II SA/Kr 695/14

Uzasadnienie

Strona skarżąca, Spółka [....] S.A. w likwidacji wnioskiem z dnia 22 marca 2005 r. zwróciła się o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości stanowiących obecnie działki nr nr [....] , w związku z powzięciem informacji o zamiarze ich użycia na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Decyzją z 12 sierpnia 2013 r. znak [....] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działek: nr nr [....] oraz części działek: nr nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach działki nr [....] , poł. w obr. [....] (mały), b. gm. kat. [....] , na rzecz [....] S.A. w K. (w likwidacji).

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [....] [....] z 25 maja 1976 r. nr [....] , bowiem była niezbędna pod przebudowę ulicy [....] odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. znak [....] .

Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia organ I instancji dokonał konkretyzacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości opierając się na dowodach z dokumentów w postaci projektu technicznego - planu szczegółowego dla obiektu ul. [....] w K. z 1972 r. oraz projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu "[....] " w B. , zatwierdzonego pismem z 20 lutego 1979 r. znak [....] . Na podstawie wskazanych projektów organ I instancji ustalił, że w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym połączonych z zaprojektowanym przejściem podziemnym pod ulicą [....] . Przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki, natomiast w granicach części działki nr [....] miał powstać łącznik drogowy pomiędzy ul. [....] a pawilonem handlowym "[....] " oraz pas izolacyjny oddzielający ten dojazd od pętli autobusowej w sąsiedztwie ul. [....] , jak również na jej niewielkiej części planowano pas drogowy ul. [....] . Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na potrzeby omawianego postępowania o zwrot pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci zdjęcia lotniczego przedmiotowego terenu, przedstawiającego teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot według stanu na 4 maja 1982 r., z którego wynika, że w tym okresie na przedmiotowej nieruchomości funkcjonował układ zaprojektowanych alejek asfaltowych połączonych z przejściem podziemnym pod ul. [....] . Alejki asfaltowe oraz zielone wysepki pomiędzy nimi zostały zrealizowane m.in. na objętych omawianym postępowaniem działkach nr [....] oraz na częściach działek nr [....] i nr [....] , natomiast pozostała część działki nr [....] weszła w skład drogi łączącej pawilon handlowy z ul. [....] oraz w teren pętli autobusowej.

Ponadto na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (działka nr [....] oraz część działki nr [....] ) powstała infrastruktura techniczna w postaci przyłącza wodociągowego (data odbioru - 1983 r.), na potrzeby 3 pawilonów przy ul. [....] .

Zdaniem organu I instancji ustalenia poczynione w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym świadczą o tym, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła [....] " S.A. w likwidacji z siedzibą w K. , reprezentowana przez radcę prawnego W.B. , zarzucając organowi I instancji nieprawidłowe określenie celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zrealizowane na jej obszarze placu handlowego w B. stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji jako przebudowa ulicy [....] . Zdaniem strony odwołującej się stwierdzone przez organ I instancji zagospodarowanie terenu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie stanowi ani części ulicy ani infrastruktury związanej z ulicą [....] wobec czego uznanie przez organ I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia - w kontekście poglądów powszechnie aprobowanych w orzecznictwie i literaturze przedmiotu - świadczy o zastosowaniu przez ten organ niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni pojęcia "celu wywłaszczenia". W odwołaniu wskazano ponadto, iż z pozyskanego przez organ I instancji zdjęcia lotniczego terenu nieruchomości będącej przedmiotem omawianego postępowania z 1982 r. wynika, iż na wywłaszczonych nieruchomościach powstały pawilony handlowo-usługowe, których realizacji nie sposób uznać za mieszczącą się w celu wywłaszczenia określonego jak przebudowa ulicy [....] Zdaniem strony odwołującej się okoliczność, iż na tych nieruchomościach zrealizowano pawilony handlowo-usługowe potwierdza również pismo J.U. z 11 marca 2013 r. złożone w sprawie z odwołania od innej decyzji Starosty K. dotyczącej tego terenu, w którym stwierdził on, iż zajmuje użytkowany przez siebie pawilon przez 37 lat (a zatem od 1976 r.). W ocenie odwołującej się realizacja innego niż pierwotnie planowany celu wywłaszczenia przesądza o spełnieniu przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. znak: [....] .MK Wojewoda [....] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [....] z dnia 12 sierpnia 2013 r. znak [....] .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [....] jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr nr [....] oraz części działek: nr [....] i nr [....] , w granicach działki nr [....] na rzecz: [....] " S.A w likwidacji z siedzibą w K. (obecnie. .........).

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, oznaczona aktualnie jako działki: nr nr [....] i nr [....] oraz części działek: nr [....] i nr [....] w granicach działki nr [....] stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność [....] w P. , została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [....] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. znak [....] , bowiem była niezbędna pod przebudowę ulicy [....] odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. znak [....] . Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot której pismem z 4 października 2005 r. wystąpił likwidator [....] " S.A w likwidacji z siedzibą w K. , w związku z czym należy stwierdzić, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Dalej wskazano, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle powyższego wskazano, iż pomimo podjętych poszukiwań nie udało się organowi I instancji odnaleźć planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. znak [....] , do której odwołano się w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [....] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. znak [....] , co potwierdzają znajdujące się w aktach organu I instancji pisma z właściwych jednostek archiwalnych - Archiwum, Państwowego z 23 listopada 2010 r., Archiwum Zakładowego [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. z 12 października 2010 r., Archiwum Urzędu Marszałkowskiego Województwa [....] z 14 października 2010 r. i Archiwum Urzędu Miasta K. z 18 października 2010 r., jak również pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z 27 lipca 2011 r., Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 26 sierpnia 2011 r. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2 listopada 2011 r.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji pozyskał natomiast uwierzytelnioną kopię projektu technicznego - planu szczegółowego dla obiektu ul. [....] w K. z 1972 r. oraz uwierzytelnioną kopię projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu "[....] " w B. , zatwierdzony pismem z 20 lutego 1979 r. znak [....] , na którym znajduje się pieczęć Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego K.

W ocenie organu odwoławczego szczególne znaczenie dla ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia ma pierwszy z ww. dokumentów, na którym przedstawiono m.in. "zakres robót w odc. I-II" planowanej przebudowy ulicy [....] . Analiza tego opracowania potwierdza ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym, które stanowiły połączenie komunikacyjne dla ruchu pieszego pomiędzy sąsiadującymi z tym obszarem przejściem podziemnego pod ulicą [....] oraz pętlą tramwajową i zajezdnią autobusową w B. Podkreślono, iż omawiany projekt został opracowany w dacie poprzedzającej wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz jest niewątpliwie związany z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia tej nieruchomości, wobec czego należało pozytywnie ocenić przydatność dowodową tego opracowania dla potrzeb koniecznego doprecyzowania celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda podniósł, że obowiązki organu administracji publicznej wynikające z ogólnych dla każdego postępowania administracyjnego zasad zawartych w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. sprowadzają się do konieczności podejmowania przez organ administracyjny (jako "gospodarza postępowania") z urzędu wszelkich czynności oraz do korzystania z wszelkich możliwych środków - w granicach określonych prawem - w celu dokładnego, rzetelnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny prawniczej, jakkolwiek cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, to jednocześnie w sytuacji, gdy w decyzji wywłaszczeniowej został on określony ogólnikowo, koniecznym jest jego doprecyzowanie w oparciu o całą dostępną dokumentację powstałą przed wywłaszczeniem. W tym zakresie należy zwrócić uwagę chociażby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, w którym podkreślono, iż: "ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają zatem sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2010 r., sygn. akt 1 OSK 1025/09).

Powyższy pogląd został w pełni podzielony również przez przedstawicieli doktryny prawniczej (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s.438. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 899, S. Kalus - red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 801). Oczywiście, doprecyzowanie celu wywłaszczenia musi odbywać się w sposób uporządkowany i wiarygodny, a więc dokumenty, w oparciu o które jest to czynione, muszą pozostawać w logicznym związku z decyzją wywłaszczeniową oraz powołaną w niej decyzją o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, itp., a więc taki dokument musi być logicznym następstwem wcześniejszych dokumentów, wymienionych w decyzji wywłaszczeniowej.

Zauważono, że jak stanowił przepis art. 2 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez "obiekty budowlane" rozumie się stale i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji". Z kolei przez "budowę" w myśl obowiązujących wówczas przepisów należało rozumieć: "wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę" (art. 2 ust. 2). Przepisy powołanej ustawy nie zawierały natomiast legalnej definicji pojęcia "przebudowa", jednakże zgodnie z jej art. 3 obiekty budowlane mogły być budowane (w tym przebudowywane) wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Zgodnie z pozyskaną przez organ I instancji informacją z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. (pismo z 19 października 2011 r. znak [....] - karty akt organu I instancji nr 167-171), przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach obowiązującego Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego Uchwałą nr 117/VII/67 Rady Narodowej Miasta K. z 31 marca 1967 r., w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: "M 116 KN II T" – "Arteria ruchu normalnego KN II T równa w liniach regulacyjnych 50,0 m z wydzielonym 10,0 m torowiskiem tramwajowym" oraz symbolem "M 102 KS" – "Teren łąk i nieużytków, przeznaczony do 1970 r. pod zaplecze komunikacyjne".

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 1962 r. Nr 20, poz. 90 z późn. zm.) pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. z 1961 r. Nr 53, poz. 295 z późn. zm.), przez drogę należało wówczas rozumieć drogę publiczną, tj. jezdnię drogi, ulicy, placu, wydzielonego miejsca postoju pojazdów, mostu, wiaduktu, tunelu, przepustu, łącznie z poboczem, chodnikiem lub ścieżką, zaś chodnik lub ścieżka mogły stanowić samodzielną drogę. Również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż pas drogowy jest integralnie związany z drogą (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 21/06).

Zauważono, iż zgodnie z obowiązującym w omawianym okresie zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. z 1969 r. Nr 48, poz. 373), plan realizacyjny nie był pojęciem równoznacznym z zatwierdzanymi w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy projektami budowlanymi. Wprost z treści art. 20 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynikało bowiem, iż w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji opracowywano zarówno plan realizacyjny, określający urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji, jak i koniecznym było sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części. Podstawy do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym były miejscowe plany zagospodarowania terenu, a zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę (art. 21 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego).

Podobnie zresztą założenia inwestycji, opracowywane w oparciu o prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. również nie miały charakteru prawnego takiego, jak współczesne projekty budowlane zatwierdzane w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Stanowiły on bowiem wyłącznie podstawy do przygotowania projektu wstępnego, stanowiącego część projektu inwestycji, w oparciu o który wykonywano następnie projekt podstawowy, przy czym istniała możliwość wykonania w projekcie podstawowym istotnych odstępstw od projektu wstępnego.

W nawiązaniu do powyższego wskazano, że w powołanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 25 maja 1976 r. znak: [....] decyzji z 28 grudnia 1971 r. znak [....] zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy ulicy [....] odcinek I i II, wyraźnie wskazano, iż konieczne jest odrębne opracowanie projektu zieleni dla tej inwestycji. Jednocześnie należy zauważyć, iż zastrzeżenie to było jednym z kilku uwag "do następnej fazy projektu tj. do projektu technicznego". Nie ulega więc wątpliwości, iż znajdujący się w aktach sprawy plan z 1972 r. zatytułowany jako: "[....] w K. - Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" był kontynuacją i konsekwencją wydanej 28 grudnia 1971 r. decyzji znak [....] oraz powołanych w niej Założeń Techniczno-Ekonomicznych przebudowy ulicy [....] w K. , opracowanych przez Pana W.K. , zwłaszcza, że ww. "Projekt Techniczny, Plan Szczegółowy" z 1972 r. również został opracowany przez tę samą osobę, zaś na samym planie widoczny jest wyraźnie zakres robót odcinka I i II przedmiotowej inwestycji.

Tym samym, w opinii Wojewody [....] brak jest podstaw do kwestionowania znaczenia omawianego dokumentu dla potrzeb ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej że w okresie PRL niezwykle częstą praktyką było wielokrotne modyfikowanie bądź uzupełnianie pierwotnych planów realizacyjnych poszczególnych inwestycji, na cele których wywłaszczano nieruchomości. Zwykle decyzja wywłaszczeniowa wydawana była dopiero kilka lat po zatwierdzeniu takiego planu. Pomimo tego, jak również mających w międzyczasie modyfikacji i uzupełnień tegoż planu, w samej decyzji wywłaszczeniowej zwykle powoływano tylko pierwotny dokument stanowiący podstawę wywłaszczenia (podobnie jest w niniejszej sprawie, gdyż decyzja o wywłaszczeniu została wydana w 1976 r. na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z roku 1971). Zdaniem organu odwoławczego ustalanie celu wywłaszczenia tylko i wyłącznie w oparciu o brzmienie takiej pierwotnej decyzji, pomimo istnienia późniejszych, ale wydanych przed wywłaszczeniem, dokumentów, zmieniających bądź uzupełniających pierwotne zamierzenia inwestycyjne, byłoby więc sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

W świetle powyższego stwierdzono, że istniały prawne możliwości uszczegółowiania bądź zmiany w zakresie samego projektu budowlanego, czy planu realizacyjnego pomiędzy opracowaniem pierwszych założeń inwestycyjnych a wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też następnie między wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Opracowanie więc w 1972 r. projektu technicznego - planu szczegółowego dla obiektu ul. [....] w K. , tj. szczegółowej dokumentacji technicznej dla zamierzenia przeznaczonego do realizacji przesądza, że już w tej dacie - w ramach planowanej przebudowy ul. [....] - zamierzano również zrealizować system alejek służących mające na celu skomunikowanie istniejącej pętli tramwajowej oraz zajezdni autobusowej z przejściem podziemnym pod ul. [....] oraz obiektami handlowo-usługowymi. Zakres tak pojętej inwestycji stanowi bez wątpienia całość funkcjonalną, zgodną z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym bowiem jest, iż wraz z realizacją inwestycji drogowej o tak dużej przepustowości, jak to ma miejsce w przypadku ul. [....] , należy przewidzieć po pierwsze samą możliwość przekraczania jezdni przez pieszych i lokalizację tych punktów, a po drugie połączenie wyznaczonych przejść dla pieszych z istniejącymi trasami ruchu pieszego oraz miejscami generującymi duży ruch pieszy, jak np. pętle autobusowe czy też tramwajowe, które wraz z samą ul. [....] stanowią kompleks rozwiązań komunikacyjnych w tamtym obszarze. Sieć alejek przeznaczonych dla ruchu pieszego stanowi natomiast dopełnienie tak rozumianego węzła komunikacyjnego.

Dokonując oceny wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uznać należy za wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest co do zasady prawidłowe, bowiem w sposób jasny i przekonywający wskazuje fakty i dowody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz wnioski, jakie z nich wywiedziono.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a więc nie można odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, iż nieruchomości tej nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zauważono, że projektowane na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz w jej otoczeniu alejki w charakterystycznym układzie promienistym oraz sąsiadujące z nimi przejście podziemne pod ul. Zakopiańską, jak również droga łącząca pawilon handlowy z ul. [....] istniały w 1982 r., co potwierdza pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcie lotnicze z 1982 r., na którym widoczny jest teren nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu oraz jego otoczenie. Na zdjęciu tym widoczny jest obszar z charakterystycznym, promienistym układem alejek otoczonych zielenią oraz przejście podziemne pod ulicą [....] w sąsiedztwie dużego budynku znajdującego się w miejscu ww. pawilonu handlowego [....] , pętli tramwajowej oraz autobusowej w [....] , jak również droga łącząca ww. pawilon handlowy z ul. [....] oraz terenem pętli autobusowej.

W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, dokonane przez Starostę K. ustalenia w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr nr [....] oraz części działek: nr [....] i nr [....] , w granicach działki nr [....] należy uznać za prawidłowe, wobec czego podzielono stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona i w związku z tym należało orzec o odmowie jej zwrotu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda podał, że organ I instancji w sposób prawidłowy i konieczny doprecyzował cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określony ogólnie jako przebudowa ulicy [....] odcinek I. Po drugie w sposób szczegółowy wykazano, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana zgodnie z prawidłowo doprecyzowanym celem wywłaszczenia. Wobec powyższego nie ma więc znaczenia podnoszona w odwołaniu okoliczność wykorzystywania aktualnie przedmiotowej nieruchomości jako placu handlowego. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych: "Postępowanie administracyjne prowadzone na omawianej podstawie nie może zatem ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie czv nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza. Że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08).

Nadto organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia oraz jednocześnie z nim lub następnie jeszcze innych obiektów miałoby świadczyć o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, mającej co do zasady miejsce w sytuacji niedochowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też w razie zrealizowania od razu po wywłaszczeniu inwestycji całkowicie innej niż planowana. Przedmiotem postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być również badanie zgodności z prawem aktu, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia, bowiem właściwym w tym zakresie jest odpowiedni tryb weryfikacji ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przewidziany w przepisach K.p.a.

Odnosząc się z kolei do oświadczenia zawartego w piśmie Pana J.U. z 11 marca 2013 r., na które powołano się w odwołaniu, wskazano, iż odnosi się ono do pawilonu handlowo-usługowego istniejącego na nieruchomości nieobjętej niniejszym postępowaniem, w związku z czym kwestia ta pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] S.A. z siedzibą w K. . Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż cd wywłaszczenia nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [....] nie był wskazany w sposób precyzyjny, podczas gdy w decyzji tej cel wywłaszczenia został jednoznacznie i precyzyjnie określony i była nim "przebudowa ulicy [....] ";

2) błędne i dokonane z naruszeniem wynikającej z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia uznanie, iż w ramach celu wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy [....] mieścić się mogły inwestycje nie polegające na przebudowie ulicy, takie jak budowa placu z pawilonami handlowymi, podczas gdy cel wywłaszczeni należy rozumieć ściśle, a przebudowa ulicy to pojęcie, które należy wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na przebudowę ulicy (a nie innych obiektów);

3) błędne i dokonane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. uznanie, że budowa skwerku z alejkami i wysepkami zieleni położonego w innym miejscu niż ulica, objęta była inwestycją w postaci przebudowy ulicy [....] , podczas gdy z żadnego dowodu, w tym dowodu z dokumentu nie wynika, że budowa takiego skwerku objęta była tą inwestycją, a sam Wojewoda [....] rozróżnił inwestycje związane z inwestycją będącą podstawą wywłaszczenia a inwestycją będącą podstawą wywłaszczenia(?) i ustalił jedynie, że przywołane przez Wojewodę dokumenty dotyczą inwestycji w jakiś sposób związanej z inwestycją w postaci przebudowy ulicy [....] a nie samej przebudowy ulicy [....] ;

4) błędne i dokonane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. uznanie, iż projekt zieleni stanowił element prac zatwierdzonych do realizacji na cele wywłaszczenia, podczas gdy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny tj. decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. nr [....] , do której odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa nie zatwierdzała projektu zieleni (skwerku z alejkami i wysepkami zieleni), który zdaniem organów miał być rzekomo objęty celem wywłaszczenia, brak jest decyzji zatwierdzającej taki projekt a decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. nie odwołuje się do żadnej takiej decyzji; skoro zaś decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowi, że celem wywłaszczenia jest przebudowa ulicy zgodnie z decyzja zatwierdzającą plan realizacyjny, a decyzja taka nie obejmuje projektu zieleni to nie można uznać, aby realizacja skwerku z alejkami i wysepkami zieleni była celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji z 1976 r.;

5) błędne i dokonane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. rozstrzygnięcie kwestii celu wywłaszczenia poprzez powołanie się na plany budowy na nieruchomości alejek asfaltowych, podczas gdy istnienie ewentualnych planów budowy alejek asfaltowych na nieruchomościach, objętych następnie decyzją wywłaszczeniową nie oznacza, iż "przebudowa ulicy Zakopiańskiej" obejmowała również budowę alejek asfaltowych stosownie do takich planów;

6) błędne ustalanie celu wywłaszczenia w oparciu o decyzję z dnia 28 grudnia 1971 r. i wskazanie z powołaniem się na te decyzję, że cel wywłaszczenia w postaci przebudowy ulicy [....] rzekomo obejmował również inną inwestycję w postaci budowy skwerku z alejkami i wysepkami zieleni podczas gdy rozumowanie takie jest nieuprawnione, albowiem - co jednoznacznie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 listopada 2013 r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1090/13 z 10 stycznia 2014 r. wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1427/13 odnoszącym się do tej właśnie decyzji wywłaszczeniowej - gdyby celem wywłaszczenia rzeczywiście objęta miała być budowa takiego skwerku z alejkami asfaltowymi i wysepkami zieleni w sąsiedztwie ulicy [....] , brak byłoby przeszkód aby cel taki ująć w decyzji wywłaszczeniowej z odwołaniem się do decyzji lokalizacyjnej; brak ujęcia takiego celu w decyzji wywłaszczeniowej dowodzi, że celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji nie była inna inwestycja niż przebudowa ulicy;

7) błędne ustalanie celu wywłaszczenia poprzez odwoływanie się przez Wojewodę [....] do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zapisu o "terenie arterii ruchu normalnego KNII T z wydzielonym torowiskiem tramwajowym" oraz przeznaczeniu "do 1970 r. pod zaplecze komunikacyjne" albowiem powołane zapisy nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w oparciu o takie zapisy nie można bowiem weryfikować tego czy zgodnie z decyzją wywłaszczeniową w tym i decyzją realizacyjną na terenie wywłaszczonej nieruchomości można było zrealizować skwerek z alejkami i z wysepkami zieleni (jak definiuje rzekomy cel decyzji Wojewoda ......) czy też plac handlowy (jak to miało miejsce w rzeczywistości);

b) błędne odwoływanie się przez Wojewodę [....] do przepisów art. 2, 3, 20 ust.2 i art.21 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 18 ust. 1 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, art. 3 ust. 1 ustawy z 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych i przepisów Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych, z przypisów tych bowiem w żaden sposób nie wynika, że celem wywłaszczenia objęty był skwerek z alejkami i wysepkami zieleni (rzekomo zdaniem Wojewody [....] stanowiący cel wywłaszczenia i rzekomo zrealizowany);

9) błędne rozstrzygnięcie wątpliwości organu w zakresie celu wywłaszczenia na korzyść szerokiej interpretacji pojęcia "przebudowa ulicy [....] podczas, gdy zgodnie z zasadą ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia wszelkie wątpliwości organ winien rozstrzygnąć w kierunku wąskiego rozumienia celu wywłaszczenia, a w szczególności organ posiłkując się dokumentami innymi niż decyzja wywłaszczeniowa może doprecyzować cel wywłaszczenia (np. ustalić jaki przebieg miała mieć ulica [....] stosownie do planów i jakie nieruchomości miała zajmować) nie może natomiast ustalić odwołując się do związku (poprzez sąsiedztwo) z inwestycją w postaci przebudowy ulicy, że celem wywłaszczenia jest inwestycja, która nie polega na przebudowie ulicy (nie może w powyższy sposób ustalać, iż cel wywłaszczenia jest inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej);

10 błędne nie uwzględnienie i przemilczenie przez Wojewodę [....] , okoliczności iż na zdjęciu lotniczym z 1982 r. (a zatem w okresie w ciągu 5 lat po wywłaszczeniu) na wywłaszczonych nieruchomościach, znajdują się pawilony handlowo-usługowe, podczas gdy Wojewoda [....] w decyzji nie kwestionuje, że takie pawilony handlowe istniały już w 1982 r. i zostały zrealizowane zaraz po wywłaszczeniu a okoliczność ta potwierdza, iż wywłaszczone nieruchomości nie zostały wówczas wykorzystane na cel wywłaszczenia lecz na inny cel;

11) błędne uznanie przez Wojewodę [....] , iż realizacja jednocześnie z rzekomym celem wywłaszczenia deklarowanym przez Wojewodę [....] w postaci skwerku z alejkami i wysepkami zieleni jednocześnie z realizacją innych obiektów a mianowicie pawilonów handlowych nie stanowi rzekomo o zbędności wywłaszczenia, podczas gdy stanowisko takiej jest rażąco sprzeczne z podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego a mianowicie zasadą wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gwarantującą, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis i zapobiegającą nadużywaniu instytucji wywłaszczenia i ściśle z związaną z obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej;

12) błędne i dokonane z naruszeniem zasady zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu uznanie, iż nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [....] wykorzystana została na cel wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy [....] podczas gdy nieruchomość ta wykorzystana została na cele budowy pawilonów handlowych, którego to celu w żaden sposób nie można utożsamiać z "przebudową ulicy [....], , w tym nawet tak szeroko rozumianą jak zdaje się to przyjmować Wojewoda [....] , a zatem polegającą na budowie na tych nieruchomościach alejek asfaltowych; wbrew zatem stanowisku Wojewody [....] nieruchomość te nie tylko obecnie (aktualnie) wykorzystywana jest jako budynek handlowy, lecz i wówczas po wywłaszczeniu była tak wykorzystywana, co nie miało nic wspólnego z przebudową ulicy [....] i co oznacza, że nieruchomość ta nie została użyta na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz zrealizowano na niej inny cel;

13) błędne i dokonane z naruszeniem art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnienie przez Wojewodę [....] , iż w rozumieniu powołanego przepisu nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano inny cel niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu;

14) naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [....] wykorzystana została na cel wywłaszczenia w postaci przebudowy ulicy [....] i błędne odmówienie zwrotu tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Oceniając legalność wydanych w tej sprawie decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności, na które częściowo trafnie zwrócono uwagę w skardze.

Z akt sprawy wynika, że w tym postępowaniu przedmiotem zwrotu były następujące działki: działka nr nr [....] , oraz część działek nr nr [....] w granicach odpowiadających byłej działce nr [....] .

Pierwsza wada, aczkolwiek nie jest to wada przesądzająca o uchyleniu zaskarżonych decyzji, to wada dotycząca sposobu załatwienia części wniosku strony skarżącej. Strona skarżąca – Spółka [....] " S.A. w likwidacji, zwana dalej w skrócie "Spółką", złożyła wniosek o zwrot działek nr nr [....] . Tak złożony wniosek był wiążący dla organu administracji, tzn. obowiązkiem organu było rozstrzygniecie o tym wniosku albo jedną decyzją, albo decyzjami orzekającymi w części o tym wniosku.

Jak jednak wynika z akt sprawy, mimo że działka nr [....] zawarta we wniosku nie stanowiła własności skarżącej Spółki w chwili jej wywłaszczenia, ani też Spółka ta nie jest następcą prawnym po byłych właścicielach nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] , to organy administracji pominęły rozstrzyganie w tym zakresie a jedynie poinformowały Spółkę, że działka nr [....] stanowiła własność osób fizycznych, dając niejako Spółce do zrozumienia, że w tym zakresie nie będą wydawały żadnego rozstrzygnięcia. Jak ponadto wynika z akta administracyjnych sprawy, co do zwrotu na rzecz Spółki działki nr [....] w ogóle nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. W takiej jak Sąd opisał to sytuacji, należało albo wydać na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku po stronie Spółki przymiotu strony, albo też postępowanie w tym zakresie (tzn. zwrotu działki nr 78/85) umorzyć na mocy art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie jako bezprzedmiotowe, także z tego powodu że z wnioskiem o jego zwrot wystąpił podmiot nie będący stroną, a organ ustalił tą okoliczność po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania dowodowego.

W każdym razie pozostawienie części wniosku Spółki poza rozpoznaniem a jedynie poinformowanie Spółki, że wniosek nie będzie rozpoznawany, stanowiło naruszenie powołanych przepisów postępowania administracyjnego.

Okoliczność zaś, że odrębnie prowadzone jest postępowanie na rzecz zwrotu działki nr [....] byłym właścicielom lub ich spadkobiercom nie może uzasadniać milczenie organu co do załatwienia wniosku Spółki z dnia 22 marca 2005 r.

Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje z innego jednak powodu.

Jak prawidłowo wykazały to organy w tej sprawie, w dacie wywłaszczenia nieruchomości działka nr [....] stanowiła własność Spółki. Na skutek licznych zmian geodezyjnych, łączenia działek i dokonywania ich ponownego podziału, przedmiotem zwrotu organy uczyniły działki nr nr: [....] w całości oraz w części działki nr [....] [....] – przy czym działki te odpowiadają (w istotnej części) granicom wywłaszczonej działki nr [....] .

Działka nr [....] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [....] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr [....] na cel opisany jako budowa ulicy [....] odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. znak [....] , przy czy decyzja ta (z 28 grudnia 1971 r.) zatwierdzała plan realizacyjny przebudowy ul. [....] . Różnice w nazewnictwie (budowa-przebudowa) nie mają jednak w tej sprawie istotniejszego znaczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Oceniając kwestię okresu wykonania danego celu, należy mieć na uwadze poglądu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., zawarty w wyroku o sygn. akt P 38/11, opub. w Dz.U. z 2014 r., poz. 376.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy ustalenia, czy ww. działka nr [....] w części objętej tą sprawą została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa lub przebudowa ulicy [....] odcinek nr I w K. , czy też nie.

W ocenie Sądu stanowisko organów, jakoby w całości działka nr [....] została zagospodarowania na cele wywłaszczenia jest co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim organy administracji nie wyjaśniły i nie ustaliły, jaki był zakres budowy lub przebudowy odcina I-go ul. [....] . W aktach administracyjnych sprawy jest wprawdzie decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny przebudowy wraz z załącznikami graficznymi, ale z nich nie wynika, w jakich granicach ta budowa miałaby się odbywać (akta administracyjne, karty nr 206-210) i czy obejmowała ona całą lub część działki nr [....]. Treść uzasadnienia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny skupia się na samej przebudowie ulicy wraz z torowiskiem tramwajowym i infrastrukturą techniczną.

Mimo, że w aktach sprawy jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego przebudową ul. [....] ("Projekt techniczny. Plan szczegółowy" - akta administracyjne, karta nr 203), to jednak Sąd nie jest w stanie ocenić, gdzie rzeczywiście te granice przebiegają, ani tym bardziej ustalić, czy cała działka nr [....] , czy też fragment tej działki został objęty granicami obszaru przebudowy. Sam ten plan będący kopią jest przy tym mało czytelny, co utrudnia dokonanie na jego podstawie jakichkolwiek ustaleń. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji kwestia objęcia działki nr [....] obszarem przebudowy na podstawie wskazanego tu załącznika graficznego była wprawdzie przedmiotem ustaleń organów, ale Sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości tak dokonanych ustaleń. Organy przyjęły bowiem, że w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym połączonych z zaprojektowanym przejściem podziemnym pod ulicą [....] , a przy tym przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki, a w granicach części działki nr [....] miał powstać łącznik drogowy pomiędzy ul. [....] a pawilonem handlowym "[....] oraz pas izolacyjny oddzielający ten dojazd od pętli autobusowej w sąsiedztwie ul. [....] , jak również na jej niewielkiej części planowano pas drogowy ul. [....] . Być może tak było, ale w ocenie Sądu tak wniosek, jako przedstawiły organy administracji winien być potwierdzony lub wynikać z przedstawionego już Projektu technicznego. Planu szczegółowego z 1972 r. Sąd nie jest w stanie tego ocenić, bo ten plan jest mało czytelny.

. W ocenie Sądu okoliczność ta ma podstawowe znaczenie w sprawie. Skoro dokonano wywłaszczenia konkretnej działki na cel w postaci budowy/przebudowy drogi publicznej i w decyzji wywłaszczeniowej powołano się na odrębną decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny (decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 28 grudnia 1971 r. znak.....), to tak właśnie decyzja z 28 grudnia 1971 r. powinna w jednym z podstawowych dokumentów rozstrzygających o zajęciu terenu na cel wywłaszczenia. Z treści zaś tej decyzji nie wynika, aby obejmowała ona także uporządkowanie terenu wokół pawilonu handlowego lub wybudowania ścieżek pomiędzy pawilonem handlowym a ulicą [....] lub ul. [....] .

Dodatkowo niektóre mapy lub załączniki graficzne, np. na karcie nr 213 są w ogóle nieczytelne i nie wiadomo, czy ta mapa określa obszar przebudowy I i II odcinka ul. [....] , czy też nie jest to w ogóle żadna mapa.

Dodatkowo, co także ma znaczenie w sprawie, w aktach znajduje się mapa najprawdopodobniej z 1979 r. przedstawiająca projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[....] " w B. (akta administracyjne, karta nr 204). Być może działka nr [....] została objęta tym właśnie projektem zagospodarowania terenu wokół placówki handlowej, a nie przebudową ul. [....] .

Te wskazane przez Sąd okoliczności powinny być wyjaśnione bo dopiero na ich podstawie będzie możliwe ustalenie realizacji celu wywłaszczenia na całej lub części byłej działki nr [....] .

Sąd nie podziela stanowiska organów, że znajdujący się w aktach sprawy plan z 1972 r. zatytułowany jako ul. [....] w K. - Projekt Techniczny. Plan Szczegółowy będący przypuszczanie kontynuacją i konsekwencją wydanej 28 grudnia 1971 r. decyzji oraz powołanych w niej Założeń Techniczno-Ekonomicznych przebudowy ulicy [....] w K. , zawiera wyraźnie widoczny zakres robót odcinka I i II przedmiotowej inwestycji.

Argumentacja organów co do rozumienia celu wywłaszczenia jest także tylko częściowo zasadna. Niewątpliwie budowa czy też przebudowa drogi publicznej mogła wiązać się z budową nie tylko samej jezdni, ale także chodnika czy też pasów zieleni lub zatok postojowych dla środków komunikacji publicznej. Podnoszona w tym zakresie argumentacja organów jest trafna. Tym niemniej owe pasy zieleni, chodniki, place postojowe lub inne części infrastruktury drogowej winny być objęte obszarem danej inwestycji i pozostawać w zakresie sporządzanych planów inwestycyjnych. Nie wiadomo, czy Projekt techniczny. Plan szczegółowy z 1972 r. zawierał takie pasy zieleni. Niewątpliwie pomiędzy planem realizacyjnym a projektem budowlanym mogły zachodzić różnice. Plan realizacyjny nie musiał być sporządzany z taką szczegółowością jak projekt budowany. Ponadto jeżeli istniała duża różnica czasowa pomiędzy sporządzeniem planu realizacyjnego a sporządzeniem projektu budowlanego, to oczywistym było dostosowanie konkretnych rozwiązań do aktualnego stanu zagospodarowania. Tym niemniej istotą tej sprawy nie jest ocena zgodności zapisów planu realizacyjnego z pozwoleniem na budowę, ale ocena, czy dana wywłaszczona działka (nr ....) w ogóle znajdowała się w obszarze objętym planem realizacyjnym. Okoliczność, że nastąpiło wywłaszczenie danej działki z powołaniem się na plan realizacyjny nie oznacza, że taka działka rzeczywiście takim planem była objęta. Nie można zaś ustalić tego "objęcia" jeżeli nie dokona się prawidłowej interpretacji "Planu Technicznego. Planu szczegółowego" z 1972 r.

Wątpliwości w tym zakresie potęguje obecny sposób zagospodarowania działek powstałych po przekształceniu geodezyjnym działki nr [....] . W ocenie Sądu wątpliwym jest, czy rzeczywiście wszystkie działki objęte tym postępowanie (powstałe z podziału działki nr [....] i późniejszych jej przekształceń) znajdują się w pasie drogowym. Na tym jednak etapie Sąd tej okoliczności nie może ocenić, ponieważ najpierw muszą dokonać tego organy administracji.

Ponadto w ocenie Sądu organy winny uzyskać dodatkowe informacje związane z ewentualną kolejną przebudową ulicy [....] , jeżeli taka miała miejsce po przebudowie opartej o plan realizacyjny z 1971 r. Gdyby bowiem okazało się, że np. w latach 80-tych lub 90-tych XX wieku na tym odcinku były prowadzone roboty budowlane związane z dalszą przebudową ulicy [....] , to wówczas można byłoby ustalić stan zagospodarowania tego terenu przed przystąpieniem do takiej kolejnej przebudowy. W tym celu organ prowadzący postępowanie winien wrócić się do zarządu drogi o udzielenie stosownych wyjaśnień wraz z ewentualnymi załącznikami graficznymi przedstawiającymi zakres kolejnej przebudowy.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wywiedzione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, że musi istnieć nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celu wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zbędność na cel wywłaszczenia oceniać należy przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt VI SA 914/91; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93).

Sąd przy tym zaznacza, że nie ma znaczenia, czy wywłaszczona działka nr [....] była przeznaczona pod budowę ul. [....] czy też ul. [....] lub [....] . Nie ma bowiem znaczenia nazwa ulicy, która miała być przebudowana, ale to, czy tak wywłaszczona nieruchomość została objęta terenem przebudowy na potrzeby drogi publicznej i plan realizacyjny obejmował daną działkę jako teren przeznaczony pod przebudowę lub budowę drogi publicznej lub też infrastrukturę niezbędną do korzystania z drogi publicznej.

Racją ma skarżąca Spółka, że wybudowanie pawilonów handlowych lub dojść (chodników) do tych pawilonów nie stanowiło celu wywłaszczenia, jakim była budowa lub przebudowa ulicy [....] . Budowa drogi publicznej i budowa sklepu nie mogą być identyfikowane jako ten sam cel. Tylko dokonanie wywłaszczenia na potrzeby handlu lub budowy placówek handlowych uzasadniałoby uznanie, że wybudowany sklep lub pawilon handlowy stanowił wykonanie celu wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji w tej sprawie nie wyjaśniły istotnych okoliczności i w związku z tym decyzje obu organów podlegają uchyleniu.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien w szczególności dokładnie określić przebieg obszaru objętego planem szczegółowym na karcie nr 203 akt administracyjnych w taki sposób, aby ustalić, czy ten plan obejmował działkę nr [....] . Samo naniesienie na plan z 1072 r. granic działki nr 109 nie stanowi jeszcze określenia obszaru objętego przebudową.

Dopiero ustalenie tej kwestii powinno być podstawą do kolejnych ustaleń, a mianowicie zbadania, czy obszar działki nr [....] (w całości lub w części) został zajęty pod inwestycję polegającą na przebudowie ul. [....] lub ul. [....] . W tym celu należy zwrócić się do zarządu drogi o udzielenie informacji co do ewentualnie kolejnych robót budowlanych polegających na przebudowie tego odcinak ulicy wraz z załącznikami graficznymi takich robót. Jeżeli takie roboty miałyby miejsce, to prawdopodobnie był to okres lat 80-tych lub 90-tych XX wieku, a więc istnieje duże prawdopodobieństwo, że takie dokumenty jeszcze się znajdują. Pozwoli to na ustalenie, czy nawet w razie objęcia całej lub części działki nr [....] inwestycją wynikającą z decyzji z 29 grudnia 1971 r., rzeczywiście na tej działce powstała infrastruktura drogowa lub bezpośrednio związana z drogą. Dopiero po takich ustaleniach będzie można określić, czy cała lub część działki nr v została wykorzystana na cel polegający na przebudowie/budowie ul. Zakopiańskiej. Należy także ocenić, jakie znaczenie ma załącznik graficzny zawarty na karcie nr 204 akt administracyjnych i czy obejmuje on działkę nr [....] .

Uznając kontrolowaną decyzję za wadliwą Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, ponieważ naruszają one art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i to naruszenie polegało na przedwczesnym a wiec i nieuzasadnionym przyjęciu spełnienia przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n., co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) oraz naruszenie art. 137 i art. 136 u.g.n. (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.