II SA/Łd 598/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołań P. G., A.S., M.S., M.K., R.K., M.B., A.B., E.B., J. C., J.C., E.K., E.P., J.P. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] r. znak: [...], ustalającej, na wniosek "A." Sp. z o. o. w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2300 kW wraz z przyłączem energetycznym, placem manewrowym, wewnętrzną drogą dojazdową i zjazdem z drogi gminnej (nr działki 98), zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych 409, 408, 410, położonych w miejscowości S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J. C. (pkt 1) oraz uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji (pkt 2).

Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, w dniu 14 listopada 2011 r. A. Sp. z o. o. w Ł. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2300 kW wraz z przyłączem energetycznym, drogą dojazdową i placem manewrowym na działce nr ewidencyjny 409 we wsi S., gm. B. oraz zjazdem z drogi gminnej położonej we wsi K. gm. B.. Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. inwestor uzupełnił wniosek i jako teren inwestycji wskazał działki nr 409, 408 i 410, położone we wsi S., gm. B..

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, stwierdzając w uzasadnieniu, iż spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja została uzgodniona z właściwymi organami.

Od tej decyzji tożsame co do treści odwołania złożyli P.G., A.S., M.S., M.K., R. K., M.B., A.B., E.B., J.C., J.C., E.K., E.P. i J.P., domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucili popełnienie przestępstwa w postaci bezprawnego włączenia ich działek pod zabudowę, łamanie "ustawy o samorządności" – "uchwały sołeckiej", kolizję z prawem ochrony środowiska, naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z ilością stawianych siłowni wiatrowych, łamanie zapisów we wcześniej przyjętych przez Radę Miasta i Gminy dokumentach, przeznaczanie pod zabudowę siłowni wiatrowych i dróg dojazdowych ziemi o najlepszej klasie bez wymaganego prawem odrolnienia gruntów rolnych.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J. C. (pkt 1) oraz uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pkt 2).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ II instancji, odnosząc się do kwestii odwołania wniesionego przez J. C., przytoczył w pierwszej kolejności brzmienie art. 28 k.p.a., a następnie wywiódł, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu ze skorowidza działek nie wynika – w ocenie organu odwoławczego - aby J. C. była właścicielką (bądź współwłaścicielką), użytkownikiem wieczystym (bądź współużytkownikiem) nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zaznaczonym na mapie. Nie była ona także stroną postępowania przed organem pierwszej instancji. Wobec powyższego, Kolegium wezwało odwołującą ażeby wskazała taką nieruchomość, względnie w inny sposób uzasadniła swój interes prawny w sprawie, jednakże termin zakreślony w piśmie z dnia 2 kwietnia 2011 r. upłynął bezskutecznie. W tej sytuacji Kolegium oceniło, że J. C. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i w rezultacie nie może, zgodnie z art. 127 k.p.a., korzystać z prawa odwołania, przysługującego wyłącznie stronom postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do J. C. w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów podniesionych w pozostałych odwołaniach Kolegium stwierdziło, że są one częściowo zasadne i to w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przytoczywszy treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło, że w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej, do których zalicza się elektrownie wiatrowe i drogi, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a zatem dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Niezbędne jest natomiast spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w pkt 3-5 art. 61 ust.1 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Jak wyjaśniło SKO tryb i zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm.). Przywołując brzmienie przepisów art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 1 i 2 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ II instancji wskazał, że terenem inwestycji w niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora, są działki oznaczone w ewidencji gruntów nr 409, 408 i 410 położone w miejscowości S., gmina B. i dla tych działek zostały ustalone warunki zabudowy. Według zapisów ewidencji gruntów wszystkie wymienione działki są użytkami rolnymi (R) i w ich skład wchodzą grunty o klasie bonitacyjnej lllb o powierzchni odpowiednio - dla działki nr 408 – 0,49 ha, dla działki nr 409 -1,20 ha i dla działki nr 410 – 1,18 ha.

Zwartym obszarem gruntów rolnych, w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jest projektowany do przeznaczenia na cel nierolniczy, jest powierzchnia jednej lub kilku działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyodrębnionych ściśle określonymi granicami, na których ma być realizowana planowana inwestycja. Oznacza to, że kryterium obszarowe, od którego uzależniona jest konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, dotyczy terenu inwestycji obejmującego konkretne działki, na których ma być realizowana inwestycja, a nie tylko terenu, obejmującego fragmenty tych działek, wyodrębnione z nich liniami rozgraniczającymi, które mogą obejmować mniejszą powierzchnię niż wskazana w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko takie jest zresztą powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jeżeli zatem we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostanie wskazana działka stanowiąca użytek rolny o klasie bonitacyjnej l - III i powierzchni przekraczającej 0,5ha (bądź też w skład takiej działki wchodzą grunty o klasie bonitacyjnej l-III i powierzchni przekraczającej 0,5ha), to nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jako że taki teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, która to zmiana może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W opinii SKO spośród działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dwie podlegają uregulowaniom art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a mianowicie działka nr 409, stanowiąca użytek rolny klasy lllb o powierzchni 1,20 ha oraz działka 410, w skład której wchodzi użytek rolny klasy lllb o powierzchni 1,18 ha oraz użytek rolny klasy IVa o powierzchni 0,03 ha. Prócz tego, jak wynika z informacji przekazanej przez Burmistrza Gminy i Miasta B., działki te w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. były oznaczone symbolem R, który opisuje tereny produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i związanej z nią zabudowy w ramach siedliska, i nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było w tej sytuacji niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium oceniło je jako niezasadne, wyjaśniając, że w świetle art. 63 ust. 2 ustawy, każdy może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dowolnie wskazanego terenu. Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane jest bowiem analizowane dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę co ma miejsce w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie organ wyjaśnił, iż uchwały rad sołeckich nie mają mocy aktów prawa miejscowego i nie mogą stanowić podstawy orzekania przez organy administracji w sprawach indywidualnych. Nie było zatem żadnych podstaw do uwzględniania jako wiążącego stanowiska sołectwa S. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. dotyczącej pkt 2 decyzji Kolegium, A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzji SKO w części uchylającej decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji organu II instancji rażące naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zwartym obszarem gruntów rolnych, który jest projektowany na cel nierolniczy, jest powierzchnia jednej lub kilku działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyodrębnionych ściśle określonymi granicami, na których ma być realizowana planowana inwestycja (str. 4 uzasadnienia decyzji SKO) lub sumy obszarów użytków rolnych klas I-III na działkach zajętych pod inwestycję (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO), podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje ograniczenie się do terenu faktycznie zajętego pod inwestycję, co bezpośrednio doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania (art. 6 i 7 k.p.a. ) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.,:

a) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje wyraz w zdawkowym i wyrywkowym uzasadnieniu w odniesieniu do pominiętych zarzutów stron odwołujących się oraz braku spójności pojęcia "zwartego obszaru gruntów rolnych - strony 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia zrozumienie przesłanek wydania decyzji przez SKO;

b) art. 8 k.p.a., poprzez nieuczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania;

c) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

d) art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

e) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Kolegium – (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

W motywach skargi strona podniosła, że projektowana inwestycja, w skład której wchodzi nadziemna część fundamentów, droga dojazdowa i plac manewrowy, zajmie teren o powierzchni nie większej niż 1900m2, z czego powierzchnia zabudowy wyłączająca na stałe teren z produkcji rolnej wyniesie około 400m2. W związku z tym, iż na wskazanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a projektowana inwestycja o charakterze innym niż rolniczy nie przekracza 0,5ha zwartego obszaru użytków rolnych klas I-III projektowanego do przeznaczenia, nie zostanie naruszony przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kolegium dodało, że strona skarżąca myli dwa odrębne tryby przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a mianowicie przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ustawy) z faktycznym wyłączeniem użytków rolnych i gruntów leśnych z produkcji rolniczej i leśnej (art. 11 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowisko organu odwoławczego tak co do braku interesu prawnego J. C. (pkt 1 decyzji) jak i co do niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należało bowiem prawidłowe.

Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.

Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

W rozpoznawanej sprawie, wymogi określone w pkt. 1 i 2, z uwagi na infrastrukturalny charakter inwestycji, nie znajdowały zastosowania (art.61 ust. 3 ustawy), spór sprowadzał się natomiast do oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tym zakresie podnieść należy, iż nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja stanowią działki rolne, położone poza granicami administracyjnymi miasta. Znajdują się one bowiem w miejscowości S., na terenie gminy B., zatem w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączający stosowanie przepisów owej ustawy do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast.

Wobec powyższego zasadna jest teza, iż grunty rolne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w odniesieniu do użytków pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R IIIb, R IVa. R IVb, R V i Ł IV.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przede wszystkim stwierdzić i podkreślić należy, w świetle przepisów ustawy, że użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być, tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze.

Jak już wspomniano pojęcie użytków rolnych i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż działki oznaczone numerami 409, 408, 410, położone w S. stanowią w całości grunt rolny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych. Okoliczność tę potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów. Zatem skoro działka, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż w realiach niniejszej sprawy niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Te okoliczności faktyczne nie są sporne. Spór dotyczy w istocie tego, czy organ winien był uwzględnić obszar, na którym faktycznie ma zostać posadowiona inwestycja, czy też brać pod uwagę wskazane we wniosku działki rolne, oznaczone numerami ewidencyjnymi 408, 409 i 410, w obrębie których znajdują się grunty o klasie bonitacyjnej IIIb o łącznej powierzchni przekraczającej 0,5 ha (dla działki 408 – 0,49ha, dla działki 409 – 1,2 ha, dla działki 410 – 1,18 ha).

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela zaprezentowanego w skardze poglądu, iż badaniu podlegać winien jedynie grunt przeznaczony wprost (fizycznie) pod inwestycję i że w istocie nie dojdzie do zmiany przeznaczenia działki w części przekraczającej 0,5 ha. Już z samego twierdzenia skarżącego wynika wszak, że pewna część nieruchomości zmieni przeznaczenie. A pamiętać trzeba, że konstatcja ta dotyczy terenu, objętego ochroną ze względu na jego przeznaczenie.

Należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana), a w rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek obejmujący cały teren działek nr 408,409 i 410, położonych w S..

Wskazać należy, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1826/06 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 482/10, tamże).

W uzasadnieniu pierwszego z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Natomiast artykuł 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora.

Natomiast, co jest poza sporem, działki na których planowana jest inwestycja obejmują grunty orne klasy III, o łącznej powierzchni blisko 3 ha, zaś przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzależniający możliwość zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne odnosi się właśnie do gruntów rolnych klas I – III. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, iż ów grunt rolny wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a w konsekwencji organ uprawniony był do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek. Nie ma znaczenia rozstrzygającego w sprawie, że nie cały teren działki zostanie przeznaczony faktycznie pod inwestycję oraz czy możliwe będzie nadal jej rolnicze wykorzystywanie po zakończeniu inwestycji.

Mając bowiem na uwadze przytoczoną powyżej linię orzecznictwa sądów administracyjnych terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wszak dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów, stanowiących teren inwestycji.

W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organu odwoławczego, który orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, to organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Odnosząc się do argumentacji skargi i przywołanych w niej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż zapadały one w odmiennych okolicznościach faktycznych. Wyrok z dnia 27 czerwca 2008r. w sprawie o sygn.akt II OSK 738/07 dotyczył bowiem działki, której łączna powierzchnia nie przekraczała 0,5 ha. Wskazano zaś w nim wyraźnie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczenia w to obszaru, z którego uprzednio została wydzielona. W wyroku z dnia 6 maja 2010r. w sprawie o sygn.akt II OSK 670/09, podzielając zresztą prezentowane wcześniej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył zaś jedynie, że kryterium obszarowe dotyczy obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Co nie oznacza, iż może być on dowolnie "wydzielany" z działki ewidencyjnej o rolnym charakterze na potrzeby określonej inwestycji.

Nietrafne są również zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, zaś okoliczność, która legła u podstaw negatywnej dla inwestora decyzji (charakter działek objętych wnioskiem) nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowana. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zaś odmienna od oczekiwanej, ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 8 (pogłębiania zaufania) i 11 k.p.a. (przekonywania).

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

B.C.