II SA/Bd 807/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy lekkiego ogrodu zimowego na istniejącym tarasie, złączonym z budynkiem mieszkalnym w [...] na działce nr 162.

Zdaniem organu ogród zimowy to rodzaj oranżerii (ogrzewanego budynku o szklanym dachu i ścianach - pomieszczenia, które można uznać za budynek zgodnie z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, gdyż jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający dach.

Planowana lokalizacja ogrodu zimowego, przylegającego do ściany budynku mieszkalnego na części tarasu w odległości 1,50 m do granicy z działką sąsiednią jest zgodna z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jednak zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia takie usytuowanie powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zdaniem organu ścianę ogrodu z poliwęglanu przeźroczystego należy potraktować jako rodzaj okna, więc odległość elewacji od granicy działki nie może być mniejsza niż 4 m (§ 12 rozporządzenia). Wobec powyższego inwestor powinien uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych a w postępowaniu należy zapewnić udział właścicieli działek sąsiednich jako stron postępowania. W tych warunkach roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji odwołanie wniósł M. S. zarzucając, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że ogród zimowy nie jest budynkiem, zatem przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, nie mają zastosowania, a co za tym idzie zgłoszone zamierzenie nie spowoduje objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją Wojewody [...] z [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że budowa ogrodu zimowego zaplanowana została z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten przewiduje, że dopuszcza się sytuowanie budynku na działce budowlanej ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak wynika z przedłożonego opisu technicznego, ściany przedmiotowego ogrodu zimowego zaplanowane zostały z powliwęglanu przezroczystego, który ma bardzo dobrą przepuszczalność światła i skutecznie zastępuje szkło. W tych warunkach przedmiotowa ściana ma stanowić otwór okienny, co jest niezgodne z przepisami. Ponadto, jak wynika z przedłożonej mapy w części zamierzenia nie została zachowana określona we wskazanym powyżej rozporządzeniu minimalna (1,50 m) odległość od granicy z działką nr 160/3. Z opisu technicznego, jak i z mapy do celów projektowych wynika, że budowa ogrodu zimowego planowana jest w zbliżeniu do granicy z działką nr 160/ 3, a działka nr 162 stanowi współwłasność M. S. i B. M., co uzasadnia ich czynny udział w postępowaniu.

W tych warunkach należy zapewnić właścicielom działki sąsiedniej czynny udział w postępowaniu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma znaczenia zgoda sąsiada na budowę w przewidzianym przybliżeniu do granicy. Generalną zasadą jest, że ściana budynku czy obiektu budowlanego sytuowana w granicy lub odległość 1,5 m od granicy nie może posiadać otworów okiennych ani drzwiowych. Nie ma jednak znaczenia w obecnym trybie zgłoszenia, czy § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Oceny w tym zakresie dokona organ I instancji w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze do sądu inwestor zakwestionował, że ogród zimowy jest budynkiem. Z definicji art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że przydomowa oranżeria (ogród zimowy) nie musi być obiektem wolnostojącym. Normy odległościowe sytuowania obiektu dotyczą wyłącznie budynków, stąd nie ma mowy o objęciu sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Współwłaściciel wyraził zgodę na budowę ogrodu zimowego.

Skarżący wyraził też zdziwienie, że przez konieczność czynnego udziału obu właścicieli organ uznaje, że występuje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący nie zgodził się z poglądem, że ściana ze szkła lub poliwęglanu stanowi otwór okienny.

Zdaniem skarżącego ogród zimowy nie musi być odsunięty od granicy o 1,50 m przy szerokości działki 16 m a nawet gdyby była ona szersza, gdyż ustawodawca ogranicza wyłącznie powierzchnię zabudowy do 25 m2. Z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że oranżeria ma być usytuowania przy budynku mieszkalnym i w przepisie nie ma mowy o odległościach.

Skarżący podniósł też, że nie ma zagrożenia pożarowego i wszelkie normy w tym przedmiocie są spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy lekkiego ogrodu zimowego.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie trybu zgłoszeniowego, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

W świetle przywołanego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekroczyła dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Przydomowa oranżeria o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane to obiekt, którego przepisy prawa budowlanego nie definiują bliżej, ale pojęciem tym się posługują, umieszczając je w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a z art. 30 ust. 1 tej ustawy wynika, że budowa takiego obiektu wymaga jedynie zgłoszenia.

Z powodu braku normatywnej definicji oranżerii, należy odwołać się do pojęć z dziedziny architektury i budownictwa. I tak oranżeria (zwana też pomarańczarnią) to parterowy budynek ogrodowy na planie zazwyczaj prostokątnym, mieszczący jedną salę znaczniejszych rozmiarów lub kilka sal mniejszych o wysokich i szerokich oknach. Taki wniosek zawarł NSA w wyroku II OSK 1800/09 z 30 listopada 2010 r. Sąd stwierdził, że dawniej w pomarańczarni hodowano w zasadzie pomarańcze i inne rośliny egzotyczne, zazwyczaj jednak urządzano zabawy i przedstawienia teatralne. Pomarańczrnie spełniały również funkcję tzw. ogródków zimowych. Budowano je głównie w XVIII w. w ogrodach i parkach otaczających magnackie pałace. W Polsce klasycznym przykładem jest klasycystyczna pomarańczarnia (z teatrem) w warszawskich Łazienkach, zbudowana w latach 1786-88 dla Stanisława Augusta przez D. Merliniego (W. Szolginia "Architektura i budownictwo. Ilustrowana encyklopedia dla wszystkich" WNT 1991 s. 276, 307). W "Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym" pod red. W. Skowrońskiego (Arkady 2008 s. 226) oranżeria, to arch.: 1. przeszklony, parterowy > budynek ogrodowy lub > pomieszczenie przydomowe, połączone z budynkiem głównym albo wolno stojące, rodzaj reprezentacyjnej > szklarni. Zapewnia odpowiednie warunki cieplne do utrzymania roślin egzotycznych i in. 2. budynek zimowego ogrodu z jedną lub kilkoma salami; pomarańczarnia. Sytuowany w parkach i ogrodach pałacowych (głównie XVII w.); prócz upraw roślin egzotycznych także miejsce spotkań towarzyskich i przedstawień teatralnych. Janusz Jaworski w "Encyklopedii wiedzy o nieruchomościach" pod red. W. Baranowskiego i in., Europejski Instytut Nieruchomości 2008 s. 191) oranżeria to [arch.] pomieszczenie w pełni oszklone i także często ogrzewane, służące całorocznej hodowli egzotycznych roślin, krzewów a nawet drzew. Obecnie bardziej znana pod nazwą ogrodów zimowych. Oranżerie w XIX w. budowano w konstrukcji drewnianej, a dopiero w późniejszym okresie w konstrukcji metalowej często w bardzo atrakcyjnych formach przestrzennych. Początkowo budowane przy rezydencjach pałacowych służyły nie tylko zaspokajaniu potrzeb estetycznych i odbywaniu spotkań towarzyskich, ale także celom poznawczym z dziedziny nauk biologicznych. Z kolei w "Architekturze dla początkujących. Słowniku ilustrowanym" (KDC 2004 s. 53) Anthony White i Bruce Robertson wskazują, że oranżeria, pomarańczarnia – to przeszklone, ogrzewane pomieszczenie, wolno stojące lub stanowiące część domu mieszkalnego, służące do uprawy lub przechowywania roślin ogrodowych.

Zgodnie z kolei z przepisem art. 30 ust. 6 powołanej ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Treść zatem przepisu wyznacza obowiązek organu przyjmującego zgłoszenie zbadania określonych w nim przesłanek. W pierwszej zatem kolejności organ winien ustalić, czy przedmiot zgłoszenia obejmuje taką budowę lub wykonywanie takich robót budowlanych, które są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Takiej odpowiedzi organ wprost nie daje w świetle stwierdzenia, że skoro ściana z poliwęglanu przezroczystego ma dobrą przepuszczalność światła, to ściana ma stanowić otwór okienny, co jest niezgodne z przepisami. Organ nie wyjaśnia dlaczego ściana ze szkła przezroczystego dla budowy oranżerii jest niezgodna z przepisami ani nie czyni ustaleń czy w owej ścianie są rzeczywiście przewidziane otwory okienne.

Przepis art. 29 ustala katalog obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i ma on charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim obiekty budowlane mogą być wybudowane bez pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inną kwestią natomiast jest ustalenie, czy przedmiotowy obiekt spełnia wymóg zachowania właściwej odległości od granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i dlatego nie może zostać zrealizowany przez zgłoszenie. Powyższy przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273 (dotyczące bezpieczeństwa pożarowego), dopuszcza się usytuowanie budynków ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Organy wniosły sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "budowa budynku o powierzchni zabudowy do 25 m2. Tego rodzaju budynek, usytuowany, w odległości 1,50 cm od istniejącego budynku na działce sąsiedniej, nie może zostać zrealizowany przez zgłoszenie, tylko przez uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Organ zatem powinien jednoznacznie wypowiedzieć się czy podstawą sprzeciwu jest naruszający przepisy o zgłoszeniu charakter obiektu czy naruszenie innych przepisów. Jeśli natomiast wchodzi w grę naruszenie innych przepisów, to czy pod określonymi warunkami budowa może być zrealizowana bądź czy charakter naruszenia uniemożliwia jej realizację i takim przypadku kierowanie inwestora na drogę uzyskania pozwolenia na budowę byłoby pozbawione sensu.

Jeśli uwarunkowania faktyczne pozwalałby na budowę tego obiektu w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, słuszne jest skierowanie inwestora na drogę normalnego postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ powinien ocenić przesłanki z § 12 rozporządzenia.

Skoro organ wnosi sprzeciw inwestor powinien mieć jasną odpowiedź z jakiego powodu ów sprzeciw zgłoszono. Niewątpliwie słuszne jest stanowisko organu, że w przypadkach usytuowania obiektu w odległościach o których mowa w ust. 2 i 3 § 12 rozporządzenia występuje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane co uzasadnia fakultatywne nałożenie sprzeciwu i zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 7 pkt 4 w powiązaniu z cyt. § 12 ust. 3 rozporządzenia). W takim jednak przypadku inna jest podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy bądź przyjmuje je milcząco, uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia względnie wnosi sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 ustawy właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy bądź gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W rozpoznawanej sprawie organ nie ocenił też właściwie złożonych dokumentów. Opierając się na dołączonej mapie zakwestionował, że dojdzie do zmniejszenia odległości ponad dopuszczalne 1,5 m. Przeczy to innym dołączonym dokumentom i stanowisku inwestora, który twierdzi, że linia zabudowy nie przekroczy 1,5 m od granicy z działką sąsiednią.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżących, że planowany obiekt nie musi spełniać warunków odległościowych. Zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nakazuje zaliczenie ich do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, który stanowi, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które wskazują, kiedy pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz kiedy wymagane jest zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych. Z unormowania zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy, który dotyczy budowy (a tym samym także rozbudowy, odbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego wynika, że budowa (rozbudowa, odbudowa, nadbudowa) budynków o powierzchni nieprzekraczającej 25 m2 nie została wyłączona z wymogu badania warunków w zakresie sytuowania obiektu.

Odwołując się jednak do wcześniejszych uwag, należy stwierdzić, że wydane rozstrzygnięcie nie wskazuje na jednoznaczną podstawę wniesienia sprzeciwu (czy obiekt nie spełnia warunków dla zgłoszenia czy doszło do naruszenia przepisów w zakresie sytuowania obiektów przez naruszenie "dopuszczalnych" odległości zbliżenia do działki sąsiedniej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ precyzyjnie wskaże podstawę prawną rozstrzygnięcia przy klarownej ocenie powodów braku akceptacji do realizacji inwestycji w trybie zgłoszenia.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji.