IV SA/Wa 1023/12

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012r. po rozpatrzeniu odwołania W. C. utrzymał z mocy decyzję Starosty G. nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2011r. odmawiającą wprowadzenia zmiany użytku gruntowego na działce nr [...] położonej we wsi G. gmina Z. z "B - tereny zabudowy mieszkaniowej" na "B-R tereny rolne zabudowane".

W uzasadnieniu wskazano, że W. C. wystąpił do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z wnioskiem o zmianę jednego z użytków w działce nr [...] położonej w G. z dotychczasowego użytku "B" – tereny mieszkaniowe na "B-R" - tereny rolne zabudowane. Organ pierwszej instancji odmówił wprowadzenia zmiany użytku gruntowego, co zostało zaskarżone do organu odwoławczego.

Rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że W. C. od 2006 roku jest właścicielem nieruchomości o pow. 0,5752 ha, położonej w G. gmina Z. pow. [...]. Nieruchomość ta została opisana w ewidencji gruntów jako składająca się z części uznanych za: grunt orny o pow. 0,2097 ha, pastwiska (V i VI klasy) o pow. 0,2170 ha, rów o pow. 0,0035 ha i teren zabudowy mieszkaniowej o pow. 0,1450- ha. Na tym ostatnim terenie znajdują się dwa budynki, jeden opisany jako budynek mieszkalny i drugi opisany jako inny niemieszkalny. [...] lipca 2011r. na podstawie umowy darowizny W. C. stał się również właścicielem nieruchomości położonej w J. gmina C. pow. [...] o pow. 3,17 ha.. Nieruchomość ta jest niezabudowana i składa się z 1,02 ha lasu klasy V i VI, 1,13 ha gruntów ornych klasy V i VI, 0,96 ha pastwisk klasy V i 0,06 ha łąk klasy V.

Organ podniósł, że rodzaje użytku określa § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia. Zgodnie z ww. przepisami do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi a także ogródki przydomowe. Zaś za grunt rolny zabudowany uznaje się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Przepisy te korespondują z definicją gospodarstwa rolnego określoną w art. 55³ Kodeksu cywilnego, która stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą.

O tym czy grunt zostanie uznany za mieszkaniowy czy rolny zabudowany rozstrzyga fakt, czy stanowi on część gospodarstwa rolnego, a tym samym czy jest on wykorzystywany w produkcji rolniczej. Nie jest wystarczający przy tym fakt, że właściciel budynków jest jednocześnie właścicielem nieruchomości rolnej lub leśnej bowiem konieczne jest wykazanie związku (ekonomicznego, gospodarczego, funkcjonalnego) pomiędzy zabudowaniami, a pozostałymi gruntami wykorzystywanymi rolniczo.

W ocenie organu budynki na działce nr [...] położonej w [...] nie służą produkcji rolnej. Tej okoliczności nie wykazał wnioskodawca, jak również nie wynika to z wizji przeprowadzonej na terenie działki nr [...] przez organ I instancji. Przykładowo budynek gospodarczy na działce nr [...] nie służy zwierzętom korzystającym z pastwisk w J. lub przechowywania paszy pozyskanej na łąkach tam położonych, teren zabudowany nie służy przechowywaniu plonów zebranych w tamtym gospodarstwie lub maszyn i urządzeń rolniczych służących do jego uprawy. Poza tym grunty w J. i G. stanowią odrębnie uregulowane nieruchomości położone w różnych, nie sąsiadujących powiatach w odległości ponad 120 kilometrów.

Strona nie przedstawiła też żadnych dowodów świadczących, że uzyskuje dochód lub ponosi wydatki związane z działalnością rolniczą. Na zakończenie organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza kierunki przyszłego rozwoju terenu, a nie jego aktualny sposób zagospodarowania. Jednocześnie treść obowiązującego planu dopuszcza dla tego terenu zarówno zabudowę zagrodową, jak i jednorodzinną, a zatem w żaden sposób nie przesądza o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu G. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wniósł W. C. i zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55³ kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że o przynależności gruntu do gospodarstwa rolnego decyduje wykorzystywanie go do produkcji rolnej,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001r., poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość składająca się z gruntów ornych, pastwisk, gruntu zajętego pod budynki, nie stanowi użytku rolnego,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi obowiązującego aktu prawa miejscowego,

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 kpa poprzez zaniechanie wskazania konkretnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, na których oparto rozstrzygnięcie,

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób prowadzący do wyjaśnienia prawdy obiektywnej,

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a., poprzez odstąpienie od uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji.

Skarga wnosi o uchylenie decyzji nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że Starosta Powiatu G. nie wskazał żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który stanowiłby podstawę odmowy wnioskowanej zmiany użytku z powodu odległości pomiędzy gospodarstwem rolnym, a jego siedliskiem. Skarżący wskazał na definicję gospodarstwa rolnego, zawartą w art. 55³ kodeksu cywilnego, zgodnie z którą "za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą." W ocenie skarżącego Starosta Powiatu G., kwestionując fakt gospodarczego powiązania gospodarstwa rolnego położonego w gminie C. z nieruchomością rolną we wsi G., obowiązany był ustalić, czy przedmiotowe nieruchomości rolne stanowią czy też nie stanowią zorganizowanej całości gospodarczej. Tymczasem takiej oceny nie dokonano.

Dalej skarżący podkreśla, że organ kwestionuje, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obr. G. stanowi nieruchomość rolną oraz, że jest funkcjonalnie powiązana z w/w gospodarstwem rolnym.

Jak wynika z definicji gospodarstwa rolnego, za gospodarstwo rolne uważa się, poza innymi składnikami wymienionymi w art. 53³ k.c., grunty rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Tożsame z pojęciem gruntu rolnego jest pojęcie nieruchomości rolnej. Zgodnie z art. 46¹ k.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Jak z powyższego wynika o rolniczym charakterze gruntu przesądza nie sposób jego aktualnego wykorzystywania, ale jego rolnicze przeznaczenie. Nie jest przy tym konieczne prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, wystarczy sama możliwość takiego wykorzystania. Stąd niezasadny jest zarzut organu odwoławczego, wskazujący na brak zwierząt gospodarskich, maszyn i urządzeń rolniczych.

Również podniesiony przez organ odwoławczy zarzut braku dowodów na uzyskiwanie przez skarżącego przychodów z działalności rolniczej należy uznać za chybiony. Skoro przepisy prawa nie nakładają obowiązku prowadzenia na gruncie rolnym działalności rolniczej uznając, że wystarczy sama tylko możliwość takiego jego wykorzystania, tym bardziej nie nakładają obowiązku osiągania z takiej działalności przychodów.

Także kwestia uregulowania w/w nieruchomości w oddzielnych księgach wieczystych oraz odległość między nimi nie mogą przesądzać o tym, czy działka we wsi G. stanowi jedność gospodarczą z gospodarstwem rolnym w gminie C. O tym fakcie decyduje możliwość wykorzystania nieruchomości we wsi G. na potrzeby gospodarstwa rolnego w gminie C. To, czy obie nieruchomości stanowią lub mogą stanowić całość gospodarczą powinien był ustalić organ prowadzący postępowanie. Skoro nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, to nie mógł ocenić, czy taka więź istnieje.

Dalej skarżący wskazuje, że na terenie gospodarstwa rolnego w gminie C. nie ma żadnych zabudowań, zatem to budynek gospodarczy w G. służy do przechowywania wszelkich środków i urządzeń potrzebnych do prowadzenia tego gospodarstwa. O rolniczym charakterze działki nr [...] we wsi G. decyduje również fakt prowadzenia upraw. Na części nieruchomości o pow. ponad 0,3000 ha prowadzi się m.in. uprawy w tunelach foliowych pomidorów i ogórków, uprawy drzew i krzewów owocowych. Tak znaczny obszar upraw wyklucza możliwość uznania tego terenu za ogródek przydomowy na terenach mieszkalnych, niewykorzystywanych do produkcji rolniczej i leśnej.

Rolny charakter przedmiotowej nieruchomości potwierdzają także zapisy w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość składa się z gruntów ornych o pow. 0,2097 ha, pastwisk o pow. 0,2170 ha i terenu zabudowy mieszkaniowej o pow. 0,1450 ha. Jak w powyższego wynika, na całą nieruchomość składają się użytki rolne, nie może ona zatem być zakwalifikowana jako grunt zabudowany i zurbanizowany.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja naruszyła przepisy procesowe w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Dane ewidencyjne dotyczące gruntów położonych w granicach jednostki powierzchniowej podziału kraju jaką jest obręb ewidencyjny, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, to stosownie do § 59 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) – zwane "rozporządzeniem" m. in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Dalej stosownie do § 67 wskazanego rozporządzenia użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) użytki rolne,

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione,

3) grunty zabudowane i zurbanizowane,

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R,

5) nieużytki, oznaczone symbolem - N,

6) grunty pod wodami,

7) tereny różne oznaczone symbolem -Tr.

Z kolei użytki rolne dzielą się na m.in. grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps. Natomiast grunty zabudowane i zurbanizowane to m.in. tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem – B.

Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek uprawnionych osób. Taką osobą jest właściciel gruntu. W. C. wystąpił do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z wnioskiem o zmianę jednego z użytków w działce nr [...] położonej w G., stanowiącej jego własność. Kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, jak trafnie wskazał organ, zostały zawarte w załączniku nr 6 do wskazanego wyżej rozporządzenia. Stanowi o tym § 68 ust. 6 rozporządzenia.

Zgodnie z pkt 1 ppkt 5) tego załącznika do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych.

Organ odmawiając zmiany użytku odwołał się do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 55³ kc i przyjął, iż nieruchomość położona w J. gmina C. pow. [...] o pow. 3,17 ha. i nieruchomość położona w G. gmina Z. pow. [...] nie mogą tworzyć ze względu m. in. na odległość położenia obydwu, jak również nie tworzą – co wynika z oględzin nieruchomości w G. – zorganizowanej całości stanowiącej gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu stanowisko powyższe należy uznać za uzasadnione. Przede wszystkim podstawowym kryterium zaliczenia danego gruntu zabudowanego do kategorii gruntów rolnych zabudowanych jest ich przynależność do gospodarstwa rolnego. Jako "zabudowanie" w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć istnienie na gruncie budynków mieszkalnych, innych budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej oraz ogródków przydomowych. Przy czym wszystkie te elementy mają służyć obsłudze i funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego oraz jego mieszkańców. Ponieważ przepisy regulujące kwestię ewidencji gruntów i budynków nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego, w ocenie Sądu racjonalne było posłużenie się przez organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów legalną definicją wypracowaną na potrzeby prawa cywilnego. Kodeks cywilny jako podstawowy akt prawny z zakresu prawa cywilnego w wielu sytuacjach zostaje zaadoptowany na potrzeby przepisów z zakresu prawa administracyjnego, jeżeli przepisy tego prawa nie stanowią odmiennie.

Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Za gospodarstwo rolne należy zatem uważać grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ustalenia organu, że ze względu na odległość pomiędzy obydwoma nieruchomościami nie jest możliwa obsługa nieruchomości położonych na terenie C. przez zabudowania położone w G. Sąd orzekający podziela. Prowadzenie bowiem klasycznej działalności rolniczej, która wiąże się z bieżącym przemieszczaniem się między miejscem zamieszkania rolnika, a gruntami, które wykorzystuje rolniczo nie jest możliwe i racjonalne w realiach wskazywanych przez skarżącego. Z tego względu przyjęcie, że obydwie nieruchomości tj. w G. gmina Z. i w J. gmina C. mogłyby stanowić zorganizowaną całość gospodarczą stwarzałoby nieuprawnioną fikcję prawną. Z tego względu nie jest możliwe przyjęcie, że budynki w G. służą bądź mogłyby służyć potencjalnie produkcji rolniczej bądź obsłudze takiej produkcji prowadzonej na gruntach posadowionych w gminie C. Tymczasem podstawową cechą gruntów rolnych zabudowanych – według przywoływanego załącznika nr 6 do rozporządzenia – jest posadowienie na nich budynków mieszkalnych i innych, które mają służyć obsłudze produkcji rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego.

Przywołany przepis art. 55³ kc nie uzależnia rozumienia gospodarstwa rolnego od powierzchni gruntów, na których jest prowadzone. Dopiero przepisy z innych gałęzi prawa przewidują uwarunkowania powierzchniowe. Takim przepisem jest przykładowo art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r, Nr 136, poz. 969 ze zm.), który dla celów tego podatku wymaga, aby stosowne użytki obejmowały łącznie powierzchnię przekraczającą 1ha lub 1 ha przeliczeniowy. Z tego względu zdaniem Sądu jedynym kryterium przy kwalifikowaniu gruntów rolnych zabudowanych jest pozostawanie wszystkich składników gospodarstwa, w tym gruntów zabudowanych objętych tą kwalifikacją, w gospodarczej jedności i funkcjonalności.

Wobec tak postawionego zagadnienia pozostaje do ustalenia inna okoliczność, mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a której pomimo stosownego zarzutu w odwołaniu organ odwoławczy nie wyjaśnił. Mianowicie na terenie nieruchomości w G., na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów jako orne zostały posadowione tunele foliowe, w których wedle stanowiska skarżącego prowadzona jest działalność ogrodnicza. Wynika to zarówno z twierdzeń skarżącego, jak również z protokołu wizji nieruchomości oraz materiału zdjęciowego załączonego do tego protokołu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął tę okoliczność i nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie.

Przepis art. 55³ kc definiując gospodarstwo rolne wskazuje jako jego składnik m. in. grunt rolny. Zgodnie zaś z art. 46¹ k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Art. 46¹ k.c. jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. Wobec powyższego także możliwość prowadzenia działalności ogrodniczej traktuje się jako działalność wytwórczą w rolnictwie. Jeżeli takowa występuje, a nawet orzecznictwo idzie dalej wskazując na potencjalną możliwość działalności w tym zakresie (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2009r. sygn. II SA/Sz 865/08), zawsze wymaga zaplecza w postaci budynków gospodarczych, szop itp. urządzeń służących do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa ogrodniczego. Powiązanie zatem funkcjonalne tych budynków, w tym mieszkalnego z działalnością ogrodniczą powoduje, że zostanie wyczerpana dyspozycja pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Grunty zatem zajęte pod takie budynki winny zostać zakwalifikowane jako grunty rolne zabudowane.

Skoro organ nie poczynił ustaleń odnośnie funkcjonowania gospodarstwa ogrodniczego w ramach nieruchomości w G., uchybił przepisom postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wskutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ dojdzie do wniosku, że na terenie działki w G. prowadzona jest działalność ogrodnicza, a budynki posadowione na tej działce służą tej działalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a