyżej art. 186 ust. 1 ustawy, czyli przepisu rangi ustawowej, który nie przewiduje możliwości dokonania przekazania upoważnienia do ustalenia regulaminu innym podmiotom, tak jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego (art. 175 ust. 4 ustawy). Zdaniem Sądu, nieprzypadkowo ustawodawca ograniczył możliwość przekazania upoważnienia do dokonania tej czynności mając na względzie, że regulamin jako podstawowy akt prawny normujący świadczenie pomocy materialnej przez uczelnie, a także prawa i obowiązki organów uczelni oraz prawa i obowiązki studentów (doktorantów) w zakresie korzystania z tej pomocy, tworzy normy zarówno o charakterze stricte organizacyjnym, ale też normy bezpośrednio regulujące prawa i obowiązki użytkownika tego zakładu. Ponadto, przepis art. 186 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych norm kompetencyjnych przyjętych w ustawie i nie można zakładać, że upoważnienie do dokonania ustalenia regulaminu może nastąpić na zasadzie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem akt rektora ustalający zakres obowiązków prorektorów, jako akt niższego rzędu, nie może być odmienny od zapisu ustawowego. Podkreślić należy, że co do zasady przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie kompetencji do rozstrzygania sprawy z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszalności kompetencji. Przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji, jako przepisy szczególne, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym z kolei przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych kompetencji, a jedynie wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Właściwy organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego.

W konsekwencji, od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego wzorowanego na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że dotyczy sfery prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3033/00, LEX nr 82683 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 798/07, LEX nr 506455).

Odnosząc się zatem do regulacji prawa cywilnego podnieść należy, że pełnomocnictwa udziela mocodawca jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym do działania w swoim imieniu, która kreuje po stronie jej adresata kompetencje do podejmowania czynności ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla udzielającego upoważnienia. Z uwagi na zakres udzielonego pełnomocnictwa można wyróżnić pełnomocnictwo ogólne, pełnomocnictwo rodzajowe określające daną kategorię czynności prawnych, które mogą być dokonane przez pełnomocnika, a także pełnomocnictwo szczególne, którym mocodawca może upoważnić swego reprezentanta do dokonania jednej, wskazanej czynności. Zakres pełnomocnictwa może być zatem różny w zależności od woli mocodawcy i dotyczyć może zarówno czynności o charakterze materialnym, jak i procesowym. Podstawowa różnica jest jednak taka, że pełnomocnictwa dotyczą przede wszystkim stosunków właścicielskich, a upoważnienia stosunków władczych. Pełnomocnictwa umocowują do składania oświadczeń woli, a upoważnienia do składania oświadczeń wiedzy, dokonywania czynności materialno-technicznych, załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Analizując przedstawione w sprawie dokumenty, z których ewentualnie należało wyprowadzić prawo Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. do podpisania w dniu 21 lipca 2011 r. zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej Nr 45/2011 w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stwierdzić należy, że takim pełnomocnictwem ani upoważnieniem wymieniona Prorektor wykazać się nie może. Wśród przedłożonych pełnomocnictw wyróżnić należy te, które w sposób bezpośredni określają zakres jej czynności (por. pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. i z dnia 7 lipca 2011 r.) oraz to, które upoważnia do wykonywania czynności Prorektora ds. studenckich, w okresie jego nieobecności (por. pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r.).

Chronologicznie pierwsze pełnomocnictwo, noszące datę 25 czerwca 2008 r. (k. 107 akt sąd.) zostało udzielone przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki. Z zakresu pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że Prorektor została upoważniona do reprezentowania Politechniki jako osoby prawnej, a nie Rektora jako organu właściwego w sprawach stypendium, a w szczególności do ustalenia regulaminu. Treść powyższego pełnomocnictwa uprawnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni (podejmowania czynności prawnych) w stosunkach zewnętrznych skierowanych do podmiotów ściśle określonych w tym pełnomocnictwie, (organów administracji publicznej, sądów oraz instytucji i innych podmiotów). Użyte w nim sformułowanie: "i składania wszelkich innych oświadczeń woli" wskazuje na cywilistyczny charakter pełnomocnictwa w ten sposób określonego (o czym była mowa wyżej), a nie na charakter władczy (administracyjny) mający swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa. Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia których jest art. 186 ust. 1 ustawy. Nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 60 i nast. Kodeksu cywilnego). Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę udzielenia pełnomocnictwa wskazano art. 66 ust. 1 ustawy, dający rektorowi podstawę do określenia obowiązków prorektorów. Obowiązki te mogą mieć wszak charakter różnoraki i mogą obejmować czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r. (k. 153 akt. sąd.), związane z nieobecnością Prorektora ds. studenckich J. J., wprawdzie daje możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, jednakże w jego zapisie nie mieści się możliwość stanowienia aktów typu regulaminu. Ponadto, analiza dokumentów dotycząca zakresu działania Prorektora ds. studenckich, tj. zakresu jego czynności, regulaminu organizacyjnego i wydanych w sprawie pełnomocnictw, nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich, którego zadania przejęła Prorektor A. Ż. (pełniąca funkcję Prorektora ds. organizacyjnych), upoważniony był do ustalenia regulaminu pomocy materialnej. Po pierwsze, zdaniem Sądu, art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, na podstawie którego przyjęto zakres czynności Prorektora ds. studenckich, nie może stanowić podstawy do powierzenia ustalania regulaminu. Poza tym, z zakresu działania Prorektora wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej (pkt II tiret 3), a nie jego ustalanie. Gdyby wolą Rektora było przekazanie prawa ustalania treści i podpisania tego regulaminu, uregulowałby tę sprawę wprost w zakresie działania. Nadto, zawarte w zakresie działania postanowienie, iż Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora, nie może odnosić się – poprzez dalsze przekazanie pełnomocnictwa – do Prorektora ds. organizacyjnych. Jak wynika bowiem z zakresu działania, został on ustalony konkretnie i tylko dla Prorektora J. J. jako pierwszego zastępcy Rektora. W ocenie Sądu, tego typu regulacje, które kształtują w istocie podstawowe kwestie związane z działaniem uczelni, tj. podziałem zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sprawne i zgodne z prawem jej funkcjonowanie, winny być określane w sposób precyzyjny, nie mogą być rozpraszane w różnego typu aktach. Podkreślenia wymaga przy tym, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek domniemanie przekazania. Przekazywanie kompetencji musi być również dokonywane w odpowiedniej formie, z zachowaniem jednolitości i hierarchiczności aktów. Skoro w załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem Nr 7/2006 Rektora, określono uprawnienia do podpisywania korespondencji i innych dokumentów przypisane poszczególnym podmiotom aparatu administracyjnego Uczelni, w tym w ust. 2 – Prorektora ds. studenckich, a w ust. 4 – Prorektora ds. organizacyjnych, to zmiany w tych postanowieniach winny być dokonywane również w formie zarządzenia Rektora. Stąd zawarte w tym akcie postanowienie, że "w razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 (w tym zarządzenia i inne akty normatywne regulujące działalność uczelni – przyp. Sądu) podpisuje pierwszy zastępca rektora", wobec braku zmiany zarządzenia, nie może być podstawą do dokonywania tych czynności, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (por. ust. 1 in fine). Trudno bowiem domniemywać skuteczności przeniesienia uprawnień dokonanych aktem innego rodzaju, zwłaszcza, że nie doszło formalnie do zmiany osoby pierwszego zastępcy Rektora. Podkreślić także należy, że w przywołanym załączniku do Regulaminu Organizacyjnego brak jest zapisów świadczących o możliwości przekazania uprawnień pierwszego zastępcy Rektora na inny podmiot, np. na podstawie odrębnego pełnomocnictwa, bądź zmiany zakresu działania Prorektora ds. studenckich. Z powyższych względów nie można także uznać za skuteczną dla działań Prorektora A. Ż., zmiany do zakresu działania Prorektora J. J., dokonanej pismem z dnia 10 listopada 2005 r., gdyż zakres działania Prorektora J. J. pochodzi z dnia 17 września 2008 r., natomiast pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r. (k. 151 i 175 akt. sąd.).

Kolejne pełnomocnictwo dla Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. z dnia 7 lipca 2011 r. (k. 170 akt sąd.), w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni, wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej i w którym wskazane zostało, że obowiązuje ono w okresie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych i wprowadzenia w życie przepisów Regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów. Regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studentów i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Dlatego, aby Prorektor ds. organizacyjnych A. Ż. legitymowana była do podpisania Regulaminu pomocy materialnej, takie umocowanie musiałoby zostać jej przekazane w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. W tym zakresie musiałoby zatem dojść do wyrażenia woli organu, czyli uzewnętrznienia woli mocodawcy (Rektora) w sposób jasny i nie wymagający interpretacji. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało przedłożone przez organ, pomimo, że był on zobowiązany do złożenia kompletnych akt administracyjnych sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej, do jakich należą także organy wyższej uczelni, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Podkreślić trzeba, że przepisy regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Skoro przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja dotycząca odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, to kontrola legalności obejmuje również badanie zgodności z prawem tegoż regulaminu, w tym także trybu, w jakim został on wydany.

Reasumując, wydanie przez organ decyzji określającej sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, tj. art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ujawnione wadliwości dotyczą także decyzji organu pierwszej instancji, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji z porządku prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., a orzeczenie o kosztach – art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie pomocy materialnej na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu przyznania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. W przypadku wykazania braku możliwości rozpoznania wniosku w powyższym trybie zajdzie konieczność załatwienia sprawy tylko na podstawie zapisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Rozdział 2, art. 171 i nast.).

-----------------------

15