I OSK 359/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1604/11 oddalił skargę W. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 8 czerwca 2011 r., nr BP-M-4301-2-3/11. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy odmówił W. P. wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją wydaną w dniu 31 stycznia 2011 r. uchylił decyzję opisaną wyżej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, iż podanie zawiera braki, które nie zostały usunięte, gdyż organ I instancji nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy odmówił W.P. wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji mieszkaniowej z dnia 8 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywodził, że w przepisach art. 23 i 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym W. P. został zwolniony ze służby wojskowej z dniem 30 września 2010 r., a wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył w dniu 20 września 2010 r., sprawa podlega więc rozpoznaniu na podstawie przepisów w ich nowym brzmieniu.

Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu ze służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej w dwóch przypadkach, tj. jeżeli zamieszkuje on w kwaterze albo, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy.

Bezsporne jest, iż W. P. był żołnierzem służby stałej, został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i nabył prawo do emerytury wojskowej. Natomiast kwestią sporną w ocenie organu jest ustalenie, czy W. P. zamieszkuje w kwaterze bądź, czy do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Definicja ustawowa pojęcia "kwatery" została określona w art. 1 a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. i zgodnie z tą definicją kwatera, to lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater. Organ zauważył, że do daty zmiany przepisów, która miała miejsce w dniu 1 lipca 2010 r. "osobna kwatera stała" była określana jako lokal mieszkalny przydzielony żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej. Zdaniem organu pojęcie "osobnej kwatery stałej" nie jest tożsame z obecnym pojęciem "kwatera". Organ podkreślił, że lokal mieszkalny zajmowany przez odwołującego nie był i nadal nie jest ujęty w wykazie kwater, a więc nie jest kwaterą. W. P. nie przysługuje więc odprawa mieszkaniowa z tytułu zajmowania kwatery.

Badając, czy odwołującemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej z tytułu braku decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, organ odwołał się do wykładni systemowej i funkcjonalnej tego pojęcia. Przyjęcie, że w świetle art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP odprawa przysługuje, jeżeli żołnierzowi nie wydano decyzji przydziału lokalu mieszkalnego w okresie od 1 lipca 2010 r., spowodowałoby kolizję z przepisami art. 23 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy. Każdy żołnierz, który zajmowałby lokal na podstawie decyzji innej niż wydana po 1 lipca 2010 r., miałby uprawnienie do odprawy mieszkaniowej, a tym samym miałby obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu. Spowodowałoby to, że żołnierze którzy w okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2010 r. otrzymali decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, wprawdzie posiadaliby prawo do odprawy, ale utraciliby uprawnienie do dalszego zajmowania lokalu, co dla wielu emerytowanych żołnierzy stanowiłoby znaczną dolegliwość.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.P., zarzucając jej naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r., w stosunku do którego nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wbrew temu przepisowi nie przysługuje odprawa mieszkaniowa. Skarżący argumentował, że lokal zajmuje nie na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, lecz na podstawie decyzji o przydziale kwatery stałej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd podniósł, iż istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest data wpłynięcia wniosku o wypłatę odprawy pieniężnej oraz data zwolnienia ze służby wojskowej. Organy obydwu instancji ustaliły, iż wniosek wpłynął w dniu 20 września 2010 r., a skarżący został zwolniony ze służby w dniu 30 września 2010 r. Okoliczności powyższe mają bowiem istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Ustawą tą zmieniono legalną definicję kwatery zawartą w art. 1 a pkt 2. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Do powyższej nowelizacji kwaterę definiowano jako lokal mieszkalny przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej (art. 1 a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r.). W myśl art. 23 ust. 4 do chwili zmiany, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2010 r. Prezes Agencji, w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej, zatwierdzał wykazy kwater oraz wykaz kwater, które stały się zbędne na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, sporządzone przez dyrektorów oddziałów regionalnych. W wykazie kwater umieszczano lokale mieszkalne, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4, oraz kwatery funkcyjne i kwatery zastępcze.

Zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. zmieniła zakres pojęciowy objęty definicją kwatery stałej. Obecnie jako kwaterę rozumie się lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater (art. 1 a pkt 2). Obligatoryjnym elementem niezbędnym do zakwalifikowania danego lokalu jako kwatera jest nie tylko charakter jego przeznaczenia do zakwaterowania żołnierza zawodowego, ale nadto dyspozycja tej normy prawnej, skutek taki wiąże z wpisaniem do wykazu kwater. O tym więc, czy mamy do czynienia z kwaterą decydują obecnie dwa elementy: przeznaczenie do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęcie lokalu w wykazie kwater.

Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw stanowiła, iż jedynie do spraw wszczętych a niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Sprawa będąca przedmiotem skargi została wszczęta pod rządami przepisów w brzmieniu zmienionym przez wyżej powołaną ustawę, albowiem wniosek został złożony w dniu 16 września 2010 r., a zwolnienie ze służby wojskowej nastąpiło z dniem 30 września 2010 r.

Zasadnie organ przyjął, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy po nowelizacji, obowiązującej od dnia 1 lipca 2010 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Skoro lokal zajmowany przez skarżącego nie jest wpisany do wykazu kwater, to zgodnie z obowiązującą obecnie definicją nie stanowi on kwatery, a co za tym idzie, przytoczony powyżej przepis nie może mieć zastosowania. Bezsporne bowiem jest, iż lokal zajmowany przez W. P. nie został ujęty w wykazie kwater. Obecnie w definicji kwatery jako warunek sine qua non do zaliczenia lokalu do kategorii kwater wymagane jest umieszczenie go w stosownym wykazie. Nie jest to więc już tak jak to uprzednio wynikało z nieobowiązującego obecnie w tym kształcie art. 23 ust. 4 ustawy, jedynie techniczna rejestracja, lecz czynność pociągająca za sobą określony skutek prawny.

W ocenie Sądu, chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, zgodnie z którym żołnierzowi służby stałej przysługuje odprawa mieszkaniowa, jeżeli do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił argumentację organu, iż o charakterze konkretnego lokalu nie decyduje literalna treść decyzji o jego przydziale, ale aktualne przeznaczenie. Lokal zajmowany przez W. P. nie został ujęty w wykazie kwater i funkcjonuje jako lokal mieszkalny. Fakt więc, że decyzja z dnia 22 grudnia 2000 r. dotyczy przydziału osobnej kwatery stałej nie przesądza o obecnym przeznaczeniu lokalu. Skoro lokalu zajmowanego przez skarżącego nie można zaliczyć do kategorii kwater, a jest on lokalem mieszkalnym, to decyzję z dnia 22 grudnia 2004 r. należy odczytać jako tytuł prawny uprawniający do zajmowania tego mieszkania, co też organ uczynił. Sąd uznał za bezpodstawny zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3, albowiem w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy obydwu instancji przepis ten już nie obowiązywał, gdyż został zmieniony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1604/11, wniósł W. P., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 r., w stosunku do którego nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wbrew temu przepisowi, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa;

2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym samym przyjęcie, że skoro w stosunku do odwołującego się nie można było po 1 lipca 2004 r. wydać decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, to automatycznie utracił on prawo do odprawy mieszkaniowej;

3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a tym samym przyjęcie, iż skoro odwołujący się zachował po dniu 1 lipca 2004 r. prawo do zajmowanej kwatery służbowej, to nie nabył prawa do odprawy mieszkaniowej.

Na tej podstawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości wraz z rozstrzygnięciem o kosztach procesu w I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organy nie powinny zajmować się tym. jaki status miał, czy ma lokal mieszkalny, albowiem nie było to w niniejszej sprawie konieczne. Odwołujący się nie zajmował tego lokalu na podstawie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, lecz decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej. W czasie. gdy dokonywano przydziału osobnej kwatery stałej, takowych decyzji jak o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nie wydawano. Przydział osobnej kwatery stałej został dokonany przed dniem 1 lipca 2004 r. Przepisy ustawy wprowadzające zaś odprawę mieszkaniową do systemu prawnego zostały wprowadzone z mocą prawną po dacie 1 lipca 2004 r. Tym samym nie sposób jest stosować do oceny charakteru prawnego decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej przepisów, które nabyły moc obowiązującą po tej dacie.

Roszczenie skarżącego jest uzasadnione, albowiem w stosunku do niego nigdy nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nie można zaś tak tytułować decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, przepis zaś art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b przywołanej ustawy jako jasny i jednoznaczny językowo podlega wykładni literalnej. Skoro wynika z niego, iż odprawa mieszkaniowa przysługuje osobie, w stosunku do której nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a odwołujący się taką osobą jest, to odprawa mieszkaniowa powinna na jego rzecz zostać wypłacona.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odprawa mieszkaniowa przysługuje Żołnierzowi zawodowemu służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej zamieszkałemu w kwaterze, który po dniu 1 lipca 2004 r. nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w żadnym innym lokalu mieszkalnym, uprawnionemu do emerytury wojskowej zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 66, ze zm.).

Od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, skarżący nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Do tej pory linia orzecznicza w tej kwestii jest niezmienna i nie zanotowano orzeczeń idących w innym kierunku. aniżeli w kierunku literalnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b przywołanej ustawy. Skoro ustawodawca tak, a nie inaczej sformułował dany przepis, to tak należy go stosować, nawet jeżeli budzi on subiektywny sprzeciw lub jest niekorzystny dla pewnej instytucji państwowej.

Organ I instancji błędnie wyłożył art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co spowodowane zostało niewłaściwym zastosowaniem art. 24 ust. 5 pkt 3 tej ustawy oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które nie mają zastosowania w sytuacji odwołującego się, ani znaczenia dla kwestii odprawy mieszkaniowej, albowiem wyczerpującą regulację tego zagadnienia stanowi art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku przywołanej wyżej.

Nie może budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, iż w niniejszej sprawie żadnego znaczenia nie ma art. 24 ust. 5 pkt. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji doprowadziło do błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit b tej ustawy. Tymczasem art. 24 ust. 5, stanowi jedynie o tym, w jakich sytuacjach nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nie wydaje się jej faktycznie m. in. w sytuacji opisanej w pkt 3 tego przepisu, a więc wówczas, gdy nie doszło do zdania kwatery służbowej przez żołnierza zawodowego. Niniejszy spór nie dotyczył tego, kiedy nie można takiej decyzji wydać i dlaczego, lecz tylko li tego, iż jej po prostu nie wydano. Sam fakt, iż organy agencji nie mogły takiej decyzji wydać, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia uprawnień do odprawy mieszkaniowej. Istotny jest sam fakt, iż jej nie wydano. Zachowanie przez odwołującego się prawa do osobnej kwatery nie wyłącza prawa do odprawy mieszkaniowej. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia także treść art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, albowiem żaden przepis ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uzależnia nabycia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej od zachowania po dniu 1 lipca 2004 r., czy też niezachowania po tym dniu prawa do osobnej kwatery stałej. Okoliczność ta jest zupełnie obojętna z punktu widzenia uprawnień do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). Owszem ma on wpływ na niemożność wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym art. 24 ust. 5 pkt 3, lecz to z kolei nie ma wpływu na to, aby powód tracił prawo do odprawy mieszkaniowej warunkowane zaniechaniem wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tylko dlatego, iż Agencja nie była uprawniona do jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba zauważyć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że zmiana ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. spowodowała, że do rozstrzygnięcia sprawy miały zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy, ponieważ wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej został złożony po tej dacie.

W art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej zawarto bowiem normę intertemporalną, w myśl której tylko do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zaś wniosek złożono w dniu 16 września 2010 r., a zwolnienie ze służby wojskowej nastąpiło z dniem 30 września 2010 r. w sprawie należało zastosować przepisy znowelizowane.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu, który został zwolniony ze służby po dacie 1 lipca 2004 roku, w stosunku do którego nie wydano decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wbrew temu przepisowi, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa co, zdaniem kasatora, spowodowane zostało niewłaściwym zastosowaniem art. 24 ust. 5 pkt. 3 tej ustawy oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wystarczające bowiem dla podjęcia decyzji o przyznaniu odprawy było powołanie się na wyczerpująco regulujący podstawę prawną decyzji art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zarzut ten sprowadza się zatem do nieuprawnionego, zdaniem kasatora, przeprowadzenia procesu interpretacyjnego, wbrew regule clara non sunt interpretanda, a właściwie do argumentu, że wystarczająca w tym przypadku powinna się okazać jedynie wykładnia językowa. Skutkiem zaś błędnej interpretacji miałoby być zachowanie przez wnioskodawcę zarówno prawa do kwatery jak i do odprawy. Na poparcie tej tezy przywołano orzecznictwo sądowe (orzeczenia z lipca i października 2010 r.). Poglądu tego jednak nie sposób podzielić, ze względów następujących.

Przede wszystkim, autor skargi kasacyjnej zdaje się zupełnie pomijać skutki wprowadzenia znowelizowanych norm prawnych i ich znaczenie dla wykładni przepisu mającego w tej sprawie zastosowanie.

Pamiętać bowiem należy, że ustawodawca, decydując się na zasadnicze zmiany, wprowadził w rozdziale zawierającym przepisy ogólne nowe definicje używanych w ustawie pojęć, co ma znaczenie zasadnicze dla procesu wykładni poszczególnych norm znowelizowanego aktu. W zakres regulacji przepisów ogólnych wchodzą: zakres przedmiotowy ustawy, zakres podmiotowy ustawy, objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów, a także inne postanowienia, które będą miały zastosowanie do wszystkich lub do większości przepisów merytorycznych ustawy. (Por. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, red. J. Warylewski, Warszawa 2003). Przepisy ogólne umieszczane w części wstępnej aktu mają zasadnicze znaczenie. Wyznaczają bowiem przedmiotowe i podmiotowe ramy regulacji, co ma zasadnicze znaczenie dla wykładni wszystkich przepisów tego aktu. Skutkiem zmiany polegającej na wprowadzeniu w systematykę obowiązującego prawa nowych zasad i definicji może być zasadnicza nawet zmiana dotychczasowego znaczenia przepisów szczegółowych.

Z tych względów nie można skutecznie zarzucić ani organom, ani kontrolującemu decyzje Sądowi Wojewódzkiemu, że nie ograniczyli się do językowego tylko znaczenia przepisu, dokonując rekonstrukcji przepisu w procesie wykładni celowościowej i systemowej. Wykładnia ta była zatem uzasadniona, doprowadziła zaś do innego rezultatu niż oczekiwał tego skarżący. Prezentowana natomiast przez kasatora wykładnia przepisów ustawy w przedstawionym zakresie jest nietrafna.

Przypomnieć bowiem należy, że celem odprawy mieszkaniowej, odmiennie niż uprzednio ekwiwalentu pieniężnego, nie jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych podczas służby, lecz ich zaspokojenie przez żołnierzy, którzy w związku z zakończeniem służby opuszczają kwaterę, tj. lokal mieszkalny pozostający do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, jak stanowi art. 1a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prawo do odprawy mieszkaniowej wiąże się ze zwolnieniem kwatery, mając umożliwiać z jednej strony jej wykorzystanie dla potrzeb innej uprawnionej osoby, z drugiej zaś stworzenie warunków życia w innym miejscu opuszczającemu ją żołnierzowi zawodowemu, zwalnianemu ze służby wojskowej. Prawo to nie przysługuje jednak, gdy dotychczas zajmowany lokal przestał być kwaterą. W takiej sytuacji zwalniany ze służby żołnierz, który nabył prawo do emerytury, ma prawo do dalszego zajmowania tego lokalu na warunkach najmu, co wynika z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Art. 8 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, zawierał pojęcie osobnej kwatery stałej, przy czym określenie to funkcjonowało zasadniczo jako określenie kwatery, przymiotnik zaś różnicował te kwatery w stosunku do kwater wspólnych. Na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. żołnierzowi zawodowemu przysługiwało zatem prawo do zakwaterowania (na które przeznaczone były osobne kwatery stałe) albo prawo do ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery.

Po zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP na podstawie jej art. 23 zwalniany ze służby żołnierz służby stałej uzyskiwał prawo do dalszego zamieszkania w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą (ust. 2), zaś żołnierz zwalniany ze służby stałej zawodowej, o ile nabył prawo do emerytury uzyskiwał prawo do odprawy mieszkaniowej, zarówno gdy zamieszkiwał w kwaterze jak i gdy do dnia zwolnienia nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu wojskowym. Obecnie zaś warunkiem uznania za kwaterę (wprowadzonym od 1 lipca 2010 r.) jest ujęcie lokalu mieszkalnego w wykazie kwater. Lokal będący w dyspozycji WAM, lecz nieujęty w wykazie kwater, po dniu 1 lipca 2010 r., utracił wprawdzie status kwatery, niemniej prawo do jego zajmowania wynika z decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, która nie utraciła mocy. W tym zakresie należało w pełni podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego.

Sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego oparty został na tezie, iż prawo do odprawy mieszkaniowej nie przysługuje tym żołnierzom, którzy nie otrzymali tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, jakim może być obecnie jedynie decyzja o prawie zamieszkania w lokalu. Prawdziwości tej tezy zaprzecza już sama treść art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b. W odniesieniu do żołnierzy zwalnianych ze służby w związku z uzyskaniem prawa do emerytury wojskowej, którym decyzją wydaną przed 30 czerwca 2004 r., stanowiącą nadal obowiązujący tytuł prawny do zajmowanego lokalu, przydzielono osobną kwaterę wojskową na czas nieoznaczony, organy WAM nie mają obowiązku wydania decyzji o prawie zamieszkania. Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II CSK 512/10, Lex nr 1027173.

Nie okazał się też trafny zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepisu tego Sąd Wojewódzki (ani też organ) nie stosował, odmawiając mu wprost mocy prawnej w okolicznościach kontrolowanej sprawy, albowiem w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy obydwu instancji przepis ten już nie obowiązywał, gdyż został zmieniony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, sprowadza się do tezy, że żaden przepis ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uzależnia nabycia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej od zachowania po dniu 1 lipca 2004 r., czy też niezachowania po tym dniu prawa do osobnej kwatery stałej.

Z niewyjaśnionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powodów. jej autor przypisuje Sądowi Wojewódzkiemu zastosowanie ww. przepisu, a nawet jego błędną wykładnię, którego Sąd ten w ogóle nie stosował. Co więcej. nie stosował również, ani tego przepisu, ani też art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ, którego decyzję Sąd kontrolował. W treści zaskarżonej decyzji (str. 5) wskazano, iż pełnomocnik strony zdaje się prowadzić polemikę ze stwierdzeniami i przepisami, których nie powoływał również organ I instancji, wobec czego organ II instancji nie ustosunkował się do tych przepisów.

Mając na względzie powyższe spostrzeżenia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że również i ten zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną interpretację nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na marginesie tylko można dodać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący odwołując się do wykładni językowej, przedstawia konstrukcję, której efektem jest oderwanie się od celów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o czym była mowa wyżej, na rzecz próby odtworzenia domniemanej - przez skarżącego - woli ustawodawcy. Zabieg taki nie zasługuje na aprobatę, bowiem u jego podstaw leży próba zakwestionowania racjonalności działań ustawodawcy.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).