II SA/Kr 459/14

Uzasadnienie

Starosta L. decyzją nr [....] z dnia 27 marca 2013 r. znak: [....] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o. nr [....] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [....] , przyłączem energetycznym na działkach nr nr [....] obr. S. , Gmina L

Od wyżej wymienionej decyzji Starosty L. , w przewidzianym ustawowo terminie, odwołał się inwestor. W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżając decyzję zarzucił Staroście L. naruszenie art. 6, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Stwierdził przy tym, że w postanowieniu z 8 lutego 2013 r. Starosta sformułował wymagania w przedmiocie uzupełnienia dokumentacji projektowej, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach, a ponadto nie uwzględnił całości zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób nienależyty informował inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie Jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stwierdził również, że w nieprecyzyjny sposób określone zostały wymagania w zakresie uzupełnienia dokumentacji projektowej, a odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest nieuprawniona. W odwołaniu stwierdził również, że do usunięcia pewnych nieprawidłowości wezwano po raz pierwszy dopiero w zaskarżonej decyzji. W odwołaniu wniósł również o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: A.L. na okoliczność ustalenia prawidłowości wykonania opracowania pn: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji stacji bazowej" w tym jego zakresu oraz L.M. na okoliczność ustalenia prawidłowości wykonania projektu budowlanego, w tym jego zakresu.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r. znak: [....] Wojewoda [....] , na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [....] Spółka z o.o. od decyzji Starosty L. nr [....] z 27 marca 2013 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla [....] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o. nr [....] [....] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [....] , przyłączem energetycznym na działkach nr nr [....] , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał się sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ podał, że zaskarżona decyzja Starosty L. z 27 marca 2013 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, została podjęta w ramach ponownego rozpatrzenia wniosku [....] Sp. z o.o. z 28 czerwca 2012 r. Ponowne rozpatrzenie wniosku nastąpiło w wyniku kasacyjnej decyzji Wojewody [....] z 16 stycznia 2013 r. znak: [....] (Wojewoda .....w wyniku rozpatrzenia odwołania H.S. uchylił decyzję Starosty L. nr [....] z 29 sierpnia 2012 r. znak: [....] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla [....] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o. nr [....] [....] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [....] , przyłączem energetycznym na działkach nr nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji).

Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. W ramach tego postępowania Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z 8 lutego 2013 r. znak: [....] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, wskazanych w tym postanowieniu - w terminie do 4 marca 2013 r. W postanowieniu wypunktowano, że w opracowaniu pn: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji stacji bazowej" należy określić konkretne typy anten, ponieważ w powyższym opracowaniu przewidując wielkość emisji elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego nie uwzględniono konkretnego typu anten, tylko posłużono się symbolem BSA005, oznaczającym grupę anten o zbliżonych parametrach wytwarzanych przez różnych producentów. W postanowieniu stwierdzono, że o wadliwości opracowania świadczy również rysunek nr 3 załącznika 1, który należy dostosować do rzeczywistej topografii terenu. Zaznaczono, że w opracowaniu kwalifikacyjnym należy wykazać obszary zasięgów ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego (tj. o gęstości pola powyżej 0,1 W/m2) dla poszczególnych azymutów przy uwzględnieniu pochylenia wiązki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dn. 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Powołując się na powyższe rozporządzenie w postanowieniu stwierdzono, że należy określić rozkład gęstości mocy promieniowania w przestrzeni tj. o gęstości większej lub równej 0,1 W/m2 w konfrontacji z miejscami dostępnymi dla ludności, ponieważ w przypadku, gdy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w tych obszarach, inwestycja jest niezgodna z przepisami w zakresie ochrony środowiska i pozwolenie na budowę nie może zostać wydane. W postanowieniu zaznaczono, że kwalifikacja przedsięwzięcia powinna uwzględnić również informacje dotyczącą możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych, w przypadku gdy tereny te są lub mogą być przeznaczone pod zabudowę. Istotnym jest, że określenie ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych skutkuje wyznaczeniem stron postępowania, bowiem powinny w nim uczestniczyć podmioty tj. właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) działek nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. powyżej 0.1 W/m2. W postanowieniu stwierdzono również, że dokumentację projektową należy uzupełnić o wyniki obliczeń, na podstawie których wyznaczono zasięgi występowania pól elektromagnetycznych w tym przewidywany zasięg izolinii (S-gęstość mocy powyżej 0,1 W/m2), tj. przewidywane wielkości emisji wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia oraz pełną informację na temat metod (modeli) użytych do wykonania tych obliczeń. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że co prawda obowiązujące przepisy nie zawierają jednoznacznych dyspozycji, co do zakresu materiałów dokumentujących zasięgi pól elektromagnetycznych, to jednak dokumentacja taka powinna umożliwić weryfikację obliczeń oraz zgodności z wymaganiami określonymi w wyżej wymienionym rozporządzeniu z 30 października 2003 r. Wyznaczając wartości i zasięgi pól elektromagnetycznych należy wykorzystać pkt 6 [....] "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (0Hz-300GHz). Ponadto w postanowieniu nałożono obowiązek przedłożenia informacji na temat występowania pól elektromagnetycznych, których źródłami są inne instalacje i urządzenia znajdujące się w sąsiedztwie (otoczeniu) nowego obiektu będącego przedmiotem analizy (w tym także stacje bazowe radiokomunikacji ruchomej i linie elektroenergetyczne). Stwierdzono również, że projekt budowlany należy dostosować do zgodności z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), przez oznaczenie na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, rodzaju i zasięgu uciążliwości, zasięgu ograniczonego użytkowania oraz przez oznaczenie granic opracowania. Natomiast część opisową projektu zagospodarowania należy dostosować do zgodności z art. 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r., który stanowi, że część opisowa do projektu zagospodarowania terenu powinna określać informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Z uwagi na powyższy przepis wykluczonym jest pominięcie informacji wymaganych w części opisowej i odniesienie się w tym zakresie do opracowania kwalifikacyjnego, którego zakres i forma nie są regulowane przepisami Prawa budowlanego, ani przepisami wykonawczymi do tej ustawy.

W odpowiedzi na postanowienie Starosty L. z 8 lutego 2013 r. znak: [....] , pełnomocnik inwestora przedłożył pismo z 28 lutego 2013 r. informujące o dokonaniu uzupełnień oraz cztery egzemplarze opracowania zatytułowanego: projekt budowlany - aneks. Po sprawdzeniu dokumentacji załączonej do pisma z 28 lutego 2013 r., Starosta stwierdził, że inwestor w części nie spełnił nałożonego obowiązku. W Jego ocenie, nie uzupełniono w całości obowiązku określonego w pkt. 2 postanowienia, na rysunku przedstawiającym zasięg obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie pionowej (rys. nr 5a), nie podano wymiaru od poziomu terenu do granicy obszaru promieniowania (podano wymiar odnosząc się do poziomu posadowienia wieży). W klasyfikacji przedsięwzięcia nie zawarto informacji dotyczącej możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych, w przypadku gdy tereny te są lub mogą być przeznaczone pod budowę. Nie uzupełniono również obowiązku określonego w pkt. 5, ponieważ na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania terenu (rys. nr: 1, karta nr: 20 projektu budowlanego - aneks) nie określono rodzaju i zasięgu uciążliwości inwestycji. Ponadto uzupełnienie wpłynęło w formie aneksu do projektu budowlanego i to w ocenie Starosty narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Ponieważ w ocenie Starosty, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli nastąpił bezskuteczny upływ terminu określonego w postanowieniu z 8 lutego 2013 r., zaskarżoną decyzją z 27 marca 2013 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany uzupełniony o aneks, nie może podlegać zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastrzeżenia budzi forma w jakiej dokonano uzupełnienia - aneks zamiast uzupełnień i wymiany stron w samym projekcie budowlanym. Poza tym, że projekt budowlany w takiej formie nie może zostać zatwierdzony, to jest niezgodny z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), który stanowi, cyt: "Projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Dopuszcza się oprawę projektu budowlanego w tomy obejmujące: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego; 2) projekt architektoniczno-budowlany i wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego". Z analizy akt sprawy wynika jednak, że pełnomocnik inwestora zwrócił się do organu I instancji pismem z 22 lutego 2013 r. (karta nr 302 akt administracyjnych) o odesłanie 4 egzemplarzy projektu budowlanego, mając na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Na powyższe pismo nie otrzymał odpowiedzi, dokumentacja nie została wypożyczona. Z odwołania wynika natomiast, że pracownik Starostwa w rozmowie telefonicznej odmówił wypożyczenia projektu budowlanego, sugerując "podmianę" stron projektu w Starostwie. Zdaniem pełnomocnika inwestora, dokonanie takiej czynności było niemożliwym, ponieważ projekt budowlany został zszyty w sposób trwały, stąd Jego wniosek o wypożyczenie dokumentacji. Z pisma pełnomocnika inwestora z 25 lutego 2013 r. (karta nr 312 akt administracyjnych), stanowiącego odpowiedź na postanowienie Starosty z 8 lutego 2013 r., wynika, że Jego zamiarem była wymiana określonych części projektu budowlanego, a nie dołączenie dodatkowych części.

Ze względu na powyższe okoliczności, zarzuty postawione w odwołaniu zasługują na uwzględnienie. Wniosek pełnomocnika inwestora z 22 lutego 2013 r. nie powinien pozostać bez rozpatrzenia. Wypożyczenie projektu budowlanego powinno odbywać się w taki sposób, by organ w toku prowadzonego postępowania był w posiadaniu przynajmniej 1 egzemplarza projektu (tak by strony postępowania, w przypadku ewentualnych wniosków, miały możliwość zapoznać się z nim na każdym etapie postępowania). Ponadto należało poinformować wnioskodawcę, że na jego wniosek, termin wyznaczony na dokonanie uzupełnień w projekcie może uleć wydłużeniu (w postanowieniu wydanym na podstawie art. 77 § 2 K.p.a.).

Pełnomocnik inwestora w odwołaniu stwierdził ponadto, że wymóg dotyczący podania wymiaru od poziomu terenu do granicy obszaru promieniowania, który został sformułowany dopiero w zaskarżonej decyzji, nie powinien stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ nie wynika z określonego przepisu. Stwierdził również, że dokumentacja projektowa zawiera informację dotyczącą możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych, w przypadku gdy tereny te są lub mogą być przeznaczone pod zabudowę, zatem zarzut Starosty, że brak jest informacji na ten temat - nie powinien stanowić powodu odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Istotnie z opracowania dotyczącego "kwalifikacji przedsięwzięcia'' wynika, że planowane przedsięwzięcie nie powoduje wystąpienia pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że zasięgi obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartościach większej lub równej 0,1 W/m2 będą występować w maksymalnej odległości 55,7 m od anten, natomiast rozpatrując przestrzenne kształty granic obszarów określono, że wystąpią one powyżej 41,6 m n.p.t. (uwzględniając podniesienie terenu w kierunku zachodnim 34,6 m n.p.t.). Z opracowania wynika, że uwzględniając wysokość zawieszenia anten oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej, można jednoznacznie stwierdzić, że narażenie ludności na ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny nie wystąpi. Wyżej wymienione obszary wystąpią w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla osób trzecich. Budowa stacji bazowej nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego stanowisko przedstawione w odwołaniu należy uwzględnić. Opracowanie pn: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej [....] , po uzupełnieniu zawiera informacje stanowiące podstawę, zarówno do kwalifikacji przedsięwzięcia, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), jak i do prawidłowego wyznaczenia stron postępowania, w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Organ I instancji za strony postępowania powinien uznać, podmioty - tj. właścicieli (użytkowników wieczystych lub zarządców) działek, nad którymi zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości pola (powyżej 0,1 W/m2).

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania - stronom nie zagwarantowano czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania, nie uwzględniono wniosku pełnomocnika inwestora o wypożyczenie projektu budowlanego. Mimo że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dokonał sprawdzenia projektu budowlanego i po ustaleniu, że występują w nim braki i nieprawidłowości, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. znak: [....] ., nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia, to działania podjęte w tym zakresie (ze względu na nierozpatrzenie wniosku o wypożyczenie projektu) spowodowały, że uzupełnienia dokonano w sposób wadliwy.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty postawione w odwołaniu zasługują na uwzględnienie, w związku z czym, zaskarżona decyzja Starosty L. z 27 marca 2013 r. zostaje uchylona w całości, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 10 K.p.a. należy poinformować strony o prowadzonym postępowaniu, zapewniając im w ten sposób czynny udział w postępowaniu. Następnie działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, należy ponownie nałożyć na inwestora obowiązek dostosowania projektu budowlanego do zgodności z cytowanym powyżej § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) - w projekcie należy wymienić te części, które zawierają braki i nieprawidłowości (projekt budowlany nie powinien posiadać dodatkowego opracowania w formie aneksu, który jest uzupełnieniem i zawiera części znajdujące się w projekcie). Ponadto należy nałożyć obowiązek dostosowania projektu budowlanego do zgodności z cytowanym powyżej § 8 ust. 3 pkt. 2 tego rozporządzenia, który stanowi, że cyt.: "Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, rodzaj i zasięg uciążliwości, ..."- na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania terenu, należy nanieść granice terenu objętego opracowaniem, z uwzględnieniem projektowanego przyłącza kablowego, oznaczonego w legendzie nr 4 (granicami opracowania objęto tylko teren bezpośrednio w pobliżu stacji oraz projektowany zjazd); należy uzupełnić legendę tego rysunku oraz część opisową do projektu zagospodarowania o informację dotyczącą sieci usytuowanych bezpośrednio w pobliżu projektowanej stacji, oznaczonych kolorem zielonym i opisanych ZUDP nr [....] oraz ZUDP nr [....] , ponieważ nie wyjaśniono czy są to sieci istniejące czy projektowane oraz czy nie kolidują z projektowaną stacją i nie powodują zjawiska sumowania pól elektromagnetycznych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dotyczącego usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym, należy ponownie działając na podstawie art. 10 K.p.a. poinformować strony o zakończonym postępowaniu wyjaśniającymi oraz zapewnić im możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w jej sentencji należy wymienić podstawowe dane dotyczące projektowanej stacji bazowej, w tym wysokości zawieszenia anten, rodzajów i podstawowych parametrów anten, maksymalnych tiltów, natomiast w uzasadnieniu opisać oddziaływanie stacji bazowej na środowisko z przywołaniem wyżej wymienionych aktów prawnych.

Zarzuty postawione w odwołaniu zostały uwzględnione. Z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie, wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, pozostawia się do oceny Starosty.

Z powyższego wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego zaskarżona decyzja Starosty L. nr [....] z dnia 27 marca 2013 r. znak: [....] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla [....] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o. nr [....] [....] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [....] , przyłączem energetycznym na działkach nr [....] [....] , zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - zostaje uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła w ustawowym terminie H.S. Skarżąca podniosła, że Starosta L. całkowicie oparł się o wytyczne Wojewody [....] zawarte w decyzji z dnia 16 stycznia 2013 r. przy wydaniu decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] z dnia 27 marca 2013 r nr. [....] .

Wskazano także na niewykonanie przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w dokumentacji projektowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [....] z dnia 16 stycznia 2014 r. znak [....] uchylająca zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia 27 marca 2013 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] sp. z o.o. nr [....] [....] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [....] , przyłączem energetycznym na działkach nr [....] i [....] obr.S. , Gmina L. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sądy administracyjne orzekają przy tym na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawnego, a nie w dacie wydawania swoich orzeczeń. Sądy te jedynie kontrolują prawidłowość (legalność) działania administracji, a nie zastępują organów administracji w ich działalności.

Zaskarżona decyzja Wojewody [....] jest trafna.

Rację ma Wojewoda podnosząc, że w toku postępowania zakończonego decyzją Starosty L. z 27 marca 2013 r. co najmniej utrudniano inwestorowi możliwość wypożyczenia projektu budowlanego i ta okoliczność mogła być podstawą do uznania przez inwestora, że skoro nie jest możliwym wypożyczenie projektu budowlanego celem uzupełnienia jego treści – to inwestor przedłożył aneks takiego projektu. Sam przy tym aneks rzeczywiście nie może ani zastępować projektu budowlanego, ani też nie może go uzupełniać i trafnie w tym zakresie organy powołały się na § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.). Projekt budowlany winien stanowić jeden dokument (aczkolwiek możliwym są odrębne tomu tego projektu) i jest to jeden z najważniejszych dokumentów dla inwestora w toku realizacji inwestycji.

W przypadku, gdy stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) organ administracji architektoniczno-urbanistycznej stwierdza, że projekt budowlany zawiera braki lub winien być poprawiony, zobowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Aby możliwym było wykonanie tego obowiązku, należy inwestorowi przekazać sam projekt budowlany. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody który wskazał, że skoro inwestor przedkłada cztery egzemplarze projektu budowlanego właściwemu Staroście, to należy inwestorowi wypożyczyć tylko trzy egzemplarze, ponieważ jeden musi pozostać w aktach sprawy celem umożliwienia zapoznania się z nim przez inne strony. Taki wniosek nie wynika z żadnej podstawy prawnej. Egzemplarze projektu budowlanego pochodzą od inwestora i to inwestor nimi dysponuje. W każdej chwili w toku postępowania inwestor może domagać się ich udostępnienia i np. dokonać w nich zmian i to niezależnie od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ma więc podstaw do zakazywania inwestorowi wydawania jednego egzemplarza projektu. Co więcej taka praktyka nie jest uzasadniona tak z punktu widzenia inwestora, jak i stron. Jeżeli inwestor przedkłada cztery egzemplarze projektu budowlanego, a organ wypożycza tylko trzy egzemplarze celem naniesienia w nich zmian, to w jaki sposób ma inwestor także zmienić i ten czwarty egzemplarz. Zapewne będzie musiał zwrócić organowi trzy poprawione egzemplarze projektu budowlanego i chyba dopiero wówczas wypożyczyć czwarty egzemplarz celem dokonania zmiany. Taka praktyka niczemu nie służy i jedynie przedłuża postępowanie. Nie ma też racji organ podnosząc, że jeden egzemplarz jest potrzebny celem zapewnienia stronom możliwość jego przeglądania. Organ administracji w toku całego postępowania administracyjnego a nawet po jego zakończeniu ma obowiązek udostępnić stronom całość akt postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że organ udostępnia takie akta, jakie w danym momencie posiada, a nie takie, jakie powinien posiadać. Cóż z tego, że strona będzie mogła zapoznać się z projektem budowlanym który wymaga zmiany, a którego organ odmówił wydania inwestorowi? Strona może jedynie nabrać sugestii, że taki projekt jest wadliwy i nie będzie wiedziała dlaczego organ I instancji później udziela pozwolenia na budowę. Rekapitulując ten tok wywodów należy stwierdzić, że o ile trafnie Wojewoda zarzucił organowi I instancji czynienie inwestorowi niedopuszczalnych ograniczeń w możliwości zmiany treści projektu budowlanego i w ten sposób niejako przymusił inwestora do złożenia aneksu projektu budowalnego niezgodnego z prawem, to możliwość udostepnienia tylko trzech, a nie czterech egzemplarzy projektu nie ma żadnej podstawy prawnej i stanowi nadużycie prawa. Inwestor przy tym nie tyle "wypożycza" egzemplarze projektu budowlanego, ile po prostu nimi dysponuje. Egzemplarze projektu budowlanego nie stanowią własności organu administracji architektoniczno-budowlanej, tylko nadal są własnością inwestora, który może je odebrać i w ogóle nie zwracać organowi, a wówczas i tak organ będzie zobowiązany we właściwy sposób zakończyć postępowanie.

Trafnie Wojewoda [....] wskazał, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu braku podania wymiaru od poziomu terenu do granicy obszaru promieniowania oraz z powodu braku podania możliwości docelowego zagospodarowania terenu w miejscach występowania ponadnormatywnych oddziaływań pól elektromagnetycznych, w przypadku gdy tereny te są lub mogą być przeznaczone pod zabudowę - nie są zasadne i nie powinny stanowić powodu odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Z dołączonego przez inwestora opracowania pod nazwą: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej [....] " wynika, że planowane przedsięwzięcie nie powoduje wystąpienia pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Porównując dane z rysunków nr 2 (karta nr 035 ww. opracowania), nr 3 (karta nr 036 ww. opracowania), nr 4 (karta nr 037 ww. opracowania), nr 5a nr 4 (karta nr 038 ww. opracowania), nr 5b nr 4 (karta nr 039 ww. opracowania) wynika, że zasięg obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartościach większej lub równej 0,1 W/m2 występuje w maksymalnej odległości 55,7 m od anten, a maksymalny zasięg takiego ponadnormatywnego oddziaływania nie sięga niżej niż 41,6 metra liczonego od poziom terenu.

Jak wynika z tych rysunków maksymalna wysokość budynków wynosi w tym obszarze 9,5 metra. Tym samym w żadnym punkcie zasięgu planowanej stacji nie nastąpi emisja pola elektromagnetycznego o parametrach wyższych niż dopuszczalne do miejsc pobytu lub przebywania ludności. Nie ma w tym zakresie istotniejszego wpływu ukształtowanie powierzchni, ponieważ zmiana wysokości (podniesienie powierzchni terenu w kierunku zachodnim sięga prawie 7 metrów) pozwala na przyjęcie, że w kierunku zachodnim (nota bene nie zabudowanym), w odległości 55,7 metra od stacji bazowej najniższy poziom emisji pola elektromagnetycznego przekraczający dopuszczalne wielkości wynosi 34, 6 metra nad poziomem terenu. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ II instancji są trafne i trafne organ ten przyjął, że uwzględniając wysokość zawieszenia anten, ich azymut oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej, nie wystąpi narażenie ludności na ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wytwarzane przez te anteny, a sama budowa stacji bazowej nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów.

Zgłaszane w tym zakresie przez skarżącą w skardze zarzuty także nie są zasadne. Okoliczność, że w miejscowości S. znajduje się szkoła podstawowa, gimnazjum, przedszkole, sklepy, remiza straży pożarnej i gęsta zabudowa – nie mogą stanowić samoistne przeszkody przed budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd rozumie wyczulenie osób, które nie chcą, aby w niedalekiej odległości od ich budynków lokalizowane były tego typu stacje telefonii komórkowej, ale te obawy w tej sprawie nie znajdują podstaw prawnych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą odmawiać udzielania pozwoleń na budowę z powodów innych niż wymienione wprost w przepisach prawa, a zgoda społeczności lokalnej takim wymogiem nie jest. Faktem powszechnie znanym i to nie wymagającym dowodu jest zlokalizowanie wielokrotnie większej ilości takich stacji bazowych telefonii komórkowych w dużych miastach, w tym na budynkach wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej jak kościoły lub nawet szkoły. Przynajmniej dotychczas nie stwierdzono negatywnych oddziaływań na zdrowie ludności w związku z takim umiejscowieniem tych anten, a nie ma podstaw do uznania, że takie stacje zlokalizowano nielegalnie.

Sąd oceniając także wskazówki skierowane do Starosty L. i wynikające z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. uznał, że są one prawidłowe. Trafnie Wojewoda [....] wskazał, że w tej sprawie stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego stacji bazowej telefonii komórkowej wraz ze zjazdem z drogi powiatowej oraz przyłączem energetycznym powinny być wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści bądź też zarządcy działek, nad którymi zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości pola (powyżej 0,1 W/m2) i tym stronom należy zagwarantować czynny udział stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. Właściwie nałożono obowiązek ponowienia zobowiązania inwestora do poprawienia (zmiany) w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego projektu budowlanego ze wskazaniem, jakie uchybienia zawiera ten projekt i w tym zakresie nie ma potrzeby ponawiać powołanych przez Wojewodę [....] paragrafów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Sąd w tym zakresie wskazuje jednak, że inwestorowi należy udostępnić nie trzy, ale cztery egzemplarze projektu budowlanego co dodatkowo ma i ten skutek, że po zwrocie egzemplarzy organ I instancji oceni ponownie przedłożone egzemplarze a nie tylko ich "uzupełnione" fragmenty.

Także pozostałe zarzuty skarżącej zawarte w skardze nie są zasadne. Nie ma racji skarżąca podnosząc, że w tej sprawie inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego i to powinno być podstawą do utrzymania decyzji organu I instancji. Inwestor nie uzupełnił tego projektu, ponieważ organ I instancji w istocie uniemożliwił dokonanie tego uzupełnienia. Okoliczności zaś, jakie miały miejsce w postępowaniu, w którym Starosta L. wydał decyzję w dniu 29 sierpnia 2012 r. a później uchylił ją Wojewoda [....] decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. – nie mogły być brane w tej sprawie pod uwagę. W tym zakresie Sąd rozpoznawał tylko legalność decyzji Wojewody [....] z dnia 16 stycznia 2014 r.

Nie ma racji skarżąca zarzucając, że Starosta L. nie powiadomił jej o wniesieniu odwołania od własnej decyzji z dnia 27 marca 2013 r. W aktach sprawy (akta administracyjne organu II instancji, karta nr 15) znajduje się pismo Starosty L. wydane na podstawie art. 133 K.p.a. i informujące, że od ww. decyzji odwołanie wniosła Spółka [....] sp. z o.o. Pismo to zostało wysłane także dla skarżącej, co wynika z listy osób, którym to pismo wysłano. Pismem z 29 maja 2013 r. Wojewoda [....] zawiadomił strony, w tym skarżącą, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i to zawiadomienie także wysłano skarżącej, na co w aktach znajduje się potwierdzenie odebrania tego zawiadomienia przez skarżącą (akta administracyjne organu II instancji, karta nr 21 – odbiór osobisty 4 czerwca 2013). Identyczne zawiadomienie z dnia 27 czerwca 2013 r. skarżąca odebrała 2 lipca 2013 r. (akta administracyjne organu II instancji, karta nr 30). Tym samym zarzut braku zawiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu odwoławczym nie znajduje uzasadnienia.

Także zarzuty zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącej nie mogły odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ma racji skarżąca podnosząc, że kontynuowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego stanowi rażące naruszenie art. 6 K.p.a. Art. 6 K.p.a. zawiera zasadę praworządności która nakazuje, aby każdą sprawę organ administracyjny rozpoznał na podstawie przepisów prawa i tylko przepisów prawa. Sąd nie stwierdził, aby w tej sprawie Wojewoda [....] naruszył art. 6 K.p.a. co nie oznacza, że tak wydaną decyzją Wojewoda przesądził o konieczności udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. polegający na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywateli, czyli mieszkańców miejscowości S. . Słuszny interes obywateli nie oparty o wyraźną podstawę prawną nie może uzasadniać odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W państwie prawa nie można wydawać decyzji w oparciu o słuszny interes, a wbrew przepisom prawa. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. (zapewne skarżącej chodziło o art. 10 § 1 K.p.a.) jest trafny, ale dotyczy on nie organu II instancji, ale organu I instancji na co już Sąd zwracał uwagę. Zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego także jest trafny i uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji. Stawiając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o ochronie środowiska skarżąca wskazuje, że te przepisy są naruszone i podaje, że to naruszenie skutkuje dopuszczeniem emisji pola elektromagnetycznego na tereny przebywania ludności, a przy tym są to tereny górskie gdzie lokalizowanie takich stacji traci sens. Co do zakresu emisji pola elektromagnetycznego Sąd już zajął w tym zakresie stanowisko stwierdzając, że kontrolowana decyzja Wojewody jest w tym zakresie prawidłowa. Polemika zaś co do zasadności lokalizowania stacji telefonii komórkowej w terenach górskich wykracza poza ocenę legalności, a przy tym żaden przepis nie zakazuje lokalizowania stacji na terenach górskich. Co więcej, obowiązujące ustawodawstwo, a w szczególności ustawa z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.) nie tylko wspiera inwestycje telekomunikacyjnej, ale dodatkowo istotnie ogranicza wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest trafny, ale dotyczy organu I instancji a nie organu II instancji. Co do rozpoczęcia, jak wskazuje na to skarżąca, realizacji już tej inwestycji w postaci budowy drogi, to tą okoliczność będzie musiał ustalić organ I instancji i jakakolwiek w tym zakresie ocena jest jeszcze przedwczesna.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w ocenie Sądu w tej sprawie, badając legalność działania Wojewody [....] na datę wydawania zaskarżonej decyzji, organ ten nie naruszył ani prawa materialnego w takim stopniu, aby to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ani też nie naruszył przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – i tym samym skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić.