III SA/Kr 31/12

Uzasadnienie

I.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Burmistrz przyznał G. K. zasiłek okresowy w kwocie 206,06 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 31 maja 2011 r. W decyzji podano m.in., że przyznana pomoc społeczna w formie tego zasiłku odpowiada 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a faktycznym dochodem w rodzinie wnioskodawczyni oraz, że przyznany zasiłek w łącznej wysokości 412,12 zł zostanie przekazany na osobiste konto wnioskodawczyni w terminie do dnia 31 maja 2011 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

II.

W dniu następnym, tj. 17 maja 2011 r., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zawiadomił G. K. o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 61 § 1 oraz § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego celem ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej w rodzinie w okresie pobierania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego przyznanego decyzją z dnia [...] 2011 r., Nr [...] z powodu przedłożenia w dniu 13 maja 2011 r. kserokopii umowy o pracę męża wnioskodawczyni zawartej na okres od dnia 26 kwietnia 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił w decyzji z dnia [...] 2011 r. Nr [...] wysokość przyznanego G. K. zasiłku okresowego obniżając ją za okres od 1 maja do 31 maja 2011 r. z kwoty 206,06 zł do kwoty 85,25 zł i pozostawiając bez zmian pozostałe postanowienia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania wszczętego w dniu 17 maja 2011 r. o zmianę decyzji ustalono, że w miesiącu kwietniu 2011 r. nastąpiła zmiana sytuacji materialnej rodziny G. K. i z tego względu ponownie przeliczono dochód rodziny, który kwalifikował rodzinę wnioskodawczyni do objęcia pomocą społeczną w okresie maja 2011 r. W szczególności ustalono, że w kwietniu 2011 r. źródłem utrzymania rodziny G. K. było wynagrodzenie męża w wysokości 241,61 zł, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w łącznej kwocie 141 zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł oraz zasiłek stały w kwocie 99,89 zł, co stanowi łącznie 882,50 zł. W związku z tym od kryterium dochodowego 3 – osobowej rodziny w wysokości 1053 zł (3 × 351 zł) odjęto faktyczny dochód rodziny w wysokości 882,50 zł i obliczono 50% powstałej różnicy, co – zdaniem organu - stanowi należny wnioskodawczymi zasiłek okresowy za miesiąc mai 2011 r. (w kwocie 85,25 zł). Decyzję te G. K. otrzymała w dniu 8 sierpnia 2011 r.

W dniu 22 sierpnia 2011 r. G. K. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r. Nr [...] podając, że z nią się nie zgadza.

Decyzją z dnia 5 października 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8, art. 38 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalonej przez organ I instancji wysokości zasiłku okresowego i nie dopatrzył się wad kwalifikujących zaskarżoną decyzję do uchylenia. Według tego organu, możliwość zaspokojenia potrzeb osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej jest determinowana posiadanymi przez gminę środkami finansowymi i w sytuacji, gdy środki są ograniczone przy wielu potrzebujących ośrodek pomocy społecznej stara się objąć pomocą jak największą ilość osób ograniczając wysokość przyznawanych świadczeń

Z powyższą decyzją nie zgodziła się G. K. wnosząc na nią skargę i zwracając uwagę na trudną sytuację zdrowotną (skarżąca choruje na toczeń – przewlekłą chorobę wielonarządową tkanki łącznej) i materialną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na uzasadnienie organ podniósł argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik z urzędu strony skarżącej w piśmie z dnia 23 września 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji względnie o ich uchylenie. Na uzasadnienie podał, że umowa o pracę męża skarżącej została przedłożona w dniu 13 maja 2011 r., 3 dni przed pierwszym rozstrzygnięciem, a zatem organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. Nadto organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zaaprobował decyzję z końca czerwca 2011 r., którą ukształtowano sytuację prawną skarżącej wstecznie, w okresie od 1 do 31 maja 2011 r., co stanowi złamanie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zdaniem pełnomocnika, naruszono także art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który jako wyjątek powinien być stosowany ściśle. W szczególności pełnomocnik wskazał, że pomiędzy 16 maja 2011 r. a 29 czerwca 2011 r. nie doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony skarżącej, a nadto przepis ten nie przewiduje wstecznego kształtowania uprawnień strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga G. K. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W niniejszej sprawie istotnym jest treść i właściwa interpretacja art. 106 ust. 5 tej ustawy, który stanowi:

"Art. 106. (...) 5. Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 106 ust. 5 omawianej ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Tylko zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Z akt sprawy wynika, że od kwietnia 2011 r. podwyższeniu uległ dochód rodziny skarżącej, bowiem z końcem kwietnia mąż skarżącej rozpoczął pracę za wynagrodzeniem. Nawet gdyby pominąć kwestię tego, czy organ administracyjny wydając decyzję w dniu [...] 2011 r. (w poniedziałek) powinien mieć wiedzę o pozostawaniu w zatrudnieniu męża strony skarżącej, gdyż informacja w tym zakresie została złożona do organu w dniu 13 maja 2011 r. (w piątek) i uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację strony skarżącej przyjmując, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny i spełnione zostały przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy, pozwalające na zmianę decyzji, to jednak istotnym w niniejszej sprawie pozostaje kwestia terminu, od którego może nastąpić zmiana wysokości przyznanego zasiłku okresowego.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wysokość świadczenia w postaci zasiłku okresowego została zmieniona, a ściślej obniżona, z dniem 1 maja 2011 r. na okres do 31 maja 2011 r., natomiast decyzja w tym zakresie została wydana w dniu [...] 2011 r., a więc już po upływie terminu, na jaki zasiłek okresowy został ustalony. Zatem termin zmieniający (obniżający) wysokość tego zasiłku okresowego został ustalony z datą wsteczną. Niewątpliwie też, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej strony skarżącej nastąpiła w związku z podjęciem pracy przez męża skarżącej już w kwietniu 2011 r. Zdaniem organów administracyjnych, organ powinien wziąć pod uwagę tę zmianę sytuacji dochodowej i uwzględnić ją w postaci obniżenia przyznanego zasiłku z datą wsteczną, natomiast zdaniem strony skarżącej, takie działanie organów administracji jest w sprawach dotyczących tej materii nieuprawnione.

Zdaniem Sądu, ma rację strona skarżąca, albowiem organ może i powinien wziąć pod uwagę zmianę sytuacji dochodowej strony, ale wyłącznie na przyszłość, a nie wstecz, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zajęte przez Sąd orzekający stanowisko znajduje pełne potwierdzenie w utrwalonych poglądach judykatury. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, a taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie, ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08 wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Decyzje te wpływają bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia się ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego też poglądu odwołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Po 308/09, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 585/10 (opubl. LEX nr 752567): "Decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter takiej decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego."

Sąd zwraca uwagę także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 655/11 (opubl. LEX nr 1068524): "W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia." Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku (z powołaniem się na stanowisko już wyrażone w sprawach o sygn. akt: akt I OSK 1554/09 i I OSK 654/10) podkreślił, że skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 K.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego.

W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin, z którym została zmieniona decyzja w sprawie zasiłku okresowego został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej strony skarżącej mogą powodować zmianę wysokości przyznanego zasiłku okresowego, ale wyłącznie na przyszłość, tj. po dniu 29 czerwca 2011 r., a nie z mocą wsteczną tj. od dnia 1 maja 2011 r. do 31 maja 2011 r.

W związku z zajętym stanowiskiem zaskarżone decyzje musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny rozważyć uwagi dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł - jak w punkcie I wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji nie ma uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.

W punkcie III wyroku orzeczono o kosztach udzielonej z urzędu stronie skarżącej pomocy prawnej na podstawie § 21 ust. 2, § 14 ust. 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).