IV SA/Wa 674/14

Uzasadnienie

Jak wynika z akt sprawy, pismem dnia 6 września 2013 r. A. i K.M. (dalej jako skarżący) złożyli skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] ([...]WINGiK) w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Dz. U. 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "kpa") na działania Starosty Powiatu [...] w zakresie prowadzenia Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz wniosek o ponowne zbadanie poprawności merytorycznej operatu [...]. Natomiast osobnym pismem z dnia 14 października 2013 r. skarżący wnieśli skargę w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w zakresie wprowadzenia zmian w operacie Ewidencji Gruntów i Budynków, w formie czynności materialno- technicznej.

Odpowiedź na ww skargi dotyczące postępowania [...] co do poprawności operatu geodezyjnego [...] skarżący otrzymali w dniu 13 listopada 2013r. (pismo z [...] listopada 2013r. znak [...]). Odnosiła się ona zarówno do pisma z dnia 6 września 2013r. zatytułowanego "skarga w trybie art. 227 kpa" jak i do podobnie sformułowanej skargi z dnia 14 października 2013r. (data biura podawczego 17 października 2013r.)

Skarżący złożyli zażalenie na ww pismo [...]WINGiK do Głównego Geodety Kraju.

Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. i K.M. w zakresie pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013r., znak [...]). Organ wyjaśnił jednocześnie, że przed Głównym Geodetą Kraju prowadzone było osobne postępowanie na skutek zażalenia Państwa A. i K.M. złożonego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia działek [...] i [...] położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulic [...] i [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie z uwagi na fakt, iż zmiana, w części dotyczącej ujawnienia działek [...] i [...] położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...], i wskazania do nich nowych właścicieli – L. i S.P., nie została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków decyzją administracyjną, ale czynnością materialno-techniczną.

W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zażądali "wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z ich wnioskiem z dnia [...] października 2013r. lub wydanie wyroku prowadzącego do wyeliminowania skarżonej czynności materialno - technicznej z obrotu prawnego i wyeliminowanie jej skutków w sferze prawa materialnego, jakim jest pozbawienie nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej; bądź alternatywnie, wydania wyroku stwierdzającego naruszenie prawa przy wykonaniu skarżonej czynności materialno - technicznej, tak by skarżący mogli ubiegać się o odszkodowanie w trybie artykułu 417 i 417 § 1 kodeksu cywilnego". Wnieśli również o zbadanie naruszeń prawa materialnego w zakresie treści operatu [...], jego nieuprawnionej zmiany po dacie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, i jego antydatowania i ostemplowania przez pracownika administracji geodezyjnej w celu nadania mu pozorów prawdziwości. Zdaniem skarżących [...]WINGiK w sposób rażący narusza zasadę dwuinstancyjności i prawo procesowe kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez próbę ukrycia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazali, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 230/10 - obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa ) powinien być rozumiany jak najszerzej. Podnieśli dodatkowo, że organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Według skarżących działania [...]WINGIK oraz GGK zmierzające do skierowania ich wniosków na drogę postępowania skargowego w trybie art. 227 kpa uniemożliwiają im składanie wniosków do Sądu Administracyjnego, przez co naruszają: art. 2, art. 77 pkt. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Podnieśli, że ich zamiarem było stwierdzenie nieważności czynności metarialno-technicznej. Powołali się przy tym na orzecznictwo w analogicznej kwestii zameldowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 883/05, publ. LEX 265701, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1031/07, publ. LEX 480499). W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący kwestionowali merytorycznie ową czynność materialno-techniczną i argumentowali zasadność swoich racji przywołując oczywistą sprzeczność operatu [...] wskazującego na wykreślone wpisy prawa własności. Podnieśli m.in., że sporny operat [...] wraz z wypisami ze zmienionej ewidencji zostały przedstawione, jako dowody w sprawie administracyjnej [...], w której skarżący są stroną postępowania. Dokumenty te stały się następnie podstawą wydania przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnych kończących to postępowanie w zakresie wydzieleń działek [...] i [...]. Podali, że chodzi o decyzje wydawane w oparciu o art. 73 ust 1 i 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm) a naruszenie prawa ich zdaniem polega na faktycznym podziale nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [...] położonej pod ulicą [...] poprzez wydzielenie działki [...] w sposób pozbawiający ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady interpretowane są ściśle. Niewątpliwie takim wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest art. 134 kpa, przewidujący dla rozstrzygnięcia, które kończy postępowanie, formę niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z ww art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ bada, czy odwołanie jest dopuszczalne a dopiero później, czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa organ odwoławczy może stwierdzić tylko wówczas jeżeli ze złożonego odwołania czy zażalenia (jak w sprawie niniejszej) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż przewidziany w kpa tryb postępowania nie ma w danym przypadku zastosowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ rzeczowo i wyczerpująco opisał przesłanki niedopuszczalności zażalenia (podmiotowe i przedmiotowe); prawidłowo też wskazał, że w zakresie odpowiedzi na skargi składane w trybie art. 227 kpa – tryb wydawania decyzji administracyjnych nie ma zastosowania a w konsekwencji skarżącym nie przysługują przewidziane w kpa środki zaskarżenia. Prawidłowo też Główny Geodeta Kraju uznał, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], w zakresie w jakim odnosi się do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, nie stanowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowiło ono jedynie zawiadomienie o sposobie załatwienia żądań i skarg zawartych w pismach z dnia 6 września 2013 r. i 14 października 2013 r. i służyło udzieleniu skarżącym informacji. Skoro zatem nie było przedmiotu zaskarżenia w formie zażalenia, to słusznie organ uznał, że w sprawie mamy do czynienia z przesłanką przedmiotową warunkującą stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa.

Odnosząc się do pozostałych procesowych zarzutów skargi należy wskazać, że nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności nie sposób przyjąć aby organ administracji, odnosząc się do pisemnie sformułowanych żądań opartych na konkretnych podstawach prawa procesowego załatwiał sprawę administracyjną w innym trybie niż żąda tego wnioskodawca powołujący się na pojedyncze normy procedury administracyjnej. Twierdzenia zawarte w skardze są zasadne jedynie o tyle, że organ (co słusznie podnoszą skarżący) winien udzielać stronom wszelkich wskazówek i pouczeń oraz badać ich intencję przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie oznacza to jednak, że organ winien załatwiać każdą sprawę zgodnie z żądaniem wnioskodawcy szczególności z pominięciem trybu, na który ów wnioskodawca ze wskazaniem podstawy prawnej się powołuje. Skoro w sprawie mamy do czynienia z jednoznacznie sformułowanymi pismami skarżących, z dnia 6 września i z dnia 14 października 2013r. stanowiącymi skargi w trybie art. 227 kpa, to wbrew twierdzeniom skarżących organ nie był uprawniony do inicjowania postępowania w innym trybie niż wynikało to z ich żądania. Gdy chodzi o tryb postępowania skargowego przewidzianego w art. 227 kpa – rozpoznanie skargi nie następuje w formie aktu administracyjnego, a zatem zażalenia czy odwołania od sposobu załatwienia tego rodzaju skargi są niedopuszczalne. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn.. akt II OSK 689/09, LEX nr 574240. Wyjaśnił mianowicie, że skarga jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (art. 237 § 3 kpa).

W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje także skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII kpa nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa (vide postanowienie NSA z 24 lipca 2013, I OSK 960/13, Lex nr 1432371).

Nie sposób na koniec pominąć, że skarżący w tym samym czasie składali wiele pism, skarg i wniosków. Zaskarżone postanowienie odnosi się do pism złożonych w dniu 6 września 2013r. i z 14 października 2013r. tymczasem skarżący dołączyli do skargi pisma z dnia 7 września 2013r. i z dnia 13 października 2013r. przy czym to ostatnie również stanowiło skargę w trybie art. 227 kpa a pismo z dnia 7 września stanowiło "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Sporne postanowienie Głównego Geodety Kraju nie dotyczy jednak pism załączonych do skargi. Na marginesie można tylko wskazać, że organ administracji nie ma obowiązku wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego na skutek wezwania go do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o art. 3 § 2 ppsa a zatem i w tym przypadku – nie mają zastosowania przepisy postępowania odwoławczego.

Rozstrzygnięcie organu nie narusza zatem przepisów prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Podobnie jak organ, Sąd badał jedynie formalną stronę zaskarżonego postanowienia gdyż nie rozstrzyga ono sprawy merytorycznie a wskazuje tylko na procesową niedopuszczalność zażalenia. Zarzuty skargi co do błędnego odczytania intencji skarżących i zaniechania wydania podlegającego weryfikacji w trybie przepisów kpa są przy tym chybione w szczególności jeśli uwzględnić, że w osobnym przywołanym wyżej postępowaniu zarówno [...]WINGiK jak i Główny Geodeta Kraju – rozstrzygali w przedmiocie wszczęcia zainicjowanego przez skarżących postępowania.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 235 § 1 kpa, zgodnie z którym skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Skarżący nie przywołali bowiem ani postanowienia ani ostatecznej decyzji, która jako przedmiot postępowania podlegałaby weryfikacji organu – stosownie do analizy treści żądań stron.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako “ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.