II SA/Lu 503/12

Uzasadnienie

W dniu 8 października 2010r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zawiadomienie Komendanta Komisariatu Policji w sprawie samowoli budowlanej przy budowie wiaty na posesji położonej w K. przy ulicy Ż. 42. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 28 października 2010r. okazało się, że właściciele wspomnianej nieruchomości, J. i M. M. dobudowali do swojego domu mieszkalnego wiatę o długości 10,10m od strony ulicy Ż., 5,3m od strony działki 524 i 5,75m od wnęki w ich budynku mieszkalnym. Ustalono, że część wiaty o długości 4, 5 m ma ściany zewnętrzne z blachy trapezowej, o szerokości 13 cm, wypełnione wełną mineralną. Od strony ulicy Ż. usytuowana jest brama wjazdowa o szerokości 4,5m. Pozostała część o długości 5,6m jest nieosłonięta. Całość oparta jest na konstrukcji z profilów stalowych o wymiarach 100x100mm. Wysokość wiaty wynosi 2.9m od ulicy Ż. i 3,3m od budynku mieszkalnego. Cała wiata posiada dach jednospadowy, o konstrukcji drewnianej z krokwiami o wymiarach 12x8cm, także wypełniony wełną mineralną i pokryty blachodachówką. Wiata została posadowiona w odległości 28 cm od granicy działki 426 i 3,55 cm od granicy z działką 426. Do krawędzi jezdni teren został utwardzony kostką. Wobec tych ustaleń organ pismem z dnia 18 listopada 2010r. zwrócił się do Burmistrza Miasta o informację, czy tego typu budowa jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. W odpowiedzi Burmistrz przytoczył treść planu, obejmującego teren inwestycji wraz z fragmentami rysunku, podkreślając, że mogą być one pomocne w ocenie zgodności inwestycji z jego ustaleniami. W tej sytuacji organ postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorom przedłożenie do dnia 15 marca 2011r. zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zrealizowanej budowy i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po otrzymaniu stosownego wniosku postanowieniem z dnia [...]. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uznając, że jest ona z planem niezgodna przez umieszczenie jej poza nieprzekraczalną linią zabudowy mieszkaniowej, wyznaczonej na rysunku planu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...]. W międzyczasie, wobec braku żądanych dokumentów organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Po rozpoznaniu ich odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...] powyższą decyzję uchylił, a także uchylił postanowienie tego organu z dnia [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] jeszcze raz nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty, powołując się na niezgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, co wykazało postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...]. Po uchyleniu także tej decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kolejny raz nakazał rozbiórkę wiaty, ponownie powołując się na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego Miasta. Tym razem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Także on powołał się na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...], w którym stwierdzono, że budowa wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną na rysunku planu od ulicy Ż. Według organu oceny tej nie zmienia wyrażenie zgody przez sąsiadów na takie usytuowanie wiaty, jak również zgoda zarządcy drogi na przybliżenie budowy do krawędzi wspomnianej ulicy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i J. M. stwierdzili przede wszystkim, że Burmistrz nie mógł wydać zaświadczenia o niezgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, gdyż w ich mniemaniu taka zgodność zachodzi. Na poparcie swojej tezy przywołali treść § 27 pkt.3 lit. a ) planu, który dopuszcza lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych, wolno stojących w granicach istniejącej działki. Takim jest zrealizowana wiata, w której prowadzą drobne usługi dla ludności. Ponadto § 27 pkt.2 lit. c) planu stanowi, że istnieje możliwość doinwestowania poszczególnych działek o brakujące zagospodarowanie komplementarne takie jak garaże czy miejsca parkingowe. Wprawdzie w załączniku graficznym do planu zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, to jednak w przekonaniu skarżących zapisów o tej linii nie ma, jeśli chodzi o zapis § 27 pkt.2 lit. c). Skarżący zaznaczyli, że Burmistrz nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności obiektu z prawem budowlanym. Zwrócili uwagę, że pismem z dnia 15 lutego 2012r. Urząd Miasta wyraził zgodę na zbliżenie budowy do krawędzi jezdni ulicy Ż. na odległość 2, 7m, czym potwierdził, że linia zabudowy nie jest adekwatna do lokalizacji tego rodzaju zabudowy. W ocenie skarżących podanie przez organ odwoławczy zapisów planu obowiązujących na terenie inwestycji świadczy o potraktowaniu jej jako budowy mieszkaniowej, co jest nonsensem. Nie zgodzili się także z twierdzeniem organu, że złożone w toku postępowania oświadczenia sąsiadów w których wyrażają zgodę na budowę, są bez znaczenia. Uznali, że ich sprawa została załatwiona w sposób dla nich krzywdzący i tendencyjny, w rzeczywistości bowiem nie rozstrzygnięto istoty problemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przychylić należy się do oceny organów nadzoru budowlanego, według których budowa wiaty w kształcie opisanym w kolejnych oględzinach wymagała pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) stanowi jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki są wymienione w art. 29 – 31, przy czym art. 29 w ust. 1 wymienia budowy, a ust. 2 roboty budowlane na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Z kolei art. 30 ust.1 określa budowy i roboty budowlane, które wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa wiata nie wyczerpuje dyspozycji żadnego z tych przepisów, co oznacza, że została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, o jakim stanowi art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Restytucyjny charakter wspomnianego przepisu nakazywał również organowi przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej, czego konsekwencją było zastosowanie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, choć można mieć wątpliwości, czy w ogóle zasadne jest wstrzymywanie robót budowlanych, które zostały już zakończone. Podkreślić jednak trzeba, że art. 48 nie zawiera rozwiązania przyjętego w analogicznej sytuacji przez art. 51 ust.7 wspomnianej ustawy. Nie można natomiast, tak jak uznały organy, opierać rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na postanowieniu Burmistrza Miasta z dnia [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, o czym miałoby przesądzać naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy mieszkaniowej, wskazanej w jego części graficznej. Oczywiście obowiązek przedstawienie wspomnianego zaświadczenia jest jednym z wymogów nałożonych przez art. 48 ust. 3 ustawy, których spełnienie jest niezbędnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie sądu nie zwalania to jednak organu nadzoru budowlanego od samodzielnej oceny zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przecież z art. 48 ust. 2 pkt. 1 ustawy jasno wynika, że postanowienie o którym mowa w ust.3 organ wydaje jedynie wówczas, gdy budowa o której mowa w ust.1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że kwestia zgodności budowy z planem jest przedmiotem badania organu nadzoru budowlanego jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego. Jasne jest, że jeśli organ dojdzie do wniosku o braku takiej zgodność, nie wydaje postanowienia w trybie art. 48 ust.2, ale nakazuje rozbiórkę obiektu budowanego, bez potrzeby sięgania do zaświadczenia właściwego organu. Związanie stanowiskiem innego organu co do oceny zapisów planu już po wszczęciu postępowania organu nadzoru budowlanego nie ma w tym świetle wystarczającej racji. Uwaga ta nabiera znaczenia zwłaszcza w świetle art. 35 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ architektoniczno – budowlany bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten w żądnym razie nie odwołuje się w tym zakresie do posiłkowania się jakimikolwiek zaświadczeniami. Tymczasem w świetle art. 48 ust.5 ustawy zaświadczenie jest niezbędne dla wywołania skutku także w postaci zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. Przeciwko związaniu organu nadzoru budowlanego treścią zaświadczenia przemawia także treść art. 49 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego, nakazujący przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie przepis ten dotyczy projektu zagospodarowania działki, ale przecież jest jasne, że w razie przyjęcia za wiążącą odmowę wydania zaświadczenia o takiej zgodności co do całości inwestycji jakiekolwiek dalsze jej badanie, już kolejne, pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia, skoro projekt zagospodarowania działki w świetle art. 34 ust.3 ustawy stanowi integralną część projektu budowlanego. Zauważyć też trzeba, że zażalenie w trybie art. 219 kpa możne złożyć tylko na postanowienie na odmowę wydania zaświadczenia i przysługuje ono jedynie osobie żądającej jego wydania. Od wydanego natomiast zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, w związku z czym nie jest uruchomiony jakikolwiek tok postępowania instancyjnego, zarówno w trybie zwyczajnym jak i nadzwyczajnym. Przy założeniu związania jego treścią, ochrona praw pozostałych stron postępowania w postępowaniu legalizacyjnym, do których stosuje się art. 28 kpa, staje się iluzoryczna. Nie mogłyby one bowiem w żaden sposób kwestionować oceny zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanej przez organ wymieniony w art. 48 ust. 3 pkt.1 prawa budowlanego z czym trudno się zgodzić. Co więcej, w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że wydanie zaświadczenia dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy uprawnienie lub obowiązek powstał z samego prawa, a sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawa (Zygmunt Kmiecik " Charakter prawny zaświadczenia, a możliwości ustalania i weryfikacji jego treści ‘’ PiP 2004 z.10 ). Jak się wyjaśnia, wynika to stąd, że zaświadczenie jest jedynie czynnością faktyczną, nie pociągającą dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, mogącą natomiast zmienić jego sytuację faktyczną, będąc np.. źródłem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. W powołanej publikacji zauważono, że możliwość przeprowadzenia przez organ, w sprawie o wydanie zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego (dowodowego), analogicznego jak w postępowaniu jurysdykcyjnym, odnosi się jedynie do sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie stanu faktycznego lub generalnego stanu prawnego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny (w celu stwierdzenia takiego stanu) służy bowiem jego ustaleniu, zaś ustalenie indywidualnego stanu prawnego nie jest niczym innym, jak rozstrzyganiem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, w związku z czym powinno przybierać formę decyzji administracyjnej (str.63). Zaświadczenie wywołuje zatem jedynie skutek pośredni w sferze prawnej podmiotu, w tym przypadku umożliwiając legalizację samowoli budowlanej. Powyższy skutek prawny nie może jednak wynikać z samego faktu wydania zaświadczenia. Należy bowiem odróżnić tak kwalifikowaną czynność materialno-techniczną wójta od aktów administracyjnych organu, które władczo ustalają z mocy prawa konkretne uprawnienia. W tym przypadku będzie to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych. Przyjmując jednak powyższe założenie wątpliwość budzi już sam fakt wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego, która jest bez wątpienia zagadnieniem ocennym. Kwestia ta została zauważona także w orzecznictwie, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował możliwość rozstrzygania w zaświadczeniu istnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny ( wyrok z dnia 4 lipca 2012r. I OSK 1494/12 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, por. także wyrok NSA z dnia 16 września 2005r. II OSK 36/05 ONSAiWSA 2006/2/64 ). W literaturze podkreśla się z kolei brak propozycji, czym by można zastąpić zaświadczenie (Prawo budowlane – Komentarz. pod redakcją Andrzeja Glinieckiego Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2012 str. 451). Mając powyższe na względzie wydaje się, że obowiązek przedstawienia zaświadczenia o jakim stanowi art. 48 ust.1 pkt.3 ustawy powinien materializować się w przedstawieniu przez właściwy organ wypisu z planu, obejmującego teren inwestycji ( tak też: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej – Komentarz pod redakcją H. K. Wydawnictwo Lexis Nexis Warszawa 2008 str. 219). Nie ma przy tym znaczenia, że wydanie zaświadczenia opiera się w tym przypadku na art. 217 § 2 pkt.1 kpa, a nie na pkt.2, jak błędnie uznał Burmistrz. Różnica między nimi polega bowiem na tym, że przy zastosowaniu art. 217 § 2 pkt.2 kpa występujący z żądaniem musi wykazać swój interes prawny, a organ nie może odmówić wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). W każdym jednak przypadku nie jest możliwe wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy przesłanki z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne wymagają interpretacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003r III RN 51/02 OSNP 2004/8/132). Z tego też powodu wadliwe jest zarówno postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...], jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydane w oparciu o art. 217 § 2 pkt.2 kpa. Mimo bowiem, że odmawiają wydania zaświadczenia, to opierają się na ocenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, a nie na stwierdzeniu, że nie jest dopuszczalne wydanie żądanego zaświadczenia z powodu braku możliwości zamieszczenia w nim własnych ocen co do jego zapisów. Oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na powołanych postanowieniach nie mogło mieć miejsca także z innego powodu. Organy zdaje się nie zauważyły, że decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] nakazującą skarżącym rozbiórkę wiaty, ale także uchylił postanowienie tego organu z dnia 8 grudnia 2010r. o nałożeniu m.in. obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżący nie mieli takiego obowiązku, nie można im zarzucać, że zaświadczenia nie przedstawili. Powyższe uwagi mają podstawę tym bardziej, że wspomniana ocena dokonana w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta może budzić wątpliwości. Wynika to w zasadniczej mierze z błędnego przekonania organów uważających załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako samodzielne źródło jego interpretacji. Tymczasem nie funkcjonuje on samodzielnie, ale zawsze musi być interpretowany wraz z jego częścią opisową. § 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta zatwierdzonego uchwała Rady Miejskiej w K. Nr XXVIII/397/2004 z dnia 21 października 2004r. (tekst jedn. Dz. Urzędowy Województwa Lubelskiego z 2010r.) dotyczący wyznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN zawiera regulacje obejmujące tereny istniejącego zespołu zabudowy oraz tereny nowo realizowanych zespołów mieszkaniowych. Tylko w stosunku do drugich plan ustala nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej i układ podziałów wewnętrznych zgodnie z rysunkiem planu (pkt.4 lit. b). Dodatkowo pkt.5 lit. c ) stanowi, że na terenach nowo realizowanych zespołów mieszkaniowych dopuszcza się lokalizację funkcji usługowej poza wyznaczoną w rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy mieszkaniowej tj. w strefie przyległej do linii regulacyjnych ulic. Wobec braku odwołania się do nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenach już istniejącej zabudowy mieszkaniowej, należało dokonać analizy możliwości realizacji inwestycji także w odniesieniu do powyższego zapisu. Tym bardziej, że skarżący utrzymywali, że wiata ma służyć wykonywanej przez nich działalności usługowej. Skoro organy oceny tej nie dokonały, naruszyły także przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art.135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...]. O nie podleganiu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, natomiast o kosztach na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.