II SA/Go 561/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. S.Z. zwróciła się do Wójta Gminy o wymeldowanie J.K. z pobytu stałego na terenie nieruchomości położonej w [...], stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni. Podała, że zgoda innej współwłaścicielki nieruchomości U.K. (małżonki J.K. i siostry wnioskodawczyni) na zameldowanie męża nie stanowi czynności wchodzących w zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Dysponowanie nieruchomością, w tym wyrażenie zgody na zameldowanie innej osoby wymaga zgody większości współwłaścicieli nieruchomości. Z tego względu zameldowanie J.K. przez U.K. jest czynnością nieważną z mocy prawa.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy, działając m.in. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, odmówił wymeldowania J.K. ze wskazanego wyżej adresu stanowiącego jego miejsce pobytu stałego.

Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne doprowadziły Wójta do wniosku, że J.K. zameldowany jest pod tym adresem od 2003 r., zamieszkuje tu wraz z małżonką i córkami, prowadzi tu gospodarstwo rolne, dokonuje jego niezbędnych remontów i modernizacji, tu jest jego centrum życiowe i miejsce stałego pobytu, którego nie opuszcza. S.Z. nie mieszka natomiast w domu znajdującym się na terenie tej nieruchomości. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01 organ podniósł, iż z uwagi na charakter ewidencyjny czynności meldunkowych niedopuszczalne jest wymaganie od osoby podlegającej zameldowaniu wykazania się udzieleniem na tę czynność zgody przez właściciela lokalu. Dodatkowo małżonek współwłaścicielki dysponuje pochodnym (prawnorodzinnym) tytułem prawnym do zajmowania lokalu, co wynika z art. 28¹ Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Tym samym Wójt nie dopatrzył się podstaw do wymeldowania J.K. z pobytu stałego pod wskazanym wyżej adresem.

Od decyzji Wójta Gminy S.Z. złożyła odwołanie do Wojewody, zarzucając naruszenie art. 69 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (zamiast w oparciu o ustawę z 24 września 2010 r., jak powinno być prawidłowo), oraz dodatkowo naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 107 § 3, 80, 92 oraz 107 § 3). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy.

Wojewoda nie uwzględnił zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej uznając materiał dowodowy za zebrany prawidłowo i wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia faktyczne pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że J.K. od kilkunastu lat zamieszkuje w [...], przy czym na zameldowanie pod tym adresem nie potrzebował zgody wnioskodawczyni. U.K. potwierdziła jedynie fakt zamieszkiwania męża w tym miejscu. Posiada ona tytuł prawny do nieruchomości i była uprawniona do potwierdzenia faktu pobytu męża na spornej posesji. Przesłanką warunkującą zameldowanie pod określonym adresem jest faktyczne zamieszkiwanie w tym miejscu, gdyż zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym miejscu.

Odmawiając uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 69 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności Wojewoda podał, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązywała zarówno w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w chwili orzekania przez organ odwoławczy. Nowa ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności wejdzie w życie nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2013 r., co wynika z szeregu kolejnych, wprowadzanych przez ustawodawcę zmian tego terminu.

Na powyższą decyzję Wojewody S.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzuciła naruszenie art. 7, 21 oraz art. 32 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zameldowanie J.K. w spornej nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez uznanie naruszenia jej prawa własności za zgodne z prawem oraz poprzez nierówne potraktowanie podmiotów postępowania polegające na przyjęciu interesu strony przeciwnej i zlekceważeniu jej interesu prawnego. Powtórzyła również zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 107 § 1, 80, 92 oraz 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez błędne i stronnicze rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, pominięcie wniosków i zastrzeżeń skarżącej mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz podejmowanie przez organ działań nakierowanych na osiągnięcie z góry założonego celu. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uznanie, że U.K. mogła wyrazić zgodę na zameldowanie męża pod spornym adresem, gdy tymczasem jej udział we współwłasności nieruchomości wynosił 1/6. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.

Zdaniem skarżącej, dokonana przez U.K. czynność związana z zameldowaniem J.K. była czynnością nieważną, gdyż w okresie tym (luty 2003 r.) sporna nieruchomość stanowiła własność trzech osób, z czego U.K. miała udział wynoszący 1/6. Nawet uwzględniając treść nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej J.G., matce skarżącej oraz U.K., udział ostatniej z wymienionych osób nie stanowił udziału większościowego upoważniającego do podejmowania tego typu czynności z wyłączeniem pozostałych właścicieli. Powołując się na treść uchwały NSA w sprawie o sygn. akt II OPS 1/11 skarżąca dowodziła, że zaistniała sytuacja stanowi naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z przysługującego jej udziału we własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, że została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do tego, czy organy administracyjne rozstrzygające sprawę zainicjowaną pismem skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. zasadnie przyjęły, że pismo to stanowiło wniosek o wymeldowanie J.K. z pobytu stałego w [...] oraz czy wydały w tym przedmiocie zgodne z prawem decyzje administracyjne. Z uwagi na treść pisma skarżącej z [...] listopada 2011 r. rozważenia wymagało przede wszystkim, czy pismo to – z uwagi na sposób sformułowania żądania – stanowiło wniosek o wymeldowanie J.K., czy też – ze względu na użytą w nim argumentację – wniosek o uchylenie materialno-technicznej czynności zameldowania tej osoby.

Problematyka obowiązku meldunkowego została uregulowana w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Stosownie do treści art. 4 tej ustawy na treść obowiązku meldunkowego składa się między innymi zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz wymeldowanie się z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić m.in. potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu (art. 9 ust. 2a ustawy). W myśl art. 15 ust. 1 ustawy osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Jeżeli osoba opuszczająca miejsce pobytu stałego lub czasowego na ponad trzy miesiące nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, wówczas zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy organ ewidencyjny dokonuje wymeldowania tej osoby w drodze decyzji z urzędu lub na zgłoszony w tym przedmiocie wniosek.

Z kolei zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy administracyjne prawidłowo postąpiły kwalifikując pismo skarżącej z [...] listopada 2011 r. jako wniosek o wymeldowanie J.K. z pobytu stałego na terenie spornej nieruchomości.

Czynność materialno-techniczna jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności ani prawomocności i organ administracji właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego. Czynności tej, tj. wyeliminowania błędnego wpisu – dokonuje organ administracji na podstawie przytoczonego wyżej art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (co znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z 23 czerwca 2006 r. II OSK 883/05, LEX nr 265701). Analogicznie do przypadku określonego w art. 15 ust. 2, również w sprawie o uchylenie czynności zameldowania organ administracji może orzekać z urzędu (wyrok NSA z 9 sierpnia 2001 r., V SA 387/00, LEX nr 84486). Na gruncie omawianej ustawy funkcjonują więc dwa odmienne tryby postępowania mające zastosowanie w sprawach meldunkowych. W postępowaniu rejestracyjnym o zameldowanie lub wymeldowanie (art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji) właściwy organ w zasadzie niczego nie rozstrzyga. Zakres postępowania organu dokonującego zameldowania obejmuje tylko dokonanie czynności materialno-technicznej (zameldowanie), mającej deklaratoryjny charakter, dokonywanej na podstawie wymaganych dokumentów, przy czym kompetencje organu do samodzielnego wyjaśnienia wyłaniających się wątpliwości dotyczą kompletności i wiarygodności złożonej dokumentacji, jej pochodzenia od osób upoważnionych.

Innego rodzaju zadanie ma organ rozstrzygając w przedmiocie zameldowania w procesie administracyjnym (art. 47 ust. 2 ustawy). Istotą tego postępowania, wyraźnie dostrzegalną w porównaniu z postępowaniem rejestracyjnym, jest rozstrzyganie – według reguł ogólnego postępowania administracyjnego – o tym czy zaszły materialnoprawne przesłanki zameldowania. W procesie administracyjnym nie chodzi o to, czy zgłoszenie odpowiadało wymaganiom formalnym, ale czy zachodzą materialnoprawne warunki obowiązku meldunkowego. Podstawę rozstrzygnięcia wątpliwości w przedmiocie zameldowania w postępowaniu kończącym się decyzją administracyjną stanowi wyjaśnienie materialnoprawnych przesłanek zameldowania, a nie sprawdzenie formularza zgłoszenia meldunkowego (wyrok Sąd Najwyższego z 20 września 2002 r., III RN 139/01). Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji przesłanka zameldowania na pobyt stały występuje wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną obydwa warunki określone w tych przepisach, a mianowicie, gdy osoba zamieszkuje w lokalu oraz ma zamiar stałego w nim przebywania (wyrok NSA w Warszawie z 28 kwietnia 1994 r., V SA 1773/98, LEX nr 49403). W świetle powyższych rozważań uprawnione jest stwierdzenie, że jeżeli w toku prowadzonego na wniosek strony postępowania o wymeldowanie organ je prowadzący poweźmie wątpliwość co do legalności zameldowania osoby, której wniosek o wymeldowanie dotyczy, ze względu na niezaistnienie przesłanek do jego dokonania, zobligowany jest on do wszczęcia z urzędu postępowania o uchylenie czynności zameldowania (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji).

Przechodząc do kwestii prawidłowości decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej o wymeldowanie J.K. należy zwrócić uwagę, że w świetle zebranego przez organy administracyjne materiału dowodowego decyzja ta była zgodna z prawem. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne wskazują, że uczestnik ten zamieszkuje na spornej posesji od wielu lat, co jednoznacznie przesądza o braku podstawowej przesłanki wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jaką jest opuszczenie miejsca pobytu na ponad 3 miesiące.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu zameldowania J.K. na terenie spornej nieruchomości niezgodnie z prawem (z uwagi na dokonanie tej czynności bez zgody skarżącej, za to za zgodą małżonki uczestnika U.K., która posiada 1/6 udziału we własności nieruchomości) należy zwrócić uwagę, że zameldowanie jest obowiązkiem nie zaś uprawnieniem. Jest to rejestracja stanu faktycznego, służy celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie jedynie faktu pobytu w danym lokalu, nie stanowi natomiast formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu (co potwierdzają m.in. wyroki NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 1345/06; z 30 grudnia 2008 r., II OSK 1681/07; z 19 stycznia 2009 r., II OSK 1802/07; opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest ono zależne od dysponowania prawem do lokalu, ani też od zgody właściciela (współwłaścicieli) lokalu na zameldowanie. W związku z tym ewentualny sprzeciw współwłaściciela lokalu nie wywoła skutku w postaci odmowy zameldowania, jeżeli dana osoba faktycznie pod danym adresem przebywa. Celem ewidencji ludności jest bowiem jedynie odzwierciedlanie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod konkretnym adresem. Rejestracja meldunkowa nie jest natomiast i nie może być źródłem jakichkolwiek praw majątkowych do lokalu, w którym zostało dokonane zameldowanie.

Ponadto dokonanego przez właściciela lokalu (budynku) potwierdzenia, o którym mowa w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności, nie należy, jak to często ma miejsce w praktyce, utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tym, czy zamieszkanie jakiejś osoby w lokalu wymaga nie tylko zgody osoby uprawnionej do używania tego lokalu na podstawie prawa odrębnej własności lokalu, stosunku najmu, spółdzielczego prawa do lokalu lub innego tytułu prawnego, ale nadto i zgody właściciela (zarządcy) budynku, w którym znajduje się ten lokal, nie decydują przepisy o ewidencji ludności, ale przepisy prawa materialnego, normujące poszczególne typy stosunków prawnych, których elementem jest uprawnienie do używania lokalu. Wymagana przez tego rodzaju przepisy zgoda dotyczy uprawnienia do zamieszkania w lokalu, a nie – zameldowania się w nim. Konieczność potwierdzenia istnienia uprawnienia przez właściciela nieruchomości jako czynnik warunkujący możliwość dopełnienia obowiązku meldunkowego obowiązuje niezależnie od tego, czy w świetle wspomnianych przepisów prawa materialnego do powstania tego uprawnienia konieczna jest zgoda właściciela budynku. Istotne znaczenie ma również przyjęcie w orzecznictwie sądowym, że potwierdzenie przez właściciela (zarządcę) budynku uprawnień do przebywania w lokalu nie należy do czynności podlegających przepisom regulującym postępowanie administracyjne (wyroki NSA z 18 listopada 2000 r., II SA/Gd 1370/00 oraz z 31 marca 1999 r., V SA 1819/98, ONSA z 2000 r., nr 2, poz. 67). Podobny pogląd na omawiane zagadnienie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., K 20/01 OTK-A z 2002 r. nr 78, poz. 716.

Obowiązek meldunkowy i wynikające z prawa cywilnego uprawnienie do korzystania z nieruchomości to dwie różne od siebie, odrębne kwestie. Skarżąca powołując się na to, że potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, a więc wymaga (w opinii skarżącej) zgody wszystkich właścicieli nieruchomości – myli te zagadnienia.

Z tego samego względu powoływanie się przez skarżącą na treść uchwały siedmiu sędziów NSA z 5 grudnia 2011 r. II OPS 1/11, nie mogło skutkować wydaniem oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia. W uchwale tej NSA wyraził pogląd, iż osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jednak posiadanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest równoznaczne z tym, że zameldowanie w nieruchomości innej osoby oznacza automatycznie naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, który się na to nie zgadza. Jak bowiem wyżej wspomniano, uprawnienia właściciela wynikające z przysługującego mu prawa własności nieruchomości i obowiązek meldunkowy to dwie odrębne kwestie.

W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, bądź prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie znalazły zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienia wydanych decyzji administracyjnych spełniają wymogi wynikające z art. 107 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że w istocie najistotniejszy dla rozstrzygnięcia sprawy fakt – tj. stałe przebywanie J.K. pod adresem [...], gdzie znajduje się jego centrum życiowe, nie został przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym zakwestionowany. Okoliczność ta nie była też kwestionowana w skardze. W istocie bowiem S.Z. zasadność swego wniosku o wymeldowanie wywodziła wyłącznie z braku jej zgody na zameldowanie uczestnika pod adresem w [...]. W okolicznościach sprawy zaś brak było podstaw, z przyczyn wyłuszczonych już uprzednio, do uznania, iż organy w toku postępowania o wymeldowanie miały podstawy do zakwestionowania legalności czynności zameldowania J.K. pod wskazanym adresem.

Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) należało oddalić.