VI SA/Wa 1357/12

Uzasadnienie

Przedsiębiorca Z. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M (...) z siedzibą w N. decyzją Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną (zwanej dalej: [...] SSE) z dnia [...] kwietnia 2010 r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie tej strefy.

Pismem z dnia [...]listopada 2011 r. M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o zmianę ww. zezwolenia w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy. Z wniosku wynikało, że przedsiębiorca Z. B. wniósł aportem swoje przedsiębiorstwo, w rozumieniu art. 55.1 kodeksu cywilnego do spółki komandytowej M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa.

Minister Gospodarki postanowieniem nr [..] z dnia [...]grudnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania, gdyż stwierdził, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] we wnioskowanym zakresie, ponieważ przedsiębiorca M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, który wystąpił z przedmiotowym wnioskiem, nie jest stroną postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Warszawie M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia,tj.:

a) naruszenie art. 28, art. 61 par. 1 oraz 61a par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - w dalszej części jako "kpa", polegające na uznaniu, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w [...] SSE nr [...] a w konsekwencji podtrzymanie postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie;

b) naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 77 i 124 par. 2 kpa w zw. z art. 126 i 107 par. 3 kpa, polegające na naruszeniu następujących zasad postępowania administracyjnego:

(i) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przedstawianie odmiennej argumentacji przy tożsamych stanach faktycznych i prawnych, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw prawnych dla cesji praw i obowiązków z zezwolenia na prowadzenie działalności jako elementu składowego przedsiębiorstwa pomimo, iż zgodnie ze wcześniejszym stanowiskiem organu cesja taka była możliwa;

(ii) zasady praworządności, poprzez uznanie za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo braku istniejących ku temu podstaw faktycznych i prawnych, które to działanie nie zmierzało do uwzględnienia interesu społecznego i poszanowania prawa, a tym bardziej do uwzględnienia słusznego interesu strony, lecz pozbawienia Skarżącego możliwości korzystania ze skutecznie nabytych praw i obowiązków wynikłych z zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie [...] SSE;

(iii) zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, m.in. poprzez ograniczenie się do pasywnej krytyki przedstawionych przez skarżącego argumentów oraz przyjmowanie wyłącznie tych elementów stanu prawnego, które mają znaczenie prawne dla interesu organu oraz nie odniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącego;

c) naruszenie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo, iż zaszły przesłanki do jego uchylenia i rozpoznania sprawy co do istoty;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 551 w zw. zart. 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.), dalej jako "kc", polegające na ich błędnej interpretacji i uznaniu, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo, w tym aport przedsiębiorstwa do spółki prawa handlowego, nie obejmuje zezwolenia administracyjnego, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżący nie nabył skutecznie praw i obowiązków z zezwolenia nr 61/PSSE, a jako taki nie posiada legitymacji prawnej do złożenia wniosku w sprawie zmiany przedmiotowego zezwolenia.

Na zasadzie art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit c) ppsa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości, a także poprzedzającego go postanowienia Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Spółka podniosła, iż art. 61a § 1 kpa expressis verbis ustanawia przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, stanowiąc: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...), organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania", przy czym należy mieć na uwadze art. 28 kpa stanowiący, iż "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Podkreśliła, iż interes prawny (obowiązek) to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem legitymację procesową podmiotu należy dopatrywać w przepisach prawa materialnego stanowiących podstawę interesu prawnego. Zgodzić się należy zatem m.in. z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 23 marca 1999 r. I SA 1189/98), zgodnie z którym cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98).

Zdaniem skarżącej, zgodnie z poglądem orzecznictwa i judykatury nie należy w sposób automatyczny odmawiać danemu podmiotowi interesu prawnego, nawet jeżeli w ocenie organu interes ten nie jest interesem obiektywnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 24 lutego 1999 r. (sygn. I SA/Gd 660/97)wskazano na celowość przyjęcia poglądu o subiektywnym charakterze pojęcia strony, gdyż nie jest możliwe do przyjęcia w państwie prawnym, aby podmiot ubiegający się o przyznanie mu prawa lub o zwolnienie z obowiązku mógł uzyskać jedynie informację - bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego - iż nie jest legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Sąd Najwyższy wskazał, iż "Jeżeli zatem osoba żądająca rozpatrzenia sprawy we wniosku swoim wskazuje, na czym polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony wyłącznie w oparciu o samą treść wniosku może nastąpić tylko wówczas, gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jej stronie interesu prawnego. Poza takim nienasuwającym wątpliwości przypadkiem trzeba zbadać zasadność wniosku w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1986 r., sygn. II SA 2247/85). W niniejszym postępowaniu oczywistość, o której mowa w powyższym wyroku nie zaistniała (zwłaszcza biorąc pod uwagę odmienne stanowiska tego samego organu w podobnych sprawach, o czym poniżej). Organ pomimo braku ww. przesłanki zaniechał badania istnienia interesu prawnego Skarżącej, bez rozważenia jej argumentacji.

Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, iż interesu prawnego upatruje w szczególności w treści art. 55[1] oraz 55[2] kodeksu cywilnego, stanowiącego o pojęciu przedsiębiorstwa jak i skutkach czynności mającej za przedmiot przedsiębiorstwo.

Zgodnie z art. 55[1] kodeksu cywilnego "przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej, obejmującym w szczególności koncesje, licencje i zezwolenia."

Z kolei według art. 55[2] ww. ustawy "czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych".

Skarżąca podkreśliła, iż w ocenie Ministra Gospodarki za wyłączeniem możliwości przeniesienia przedmiotowego zezwolenia, czy ściślej - praw i obowiązków z niego wynikających, przemawia jej indywidualny charakter. Wskazać jednak należy, iż decyzja administracyjna z zasady jest aktem wydawanym w sprawie indywidualnej, który w sposób indywidualny konkretyzuje prawa i obowiązki danego podmiotu, tworząc normę konkretną i indywidualną, a mimo to w określonych sytuacjach dochodzi do przeniesienia aktu o takim charakterze na podmiot trzeci w ramach sukcesji. W sytuacji gdyby dany akt tworzył wyłącznie normy abstrakcyjne i generalne nie mielibyśmy do czynienia z decyzją administracyjną. Jej zdaniem indywidualizm decyzji administracyjnej nie może w sposób automatyczny prowadzić do tezy, zgodnie z którą nie ma możliwości przeniesienia wynikających z decyzji praw i obowiązków na podmioty trzecie.

Podkreśliła, iż art. 55[2] w zw. z art. 55[1] kodeksu cywilnego stanowi przełamanie zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Taki pogląd jest przeważającym poglądem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Wprowadza on zasadę przenoszalności decyzji wraz z przedsiębiorstwem, którego dotyczy, a wyjątek zakazujący musi wynikać z przepisu szczególnego - jest zatem odwrotnie niż przyjęto w zaskarżonym postanowieniu jak i postanowieniu je poprzedzającym. Brak jest w szczególności przepisu zakazującego przeniesienia w odniesieniu do pozwoleń na działalność w specjalnej strefie ekonomicznej.

Zakładając wyłączenie możliwości przeniesienia wraz z przedsiębiorstwem zezwolenia na prowadzenie działalności, przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo, w skład którego wchodzą prawa, których źródłem są decyzje administracyjne, nie mógłby dokonać skutecznej czynności, bo zawsze taka czynność byłaby umową o świadczenie niemożliwe, a nabywca nie mógłby otrzymać przedmiotu, jakim dysponował dotychczasowy przedsiębiorca.

W sposób najbardziej dobitny można to dostrzec w sytuacji przedsiębiorstw, których byt jest determinowany przez posiadanie koncesji czy zezwoleń (np. stacja paliw) na ich prowadzenie. Trudno spodziewać się, by ktoś był zainteresowany stacją paliw z całym jej wyposażeniem, bez możliwości sprzedaży paliw. Sprzedaż przedsiębiorstwa jest bowiem uzasadniona tylko wtedy, gdy w skład zbywanego zorganizowanego kompleksu wejdą te elementy, od których uzależnione jest prowadzenie działalności gospodarczej konkretnego, a nie abstrakcyjnego przedsiębiorstwa, czyli tego które jest, a nie tego które mogłoby być.

Przedmiotem czynności dokonywanej na przedsiębiorstwie jest realnie istniejące przedsiębiorstwo, a nie jakiś wirtualny kompleks majątkowy. Nic nie uzasadnia zatem zapatrywania, że czynność prawna, której przedmiotem jest przedsiębiorstwo nie obejmuje tych składników przedsiębiorstwa, których źródłem są decyzje administracyjne. Pogląd odmienny powodowałby szereg wątpliwości dotyczących wartości takiego przedsiębiorstwa (por. Z. Gawlik, Przedsiębiorstwo jako przedmiot obrotu a prawa wynikające z decyzji administracyjnych (w:) Współczesne problemy prawa handlowego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. dr hab. Marii Poźniak-Niedzielskiej, Kraków 2007, s. 85). Stwierdzić zatem należy, iż czynność prawna w rozumieniu art. 55[2] kodeksu cywilnego musi zawierać minimum, którym jest możliwość co najmniej kontynuowania dotychczasowej działalności (tak: B. Giesen, W. J. Katner i inni, Komentarz do art. 552 kodeksu cywilnego, kodeks cywilny, część ogólna, LEX 2009).

Równocześnie uznanie za jedynie prawidłową tezę prezentowaną przez Ministra premiowałaby inne, zorganizowane formy prowadzenia działalności gospodarczej, dyskryminując działalność gospodarczą prowadzoną indywidualnie przez osoby fizyczne. Ponadto negowanie tezy o możności zadysponowania w drodze jednej czynności prawnej wszystkimi składnikami, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa zmuszałaby do stawiania pytań o sens i znaczenie przepisu art. 55[2] kodeksu cywilnego a także o racjonalność ustawodawcy w stanowieniu prawa.

Zgodnie z argumentacją podnoszoną przez Ministra, sukcesja praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie z mocy wyraźnego przepisu prawa, jednakże zdaje się nie dostrzegać, iż tym przepisem jest właśnie art. 55[1] kc w zw. z art. 55[2] kc.

Nie można zapominać, iż następstwo administracyjno - prawne może być wynikiem przekształceń osób prawnych lub innych podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Przykładowo, w wyniku połączenia osób prawnych może powstać nowy odrębny podmiot, który "przejmie" prawa i obowiązki likwidowanych przez połączenie podmiotów, albo też w wyniku fuzji takich podmiotów jeden z nich wchodzi w prawa i obowiązki jej uczestników i reprezentuje ich w postępowaniu. Takie stanowisko zostało poparte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 stycznia 2009 roku, sygn. II GSP

6708. Oczywistym jest, że sytuacja powyższa nie odnosi się wprost do przekształceń dotyczących podmiotów gospodarczych niebędących osobami prawnymi. W doktrynie jednak przyjmuje się, że w razie aportu takiego podmiotu do spółki prawa handlowego, następstwo prawne zostaje zachowane. Analogiczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż obowiązujące w czasie dokonywania aportu przepisy nie przewidywały wprost możliwości przekształcenia przedsiębiorstwa prowadzonego przez osobę fizyczną na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w spółkę prawa handlowego. Jedyną możliwością takiego przekształcenia, ze skutkami takimi jak w przypadku przekształceń spółek prawa handlowego, był aport przedsiębiorstwa do spółki.

Wskazała, iż w dniu 1 lipca 2011 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 2011 r., nr 106, poz. 622 z późn. zm.) wprowadzające zmiany i ułatwienia dla przedsiębiorców. Artykuł 26 ww. ustawy wprowadza zmianę, dzięki której powstała możliwość przekształcenia formy prowadzonej jednoosobowej działalności w spółkę. Skutkiem takiego przekształcenia jest - zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami kodeksu spółek handlowych (art. 584[2] ksh) spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Celem wprowadzenia powyższych przepisów było m.in. usunięcie dotychczasowych wątpliwości i sporów oraz wprost przyznanie podmiotowi przekształconemu praw i obowiązków wynikających z decyzji, których adresatem był przedsiębiorca przekształcany.

Analizy wymaga również cel nowelizacji kc dokonanej ustawą z dnia 14 lutego 2003 roku o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 49, poz. 408), w której zmieniono m.in. art. 55[1] poprzez doprecyzowanie, iż w skład przedsiębiorstwa wchodzą w szczególności koncesje, licencje i zezwolenia, co wcześniej budziło wątpliwości i kontrowersje. Z kolei w celu ustalenia, które z ww. aktów wchodzą w skład przedsiębiorstwa należy posłużyć się kryterium funkcjonalnego i celowościowego związku takiego aktu z daną działalnością gospodarczą. Owo kryterium winno być natomiast interpretowane szeroko, co przemawia za uznaniem, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, jako związane z prowadzoną działalnością oraz determinujące warunki jej prowadzenia, należy zaliczyć do elementów składowych przedsiębiorstwa wniesionego aportem do spółki wnioskodawcy. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. I FSK 1062/2010, w który stwierdził, że "wymienione w art. 55[1] kc składniki przedsiębiorstwa zostały wskazane w sposób przykładowy a nie enumeratywny, czego dowodzi użyty w przepisie zwrot "w szczególności". Z przywołanej definicji wynika istotna cecha wskazanego zespołu składników - muszą one stanowić zorganizowany kompleks majątkowy przeznaczony do prowadzenia określonej działalności. Poszczególne składniki majątkowe nie stanowią przypadkowego zbioru rzeczy i praw, lecz pozostają ze sobą w relacjach funkcjonalnych i organizacyjnych, które czynią z nich całość zdolną do realizacji określonej działalności."

Ważne dla niniejszych rozważań jest to, że brzmienie komentowanego art. 55[1] kodeksu cywilnego nie daje podstaw dla stwierdzenia jakoby w skład przedsiębiorstwa wchodziły wyłącznie decyzje, co do których przepisy wprost dopuszczają sukcesję prawną. Powyższą regulację, czytaną łącznie z art. 55[2] kc należy rozumieć zatem w ten sposób, iż w razie /bycia przedsiębiorstwa, na nabywcę przechodzą wszystkie wchodzące w jego skład decyzje administracyjne, a wyjątek musi znajdować swoje oparcie w szczególnym przepisie ustawy lub wynikać z treści czynności prawnej. Takich przepisów nie zawiera ustawa z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych mająca za przedmiot m.in. zezwolenia na prowadzenie działalności na terytorium stref (tak J. Iwanicki, M. Kocur, Koncesje, licencje i zezwolenia jako składniki przedsiębiorstwa, Rzeczpospolita 2003/9/24).

W ocenie skarżącej, istotny jest również fakt, iż Z. B., w wyniku przekształcenia działalności gospodarczej pozostaje wspólnikiem nowo utworzonego podmiotu. Co więcej, przedmiot działalności skarżącego, planowane inwestycje czy poziom zatrudnienia jest tożsamy z przedmiotem działalności jak i planami inwestycyjnymi i kadrowymi prowadzonej przez Z. B. działalności, co świadczyć może jedynie o tym, iż wszelkie przymioty ze względu na które zostało wydane zezwolenie zostały zachowane. Jest to istotne ze względu na fakt, iż uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefy ekonomicznej nie jest uzależnione od przymiotów osobistych (jak np. w przypadku zezwolenia na prowadzenie apteki). Trudno zatem doszukać się w tym względzie przesłanek zakazu zbywalności takiego zezwolenia w ramach sukcesji podmiotowej.

Skarżąca wyraziła pogląd, zgodnie z którym, w orzecznictwie za utrwalone należy uznać stanowisko, iż aby można było mówić o zbyciu przedsiębiorstwa, musi nastąpić przeniesienie składników niezbędnych do realizacji zadań gospodarczych danego przedsiębiorstwa. W niniejszym przypadku bezsprzecznym w ocenie Skarżącego jest, iż owo zezwolenie jest właśnie takim składnikiem przedsiębiorstwa.

Wskazała, że jej zdaniem inaczej jest w sytuacji, w której warunkiem przyznania zezwolenia, koncesji czy licencji jest posiadanie wymaganych prawem przymiotów podmiotowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 20 lutego 2007 roku, sygn. II OSK 350/06), koncesja na prowadzenie apteki ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego (osobistego) i z tej przyczyny (z przyczyny uprawnienia o charakterze podmiotowym a nie przedmiotowym) co do zasady wyłączona jest z obrotu cywilnoprawnego. Dokonana przez osobę fizyczną sprzedaż apteki oznacza jej rezygnację z prowadzonej wcześniej działalności, a ten fakt prowadzi do wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia wydanego na rzecz tej osoby. Odmienna natomiast w skutkach, ze względu na powyższą argumentację, jest natomiast analizowana sytuacja. Przedmiotowy aport przedsiębiorstwa nie oznacza bowiem rezygnacji z dotychczas prowadzonej działalności czy nawet dotychczasowych założeń jej prowadzenia, wręcz przeciwnie - stanowi o jej kontynuacji lecz w innej formie prawnej. Wszelkie warunki dla których przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone (wartość oraz terminy planowanych inwestycji czy też poziom wymaganego przez Zarządzającego [...]SSE zatrudnienia) pozostają niezmienione.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6, 7, 8,11 oraz art. 77 i 124 par. 2 kpa Spółka podniosła:

Jedną z podstawowych zasad na jakich powinny opierać się działania administracji publicznej, jest zasada praworządności. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przez co należy rozumieć działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych (tak wyrok NSA z 24 stycznia 2001 r" II SA 55/00).

Zasada powyższa łączy się ściśle z poszanowaniem i ochroną praw nabytych a także dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony wyrażoną w art. 7 cytowanej ustawy. W tym kontekście odmowa wszczęcia postępowania, pomimo braku oczywistych ku temu przesłanek, stanowi o działaniu naruszającym zasadę praworządności. Działania te zmierzały bowiem do pozbawienia Skarżącego uprawnienia do korzystania ze skutecznie nabytych praw płynących z zezwolenia na prowadzenie działalności w [...] SSE, a przynajmniej na pozbawieniu go możliwości wykazania ich nabycia.

Z kolei zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy powinny zatem w toku postępowania wszechstronnie zbadać wszystkie faktyczne i prawne okoliczności sprawy i dołożyć wszelkich starań w celu uzyskania obiektywnych ustaleń, na których następnie oparte będzie rozstrzygnięcie procesowe.

Skarżąca zaznaczyła, iż odmienne stanowisko zajęte zostało przez ten sam organ w piśmie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] maja 2004 r., w którym uznał on dopuszczalność przejścia zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na następcę prawnego podmiotu, któremu zezwolenie zostało udzielone.

Skarżąca podniosła, iż lakoniczne ustosunkowanie się do zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów, świadczy o tym, że Minister Gospodarki w istocie nie rozpatrzył ponownie sprawy w sposób należyty, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 11 kpa.

Podkreśliła nadto, iż przepis art. 7 kpa nakazuje uwzględnić w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś Minister w niniejszym postępowaniu pozostawał jednak bierny w tym zakresie, pomijając w całości słuszny interes strony w rozpatrzeniu jego wniosku.

W ocenie skarżącej przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 42, poz. 274 z późn. zm.) uprawniające Ministra do stwierdzenia wygaśnięcia czy cofnięcia zezwolenia nie zostały w niniejszym przypadku spełnione, gdyż ani nie zaprzestano prowadzenia działalności, dla której zezwolenie zostało udzielone, ani również nie uchybiono warunkom zezwolenia (w zakresie inwestycji czy miejsc pracy). Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie ma charakteru osobistego, lecz rzeczowy. Zatem, skoro nie uległy zmianie warunki ze względu na które wydano zezwolenie, a nastąpiło jedynie przekształcenie podmiotowe, a także ze względu na fakt, iż nic innego nie wynika z przedmiotowego zezwolenia a ponadto brak przepisu wyłączającego możliwość przeniesienia tego zezwolenia, nie ma podstaw do odmówienia legitymacji administracyjno - prawnej następcy prawnemu przedsiębiorcy pierwotnego, a tym samym do uznania iż nie doszło do skutecznego przeniesienia praw i obowiązków określonych tym zezwoleniem na skarżącego.

Spółka uzasadniła także zarzut naruszenia przez Ministra Gospodarki art. 8 kpa, czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Realizacja tej zasady oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w kpa, poczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych.

Narusza powyższą zasadę nieuzasadniona zmiana stanowiska organu wyrażonego w niniejszej sprawie w porównaniu do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] maja 2004 r., czego nie wyjaśnił organ w swojej decyzji.

Istotą dokonanego przekształcenia jest kontynuacja dotychczasowej działalności przez następcę prawnego podmiotu, któremu udzielone zostało zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania obu sytuacji, odmawiając tym samym nabycia praw przez skarżącą Spółkę, będącą następcą prawnym podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE. Takie działanie należałoby bowiem zakwalifikować jako sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Działania organów administracji publicznej powinny - co wydaje się oczywiste w ocenie Spółki - być przewidywalne. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych, zwłaszcza w analogicznych (jak w niniejszej sprawie) stanach faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując pogląd o braku przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenie Nr [...] udzielonego Z. B., na wniosek skarżącej, która nie ma przymiotu strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona; zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu, brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] we wnioskowanym zakresie, ponieważ przedsiębiorca M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, który wystąpił z przedmiotowym wnioskiem nie może być stroną postępowania.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że postanowienie Nr [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 551 w związku z art. 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny. Organ rozpatrując wniosek M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w ramach I instancji słusznie uznał, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej jest indywidualną decyzją administracyjną udzieloną ściśle określonemu podmiotowi. Zezwolenia, koncesje i inne tego typu decyzje na prowadzenie działalności gospodarczej udzielone konkretnym podmiotom nie podlegają cesji. Nie można ich zatem przenosić na inny podmiot, chyba że wyraźnie dopuszcza to przepis prawa obowiązujący w dniu zaistnienia okoliczności uprawniającej do takiego przeniesienia. W prawodawstwie polskim brak jest przepisów, na podstawie których można skutecznie nabyć zezwolenie poprzez wniesienie go aportem do Spółki. Oznacza to, że Spółka M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, do której wniesiona została aportem całość przedsiębiorstwa osoby fizycznej - przedsiębiorcy Z. B. prowadzonego działalność gospodarczą pod nazwą M (...) - nie będzie sukcesorem zezwolenia udzielonemu temu przedsiębiorcy.

Spółka wskazała również, że organ wydając postanowienie w I instancji w niewłaściwy sposób dokonał interpretacji przepisu art. art. 55[1] k.c., który należy czytać łącznie z art. 55[2] kodeksu cywilnego. Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy jeszcze raz zaznaczyć, iż w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., II OSK 350/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "Rozwiązanie zakładające możliwości przenoszenia skutków prawnych decyzji administracyjnych na inny podmiot jest rzadkością w prawie administracyjnym. (...) Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidujących taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Nie może zatem dziwić rzadkość występowania w ustawach z zakresu materialnego prawa administracyjnego zastrzeżeń o niemożności przenoszenia koncesji, zezwoleń i licencji. (...) Zezwolenia jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. To ochrona interesu publicznego (w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 552 k.c., który - wprowadzając zasadę, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - zastrzega, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II OSK 654/10). Należy również wskazać, iż w wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1912/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że "ograniczona przenaszalność uprawnień wynikających z licencji, zezwoleń, koncesji itp. związana jest z samym charakterem tych uprawnień. Mają one z założenia charakter publicznoprawnych uprawnień podmiotowych (osobistych), przyznawanych w drodze decyzji administracyjnych o podwójnej konkretności (podmiotowej i przedmiotowej) i z tej przyczyny są co do zasady wyłączone z obrotu cywilnoprawnego, prywatnego." Oznacza to, że zezwolenie stanowi uprawnienie osobiste podmiotu, który uzyskał to zezwolenie na konkretny projekt inwestycyjny, a więc jest prawem niezbywalnym.

Ponadto należy podkreślić, że sukcesja praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zezwolenia nie może być dokonana z mocy prawa także z powodu, iż zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej są udzielane przedsiębiorcom po spełnieniu przez nich szeregu warunków, które w przypadku ubiegania się o tego typu zezwolenie przez inny podmiot mogłyby zostać uznane za niespełnione. Tym samym, w ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że Spółka nie jest i nie może być stroną postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...]. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, czyli musi dotyczyć jej bezpośrednio. Żądanie wszczęcia postępowania będzie skuteczne wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają dla tego podmiotu określone prawa łub obowiązki. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Jak wskazano powyżej przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do uznania, że M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa nabyła skutecznie zezwolenie Nr [...]. W związku z tym Spółka nie może być podmiotem tego zezwolenia i w konsekwencji stroną postępowania, którego wszczęcia żąda. Zatem uzasadnione było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] na wniosek M. Sp. z o.o. Sp. komandytowa.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.