IV SA/Po 832/12

Uzasadnienie

Dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB"), w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) obiektu budowlanego – dobudowania pomieszczenia handlowo-usługowego z tarasem i schodami do budynku [...], na nieruchomości w [...], należącej do M. W. (dalej: "Inwestor").

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. PINB zobowiązał Inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. W odpowiedzi Inwestor przedłożył inwentaryzację samowolnie wybudowanego obiektu wraz z oceną techniczną, następnie uzupełnioną.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. PINB nakazał Inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Na skutek odwołania wniesionego przez sąsiada Inwestora – współwłaściciela działki nr [...], W. T., reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika – Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WWINB") decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB postanowieniem z[...] sierpnia 2010 r. zobowiązał Inwestora do dostarczenia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności samowolnej budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p.).

Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") decyzją ostateczną z [...] października 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. PINB nakazał Inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przyjmując, że ww. decyzja o warunkach zabudowy nie dopuszcza lokalizacji samowolnej rozbudowy bezpośrednio w granicy z działką nr [...] i działką nr [...]. Na skutek odwołania Inwestora, WWINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając powyższe ustalenie PINB za błędne.

Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie – działając na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", w skrócie: "pr.bud.1974") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: "pr.bud.") nakazał Inwestorowi wykonanie do [...] sierpnia 2012 r. następujących robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami:

1) w zakresie robót budowlanych:

a) wykonać demontaż balustrad, zadaszeń i schodów prowadzących na poddasze,

b) rozebrać ścianę przekraczającą granicę od strony działki nr [...],

c) wymurować ścianę usytuowaną bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką jako oddzielenia przeciwpożarowego,

d) wykonać murek ogniowy o wys. 1,10 m,

e) wykonać opierzenia,

f) od strony frontowej wykonać attykę z cegły ceramicznej,

g) budynek otynkować i pomalować [punkt pierwszy sentencji decyzji];

2) uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz pozytywną opinię dotyczącą przebudowy obiektu wydaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w [...] [punkt drugi sentencji decyzji];

3) wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą [punkt trzeci sentencji decyzji];

Ponadto w punkcie czwartym sentencji decyzji organ zastrzegł, że zgodnie z art. 42 pr.bud.1974, po wykonaniu określonych zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, właściciel jest zobligowany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i poczynione w jego trakcie ustalenia. Wskazał, że na przedmiotowej działce do istniejącego budynku [...] zostało dobudowane pomieszczenie handlowo-usługowe z tarasem i schodami, w granicy z działką nr [...] i z przekroczeniem granicy działki [...], o wymiarach w rzucie ok. 2,74 m x 4,98 m. Nad pomieszczeniem handlowo-usługowym znajduje się taras oraz schody prowadzące na strych w budynku mieszkalnym. Inwestor zrealizował przedmiotową samowolę w latach 80-tych, co obligowało organ do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie z 1980 r."). PINB wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. Inwestor przedłożył inwentaryzację samowolnie wybudowanego obiektu wraz z oceną techniczną, którą ostatecznie uzupełnił do [...] maja 2010 r. Z wniosków opracowania wynikało, że samowolnie wzniesiony budynek nie powoduje zagrożenia dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W kwestii zaś przekroczenia granicy Inwestor zadeklarował chęć wprowadzenia zmian w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] listopada 2011 r. Inwestor przedłożył opracowanie stanowiące uzupełnienie dokumentacji z [...] marca 2010 r., które przedstawiało szczegółowe rozwiązania wykonania robót budowlanych w celu dostosowania samowolnie wybudowanego obiektu do obowiązujących przepisów prawa i zaleceń konserwatorskich. Następnie [...] kwietnia 2012 r. Inwestor przedłożył zmienioną koncepcję architektoniczno-budowlaną tego obiektu.

PINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego rozpatrując kwestię rozbiórki lub legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu dokonuje sprawdzenia przedłożonych dokumentów, tj. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu i ewentualnie posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Organ I instancji ustalił, że w dacie budowy obiektu obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. W planie tym przedmiotowa działka była przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na potrzeby legalizacji Inwestor wykazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (decyzja ostateczna Burmistrza o warunkach zabudowy z [...].10.2011 r.). W ocenie PINB, stosując się do dyspozycji art. 37 pr.bud.1974 wykazano w sprawie, że wybudowany w ramach samowoli budowlanej obiekt nie naruszał ówczesnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego ani nie narusza obecnych przepisów planistycznych, ponieważ dla przedmiotowej działki i zlokalizowanej na niej samowoli wydana została pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, która w szczególności określa linię zabudowy w obrębie istniejącej samowoli. Nie zostały naruszone przepisy § 12 Rozporządzenia z 1980 r. w zakresie niewłaściwych odległości od granic z działkami sąsiednimi. Zapewniony jest dostęp do drogi publicznej, ochrona przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ochrona przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Organ stwierdził, że w ocenie technicznej opracowujący ocenił, iż "w obecnym stanie obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia z powodu niebezpieczeństwa konstrukcji". Dalej organ I instancji stwierdził, że obiekt w części jest wybudowany na nieruchomości sąsiedniej (przekracza granicę z działką nr [...]). Opracowujący koncepcję architektoniczną przebudowy obiektu odniósł się do rozebrania ściany przekraczającej granicę i wymurowania jej bezpośrednio w granicy. Nowa koncepcja architektoniczna przewiduje, że będzie to obiekt jednokondygnacyjny, z dachem płaskim, z attyką wykonaną z dachówki ceramicznej od strony frontowej. PINB zastrzegł, że przy legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest wymagane od inwestora przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zastrzegł, że chociaż przedmiotowa samowola budowlana spełnia wymagania przepisów planistycznych, to rozpatrzeć należy również obecnie obowiązujące warunki techniczne, gdyż warunkami dopuszczającymi legalizację samowoli jest zgodność budowy zarówno z przepisami planistycznymi, jak i techniczno-budowlanymi. Wymagania obowiązujące w Rozporządzeniu z 1980 r. mają swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). W świetle tych przepisów w przedmiotowym przypadku brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Brak ten został uwzględniony w opracowanej koncepcji architektonicznej, gdzie zaprojektowano wykonanie takiej ściany.

W konkluzji PINB skonstatował, że wobec zgromadzonego materiału dowodowego wykluczył zastosowanie art. 37 pr.bud.1974 i stwierdził, że możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego, na określonych warunkach, zgodnie z art. 40 pr.bud.1974.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł W. T. (dalej Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, który zarzucając naruszenie: (1) art. 40 pr.bud.1974 przez jego zastosowanie oraz (2) art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974 przez jego niezastosowanie, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swe żądanie wskazał, że skoro PINB w uzasadnieniu decyzji wyraźnie stwierdził, iż "w obecnym stanie obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia z powodu niebezpieczeństwa konstrukcji" oraz nie wykazał w istocie, że jest inaczej, to zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974 nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości. Nadto, zdaniem Skarżącego, decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza zapis § 4 aktu notarialnego [...] w którym strony oświadczyły: "że wjazd do przedmiotowej nieruchomości stanowiący pas szerokości 5 metrów znajduje się w połowie na działce numer [...] i w połowie na działce [...]. Strony postanawiają, że właściciele obydwu działek mają prawo do korzystania z całego wjazdu". W ocenie Skarżącego, w świetle tego zapisu zbliżenie (usytuowanie) obiektów budowlanych do granicy działki dopuszczalne jest tylko do 2.5 m od granicy działki. Organ nie wskazał żadnego przepisu warunków technicznych obowiązujących w czasie budowy, ani też obowiązujących obecnie, który sankcjonowałby usytuowanie budynku przy granicy.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak sprawy [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż wykonane przez Inwestora roboty budowlane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego ten nie uzyskał, zatem organ I instancji prawidłowo wskazał, iż w niniejszym postępowaniu zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo prowadził postępowanie biorąc pod uwagę dyspozycję art. 37 pr.bud.1974. Powołując się na aktualne orzecznictwo sądowe, WWINB podkreślił, że aby móc zalegalizować samowolnie pobudowany (dobudowany) w latach osiemdziesiątych obiekt, należy wziąć pod uwagę obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym. Dla przedmiotowej działki brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak dla tej działki i zlokalizowanej na niej samowoli wydana została pozytywna decyzja o warunkach zabudowy. WWINB zaznaczył, że obiekt nie naruszał również ówczesnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia lub mienia, a wykonanie określonych przez PINB robót budowlanych doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie budynku w granicy działki nie stanowi przeszkody do jego legalizacji, skoro wydana decyzja z [...] października 2011 r. o warunkach zabudowy zezwala na realizację inwestycji "w granicach terenu obejmującego działkę nr [...] i w granicy z działkami nr [...] i nr [...]". Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 pr.bud.1974, zatem należało zastosować art. 40 pr.bud.1974, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 pr.bud.1974, organ nadzoru budowlanego wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. WWINB zaznaczył, że przedłożona przez Inwestora dokumentacja techniczna dokładnie określa, jakie roboty budowlane winny zostać wykonane, aby przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Z dokumentacji jednoznacznie wynika, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym, co umożliwia jego przebudowę. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu pozytywnie zaopiniował ww. dokumentację pod względem architektonicznym, wskazując, że należy uzupełnić kolorystykę obiektu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WWINB podkreślił, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 pr.bud.1974 i nakazania inwestorowi dokonania rozbiórki, ponieważ zarówno w czasie budowy, jaki i obecnie, budynek jest zgodny z ustaleniami zagospodarowania przedmiotowej działki, a po wykonaniu wskazanych robót budowlanych nie będzie naruszał przepisów techniczno-budowlanych. Naruszenia zapisów aktu notarialnego dotyczące prawa korzystania z nieruchomości winny być dochodzone na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne nie badają kwestii własności nieruchomości, a jedynie możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i obowiązującymi przepisami.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył W. T., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w wymiarze dwukrotnej stawki minimalnej, "z uwagi na duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być zawiłą". Pełnomocnik Skarżącego – w ślad za odwołaniem – wskazał na naruszenie art. 40 pr.bud.1974 przez jego zastosowanie oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974 przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto ocenił, że "zapisane prawo służebności", wbrew stanowisku WWINB, ogranicza prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sposób ewidentny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo wskazały przepisy tej ustawy jako znajdujące zastosowanie w sprawie, gdyż ustalono, że przedmiotowa samowola budowlana powstała w latach 80-tych ubiegłego wieku. Wprawdzie wyjaśnienia Inwestora były w tym zakresie nie do końca precyzyjne – wskazywał on bowiem na lata: 1984-89 (k. 5), 1981-83 (k. 16), bądź 1985-86 (k. 19) – w każdym razie jednak nie budzi wątpliwości, że do samowoli doszło pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., które obowiązywało w okresie od 01 marca 1975 r. do 31 grudnia 1994 r. A zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się przepisu art. 48 pr.bud. (obecnie regulującego następstwa samowoli budowlanej), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. "obiektem budowlanym" były stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle (jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe), stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji (art. 2 ust. 1 pr.bud.1974). Przez "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę (art. 2 ust. 2 pr.bud.1974), natomiast przez "roboty budowlane" – roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 2 ust. 3 pr.bud.1974). Jak z powyższego wynika, budowa obiektu budowlanego kwalifikowała się do robót budowlanych, te zaś można było rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.1974).

W niniejszej sprawie jest niesporne, że Inwestor przystępując do przedmiotowych robót budowlanych (dobudowania pomieszczenia handlowo-usługowego z tarasem i schodami do budynku [...]) takiego pozwolenia nie posiadał. Tym samym zrealizował je niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Stosownie do art. 37 ust. 1 pr.bud.1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jeżeli w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami nie zachodzą jednak okoliczności określone w cytowanym przepisie, to – zgodnie z art. 40 pr.bud.1974 – właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 pr.bud.1974, a zatem należało zastosować – i prawidłowo zastosowano – art. 40 pr.bud.1974 pozwalający na tzw. legalizację przedmiotowego obiektu.

W tym miejscu należy podkreślić, że wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pr.bud.1974 przeszła swoistą ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo NSA przyjmował, że dla oceny, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, decydujące znaczenie ma stan istniejący w czasie budowy przedmiotowego obiektu. Zwrotu w tak ukształtowanej linii orzecznictwa dokonano w wyroku NSA z 24 stycznia 2007 r. (II OSK 205/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), po którym w orzecznictwie upowszechnił się i ostatecznie utrwalił pogląd, że przewidziana w cytowanym przepisie zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia art. 37 ust. 1 pr.bud.1974 przemawiają wyniki wykładni językowej, uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną, a nadto prokonstytucyjną – uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Ustawodawca zmieniając przepisy art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego poszedł bowiem w kierunku możliwej ochrony również obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie, jeżeli jest tylko prawna możliwość doprowadzenia do ich legalizacji. Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia natomiast przede wszystkim argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 04.01.2012 r., II OSK 1878/10, CBOSA). Referowany pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, z powodów wskazanych w przywołanym orzeczeniu.

Z zebranego w sprawie materiału wynika, że obecnie dla terenu, na którym znajduje się samowolnie dobudowany obiekt, nie obowiązuje m.p.z.p., lecz Inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która tego rodzaju dobudowę dopuszcza. Tym samym należy uznać, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z aktualnymi przepisami o planowaniu przestrzennym, do których odsyła art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud.1974. Zatem tylko na marginesie można przywołać trafną – acz pozbawioną istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy – konstatację organów administracji, że przedmiotowy obiekt nie naruszał również ówcześnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, tj. ustaleń obowiązującego w czasie budowy tego obiektu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że w sprawie nie zachodzi również przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974, tj. przedmiotowy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie – co zarzucono w odwołaniu i w skardze – w uzasadnieniu decyzji PINB znalazł się passus, iż: "W ocenie technicznej, opracowujący ocenił, że w obecnym stanie obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia z powodu niebezpieczeństwa konstrukcji" (s. 4 uzasadnienia), ale tak sformułowane zdanie nie znajduje oparcia w materiale zebranym w sprawie, pozostaje w sprzeczności z pozostałymi fragmentami uzasadnienia decyzji PINB i jest zapewne wynikiem omyłki pisarskiej popełnionej na etapie redagowania uzasadnienia. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie była trzykrotnie sporządzana dokumentacja techniczna obiektu (notabene przez tego samego autora, technika budowlanego Z. D., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi i aktualnym członkostwem Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa). Otóż w lutym 2010 r. autor ten sporządził ocenę techniczną "Dobudowy do budynku [...] pomieszczenia handlowo-usługowego z tarasem i schodami", w której, oceniwszy stan techniczny poszczególnych elementów pomieszczenia (tarasu-stropu, ścian, stolarki, posadzki, tynków zewnętrznych, konstrukcji nośnej schodów itd.), stwierdził we wnioskach końcowych, że wszystkie prace związane z wykonaniem ścian zewnętrznych i tarasu zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a pomieszczenie ani jego otoczenie nie stwarza zagrożenia dla osób w nim przebywających. W listopadzie 2011 r. ww. autor sporządził opis techniczny przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku, kończący się podobną konkluzją, że istniejący budynek mieszkalny i handlowo-usługowy nie powodują zagrożenia dla osób przebywających oraz środowiska. Wreszcie również w dokumentacji technicznej z kwietnia 2012 r., w punkcie "ocena techniczna istniejącego budynku handlowo-usługowego", wskazano, że przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym co umożliwia jego przebudowę, po czym szczegółowo opisano kolejne etapy przebudowy, w tym rozwiązania materiałowo-konstrukcyjne. Należy podkreślić, że z treści całego uzasadnienia decyzji PINB jednoznacznie wynika, iż organ I instancji zaaprobował wnioski autora dokumentacji technicznej. W konsekwencji analizowany zarzut skargi (i odwołania) nie może odnieść skutku, jako oparty li tylko na wyrwanym z kontekstu, i najpewniej po prostu błędnie zredagowanym, fragmencie uzasadnienia decyzji, nie znajdującym potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że nawet jeśli przedmiotowy obiekt rzeczywiście powodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to i tak sama ta okoliczność nie przesądzałaby jeszcze o niedopuszczalności jego legalizacji i konieczności rozbiórki. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem – który Sąd w składzie obecnym w pełni podziela – podstawy do orzeczenia rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974 będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w oparciu o art. 40 pr.bud.1974 (por.: wyrok NSA z 17.04.1989 r., IV SA 83/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 38; a także wyroki WSA: z 24.09.2008 r., II SA/Ke 358/08, CBOSA; z 18.04.2008 r., II SA/Gl 895/07, CBOSA; z 28.09.2010 r., II SA/Bd 443/10, CBOSA). Innymi słowy, w wypadku samowoli budowlanej przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud.1974 znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (zob. wyrok NSA z 17.04.1989 r., IV SA 83/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 38).

Z zebranego w sprawie materiału wynika, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi warunkami technicznymi, gdyż brak było m.in. wymaganej nie tylko obecnie (§ 235 Rozporządzenia), ale także pod rządem Rozporządzenia z 1980 r. (§ 202 i nast.), ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że art. 37 ust. 1 pr.bud.1974 odnosi się do obiektów "wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Nie oznacza to jednak, że celem postępowania naprawczego (legalizacyjnego) jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy. W art. 40 pr.bud.1974 mowa jest bowiem o doprowadzeniu obiektu do "stanu zgodnego z przepisami", bez wskazania, że chodzi tu o przepisy obowiązujące w dacie budowy. Przyjąć zatem należy – w ślad za trafnym stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA z 11 października z 2011 r. (II SA/Kr 298/11, CBOSA) – że jeśli budynek wzniesiono niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy, to celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie budynku (tych jego elementów, które wykonano wadliwie) do takiego stanu, który byłby akceptowany w świetle przepisów aktualnie obowiązujących (tj. obowiązujących w dacie wydania decyzji naprawczej). Pogląd ten znajduje dodatkowe oparcie w treści § 2 ust. 1 Rozporządzenia – przewidującego wyjątek od wynikającej z § 330 Rozporządzenia zasady, że warunki techniczne określone w tym rozporządzeniu nie odnoszą się do obiektów budowlanych istniejących w dniu jego wejścia w życie – zgodnie z którym to wyjątkiem przepisy Rozporządzenia stosuje się m.in. przy "przebudowie" budynków i budowli. Nie ulega zaś wątpliwości, że doprowadzenie samowolnie wniesionego obiektu do stanu zgodnego z przepisami będzie zwykle wymagało – tak jak w niniejszej sprawie – przebudowy tego obiektu, czyli, zgodnie z definicją legalną "przebudowy" zamieszczoną w art. 3 pkt 7a pr.bud.: wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ponadto, zgodnie z drugim wyjątkiem od zasady z § 330 Rozporządzenia, przewidzianym w art. 207 § 2 Rozporządzenia, przepisy tego aktu dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a Rozporządzenia, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

W konsekwencji należy stwierdzić, że nakładając obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego PINB trafnie powołał art. 235 aktualnie obowiązującego Rozporządzenia. Zarazem jednak należy zauważyć, że PINB analizował stan techniczny samowolnie wzniesionego obiektu oraz prawidłowość jego usytuowania, równolegle: w świetle przepisów techniczno-budowlanych i o planowaniu przestrzennym obowiązujących w czasie budowy tego obiektu oraz obowiązujących obecnie (w czasie jego legalizacji), bez precyzyjnego określenia właściwego reżimu prawnego. Takie działanie – które prima facie mogłoby być odczytane jako próba swoistego wzmocnienia stanowiska (argumentacji) organu – przy równoczesnym braku dokładnego wskazania przez organ, przepisy z jakiej daty znajdują w sprawie zastosowanie, musi być uznane za wadliwe. Obowiązkiem organu jest bowiem nie tylko wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, ale także jednoznaczne ustalenie jej stanu prawnego – a więc przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie – co jest następnie niezbędne do prawidłowego dokonania aktu subsumpcji, a więc, najogólniej rzecz ujmując, stwierdzenia, że dany przypadek jest jednym z tych przypadków, do których odnosi się określona norma prawna (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 216, 226–227). Wskazane uchybienie organu I instancji – wyrażające się w analizie sprawy zarówno w świetle przepisów planistycznych i techniczno-budowlanych obowiązujących w okresie zrealizowania samowoli budowlanej, jak i tych, obowiązujących w chwili wydania decyzji, bez precyzyjnego wskazania przepisów właściwych – pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy, już choćby z tego względu, że zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo zidentyfikował reżimy prawne właściwe dla poszczególnych aspektów sprawy i uczynił je podstawą swego rozstrzygnięcia.

Oceniając katalog nakazanych Inwestorowi robót budowlanych, Sąd z aprobatą stwierdza, że organy administracji aktywnie prowadziły postępowanie wyjaśniające, nie poprzestając li tylko na bezkrytycznym aprobowaniu konkluzji formułowanych przez autora przedkładanych w sprawie ekspertyz technicznych – działającego wszak na zlecenie inwestora, zainteresowanego legalizacją wzniesionego obiektu – lecz także dokonując własnej, krytycznej analizy i ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi co do braku wskazania przez organy przepisu, który sankcjonowałby usytuowanie budynku przy granicy, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie dostateczną podstawę dla takiej lokalizacji stwarzają obecnie unormowania § 12 Rozporządzenia, w szczególności jego ust. 2.

Z kolei mając na względzie podnoszony przez Skarżącego zarzut "rażącego naruszenia zapisu paragrafu czwartego aktu notarialnego", w którym to akcie strony (w tym Skarżący i Inwestor) określiły pas wspólnego wjazdu na obie graniczące ze sobą posesje (działki[...][...]), wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej organy nie rozstrzygają problematyki związanej z ochroną prawa własności, bowiem kwestie te należą do sądów powszechnych (por. wyroki NSA: z 12.01.1998 r., IV SA 424/96 oraz z 17.03.1998 r., IV SA 956/96; a także wyroki WSA: z 03.03.2004 r., IV SA 2016/03; z 05.07.2007 r., VII SA/Wa 657/07; z 21.04.2011 r., II SA/Rz 169/11 – CBOSA). Z poglądem tym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. W sprawie tej problem dotyczy ochrony, jak podnosi Skarżący, prawa służebności (o ile w tym przypadku w ogóle doszło do ustanowienia służebności, a nie np. prawa o charakterze obligacyjnym – o czym jednak tut. Sąd, jako sąd administracyjny, nie jest władny rozstrzygać), zatem organy administracji postąpiły prawidłowo pomijając argumenty prywatnoprawne i nie rozstrzygając, czy zapisane w akcie notarialnym uprawnienie może ograniczyć prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Są to sprawy ze stosunków cywilnych, których rozstrzyganie należy do sądów powszechnych – co trafnie skonstatował WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji także i ten zarzut skargi (a wcześniej: odwołania) należało, w ocenie Sądu, uznać za bezzasadny.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.