II OSK 1059/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z 3 listopada 2010 r. II SA/Gd 290/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Po rozpatrzeniu podania L. F. i H. F. decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] ([...]) Burmistrz Miasta B. ustalił dla wnioskodawców warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych na działce [...] w G., gmina B. Organ ustalił, że planowany do zalesienia teren stanowi działkę rolną o powierzchni około 9 ha, otoczoną z trzech stron lasem zarządzanym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo w B. Oceniając łącznie wymogi określone w przepisach art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwana "Upizp"), wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ podał, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest użytkowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla kształtowania zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren nie wymagał uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne. Działka objęta wnioskiem oznaczona jest bowiem w ewidencji gruntów symbolami R VIb, R V, R VI, Lz-R VI oraz N, tj. jako użytki rolne (grunty orne), grunty leśne (grunty zadrzewione i zakrzaczone) oraz nieużytki, a stosownie do art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) za przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ze względu na planowane zalesienie gruntów teren nie podlegał ochronie na podstawie powołanej ustawy. Wyjaśniono też, że wokół działki nr [...] wyznaczono obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Określono również minimalną odległość 12 m granicy uprawy leśnej od granicy sąsiednich nieruchomości – działek nr [...] i [...], 1,5 m od granicy sąsiedniej działki użytkowanej jako grunt leśny, 3 m od granicy działki użytkowanej jako grunt rolny.

Decyzję Burmistrza B. zaskarżyli odwołaniem wspólnym L. F. i H. F., a także odrębnie P. K., właściciel działek sąsiednich, oznaczonych nr ewid. [...] i [...]. W odwołaniu L. F. i H. F. zakwestionowali wyznaczoną odległość 12 m obszaru dopuszczalnej uprawy leśnej od działek o nr [...] i [...]. W ich ocenie stanowiący podstawę prawną wyznaczonej odległości § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie znajdował w sprawie zastosowania, ponieważ wymienione działki użytkowane są rolniczo i nie są zabudowane, a powołany przepis określa odległość budynków od ściany lasu. Z kolei w swoim odwołaniu P. K. zarzucił, że decyzja nie gwarantuje bezpieczeństwa dla jego nieruchomości sąsiedniej. Podniósł, że względem terenu planowanej inwestycji toczy się postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania urządzeń melioracyjnych oraz stawu rybnego, a ponadto że teren ten w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony do zalesienia.

Rozpoznając powyższe odwołania decyzją z [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium) w Słupsku utrzymało decyzję organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.). Kolegium podało, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upizp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 Upizp planowana przez wnioskodawców zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 676 z późn. zm. dalej jako Uol) grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, teren inwestycji nie był objęty obowiązującym planem miejscowym. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że zamierzenie spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 Upizp. W ocenie organu odwoławczego również zasadnie wyznaczono kwestionowaną odległość 12 m, ponieważ sąsiednie działki mogą w przyszłości uzyskać warunki zabudowy, natomiast zagospodarowanie działki nr [...] nie może powodować ograniczeń lub negatywnych skutków dla działek sąsiednich. Dlatego też ustalono odległość uprawy leśnej od granicy działek nr [...] i [...] na 12 m.

W skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. P. K. zarzucił, że na terenie inwestycji znajdują się urządzenia melioracyjne szczegółowe uznając, że zasadzenie na nich lasu nie jest dopuszczalne. Ponownie zwrócił uwagę, że urządzenia te wzniesiono w ramach samowoli budowlanej. Na tej podstawie zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi SKO w Słupsku wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gdańsku uznał, że kontrolowane decyzje są zgodne z prawem, a orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 Upizp zmiana sposobu zagospodarowania terenu, także niewymagająca pozwolenia na budowę, w przypadku braku planu miejscowego, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 3 Uol grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc wobec braku planu miejscowego grunty przeznaczone do zalesiania może określać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli spełnione zostaną łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 Upizp. Mając na względzie warunki ujęte w cyt. przepisie Sąd podał, że musi istnieć przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowego zagospodarowania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jest to niezbędne, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów, a regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 Upizp. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza w ocenie Sądu I instancji, konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upizp. Mając na względzie powyższe WSA w Gdańsku uznał, że sporządzona w rozpoznawanej sprawie analiza wskazywała, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest działką rolną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty leśne i nieużytki. Teren obejmuje enklawę gruntów rolnych otoczoną z trzech stron gruntami leśnymi. Nie było też wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zasadnie wydano zaskarżone decyzje, w których nakazano poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, ustalono również odległości planowanej uprawy leśnej od granicy sąsiednich nieruchomości. Wyznaczenie odległości 12 m od granicy działki skarżącego ma gwarantować, że nie dojdzie do zarzucanego w skardze degradowania nieruchomości. Natomiast w ocenie Sądu postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej nie miało wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. wniósł P. K., reprezentowany z urzędu przez radcę prawnego M. K.-K. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to:

1. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 Upizp przez przyjęcie, że ustalenie dla inwestycji na działce nr [...] funkcji leśnej nie narusza chronionego prawem interesu skarżącego,

2. art. 61 ust. 1 Upizp przez przyjęcie, że ustalenie dla inwestycji na działce nr [...] funkcji leśnej nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa,

3. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zalesienie działki nr [...] zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego,

4. art. 14 ust. 2 ustawy o lasach przez przyjęcie, że ustalenie dla inwestycji na działce nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty leśne i nieużytki, funkcji leśnej jest zgodne z tym przepisem, mimo że określa on inny katalog gruntów, które można przeznaczyć do zalesienia,

II. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie:

1. art. 14 ust. 1 Uol, który określa że zalesienie gruntów powinno odbywać się w sposób określony w planie urządzenia lasu,

2. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., pomimo że określa on odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiających naturalne oświetlenie takich pomieszczeń,

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, podczas gdy jest sprzeczna z art. 136, art. 84 i art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przez nierozważnie wszystkich zarzutów skargi.

W ocenie kasatora ochrona interesu prawnego skarżącego wymagała od organów "bardziej szczegółowego określenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji" niż tylko ustalenie odległości uprawy leśnej od granicy działki. Ponadto, skoro ponad 90% terenu inwestycji stanowią użytki rolne, błędnie zakwalifikowano nieruchomość do zalesienia z naruszeniem art. 14 ust. 2 Uol, ponieważ do zalesienia należy kwalifikować grunty rolniczo nieprzydatne. Skarżący kasacyjnie wyraził również przekonanie, że granica lasu powinna zostać wyznaczona w odległości 31 m od granicy działki, ponieważ pozwoliłoby to zachować odległość 35 m, o której mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wady wyroku strona upatruje również w tym, że organy nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego d/s gospodarki wodnej i melioracji, pomimo że inwestycja niekorzystnie wpłynie na stan urządzeń melioracyjnych znajdujących się działce, a przez to także na produkcję rolną.

W piśmie procesowym z 1 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo argumentuje wywodząc o spodziewanym zacienieniu działek skarżącego przez zalesienie działki wnioskodawców i obawie udaremnienia własnych zamiarów inwestycyjnych, polegających na budowie domu. Wskazuje ponadto na nowe zjawiska atmosferyczne, silne wiatry, które niszcząc lasy stanowią realne zagrożenie dla mienie skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie powołuje się na obie przesłanki z art. 174 Ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa obliguje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, że podnoszone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkować wydaniem potencjalnie odmiennego wyroku od tego, który zapadł. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1-3 Ppsa), opierającym się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny, który będzie zapewniał sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Jako przepis, którego naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji wskazano art. 1 § 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, przy czym zarzucono, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji błędnie przyjmując, że nie narusza ona prawa, podczas gdy SKO w Słupsku miało dopuścić się naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 136, art. 84 § 1 oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania biegłego do spraw gospodarki wodnej i melioracji. Ponadto Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia art. 1 § 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych poprzez nie rozważenie wszystkich zarzutów skargi. Rzecz jednak w tym, że cyt. art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W judykaturze wyrażono pogląd, wedle którego przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, opubl. LEX nr 490087). Skarga kasacyjna zawiera zarzut pod adresem decyzji organów orzekających w sprawie administracyjnej, nie zaś wobec wyroku Sądu I instancji. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 60 ust. 1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z mocy art. 60 ust. 1a Upizp wynika, że "Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c", z kolei art. 64 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że "Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy". Art. 53 Upizp w ust. 4 określa m.in., że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – uwaga Sądu), wydaje się po uzgodnieniu z: organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji uzyskał uzgodnienie z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych, przeto zarzut sankcjonowania wadliwego postępowania organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez nie powołanie odpowiedniego biegłego, niezależnie od formalnie wadliwego sformułowania w tym zakresie zarzutu w skardze kasacyjnej, nie jest usprawiedliwiony. O tym aspekcie sprawy Sąd I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnosi się do kilku kwestii. Kasator wywodzi o naruszeniu art. 6 ust. 2 Upizp, który to przepis stanowi, że "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Eksponując konieczność zabezpieczenia interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy, w skardze kasacyjnej uwypuklono, że ograniczenie się w decyzji ustalającej te warunki do nakazu zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich ma mieć realny charakter, a ponadto ma się odbywać "na wielu płaszczyznach". Ponadto wywodzono, że nie jest wystarczające ustalenie odległości planowanej uprawy leśnej od granic działki skarżącego, a planowana inwestycja wymaga "bardziej szczegółowego określenia zasad zagospodarowania terenu". Przytoczone ze skargi kasacyjnej wywody nie wskazują zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iżby Sąd I instancji podzielając pogląd orzekających w sprawie organów o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, dopuścił się błędnej wykładni art. 6 ust. 2 Upizp. Formułując zarzut błędnej wykładni należy wskazać, jakie rozumienie przepisu przyjęte przez sąd jest kwestionowane oraz jakie rozumienie zdaniem strony skarżącej jest prawidłowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2012 r. II OSK 1852/10, Lex nr 1121183). Sąd I instancji w swym wyroku nawet na art. 6 ust. 2 Upizp się nie powoływał, z tego względu, niezależnie od braku wskazania na czym konkretnie miałaby polegać nieprawidłowa wykładnia cyt. przepisu, zarzutu tego nie sposób podzielić. W szczególności nie wskazano w skardze kasacyjnej źródła interesu prawnego skarżącego, który uprawniałby go do skutecznego domagania się, aby właściciele działki sąsiedniej nie mogli przeznaczyć ją pod zalesienie. Przywołany przez kasatora art. 6 ust. 2 Upizp wskazuje nie tylko na prawa osoby trzeciej do ochrony swego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów, ale także na prawa osób, które chcą zagospodarować tereny, do których dysponują tytułem prawnym. Nieprzypadkowo prawodawca w pierwszej kolejności wskazał na potrzebę ochrony tych podmiotów, które chcą zagospodarować tereny, do których dysponują tytułem prawnym. Odnosi się to w szczególności do właścicieli nieruchomości. Warto także przypomnieć, że zgodnie z art. 63 ust. 2 Upizp "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji".

Skarga kasacyjna zawiera zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp poprzez wadliwe przyjęcie, że dopuszczenie funkcji leśnej dla działki nr [...] nie narusza zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Przepisy Upizp stanowią, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59. ust. 1 zdanie 1). Z kolei wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (...) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zarzucono Sądowi I instancji niesłusznie "skoncentrowanie się jedynie na konieczności dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Gdańsku nie naruszył wskazanego powyżej przepisu. Jego zastosowanie, przy uwzględnieniu specyficznego charakteru zamierzenia inwestycyjnego, jakim nie było wzniesienie obiektu budowlanego, a zalesienie nieruchomości, wymagało ustalenia w toku postępowania administracyjnego, czy zostały spełnione warunki dopuszczające wydanie pozytywnej decyzji, Jednym z tych warunków jest tzw. "dobre sąsiedztwo", którego przesłanki określa właśnie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ orzekający w I instancji przeprowadził niewadliwą analizę zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji i niespornie ustalił, że warunek opisany dyspozycją cyt. przepisu został spełniony. Nie jest wadliwe dokonanie takiego ustalenia w oparciu o zastany stan zagospodarowania przestrzennego danego terenu, przeciwnie, analiza podjęta w tym aspekcie nie może odnosić się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, np. zamierzeń inwestycyjnych właścicieli gruntów sąsiednich. Musi być sporządzona w oparciu o konkretny stan faktyczny istniejący w trakcie toczącego się postępowania, wywołanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane został sformułowany jako błędne przyjęcie, że "zalesienie działki nr [...] zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności interesów skarżącego". Zarzut ten, poza zacytowaniem treści przywołanego przepisu, nie został bliżej sprecyzowany w skardze kasacyjnej, poza stwierdzeniem, że Sąd I instancji dokonał wąskiej i powierzchownej wykładni pojęcia "uzasadnione interesy osób trzecich". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Gdańsku nie mógł naruszyć cyt. przepisu, jako że nie był on stosowany w toku sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Ustawa - Prawo budowlane, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (por. art. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm. dalej jako Upb). Przedmiotem ustalania warunków zabudowy nie był obiekt budowlany, z tego względu Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb, cyt. przepis odnosi się do oddziaływania "obiektu budowlanego". Pod pojęciem obiektu budowlanego Upb rozumie: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Przedmiot zamierzenia wnioskodawców – zalesienie działki nr [...] nie stanowi obiektu budowlanego, zarzut skargi kasacyjnej w tym aspekcie nie jest przeto trafny. Z tego samego względu nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego - § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie. Cyt. rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 cyt. rozporządzenia), a jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 (§ 2).

Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 2 Uol. W uzasadnieniu tego zarzutu podano, że błędnie zakwalifikowano działkę wnioskodawców do zalesienia, skoro w przeważającej części stanowi ona użytki rolne. Art. 14 stanowi m.in., że: "Powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu" (ust. 1), "Do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności: 1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych; 2) lotne piaski i wydmy piaszczyste; 3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska; 4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie" (ust. 2), "Grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (ust. 3). Grunty przeznaczone pod zalesienie wskazano w cyt. ustawie wyłącznie przykładowo, posłużono się także pojęciem niedookreślonym – "grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej". Pojawia się zagadnienie podmiotu, który kwalifikowałby ową nieprzydatność. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek współwłaścicieli działki przeznaczonej pod zalesienie został wsparty opinią miejscowego koła łowieckiego oraz nadleśniczego, z których wynika, że zwierzyna leśna dokonywała szkód w uprawach rolnych na działce nr [...]. Zasadnie przeto organy orzekające w sprawie warunków zabudowy uznały, że dopuszczalne było przeznaczenie jej pod zalesienie, a Sąd I instancji w tym aspekcie nie naruszył art. 14 ust. 2 Uol.

W skardze kasacyjnej sformułowano dodatkowo zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 Uol poprzez jego pominięcie, z uwagi na to, ze zalesienie gruntów powinno odbywać się w planie urządzania lasu. Zarzut ten nie jest uzasadniony, cyt. przepis stanowi wszak, co wyżej przytoczono, że powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu. Powiększenie zasobów leśnych może mieć zatem miejsce w dwóch postaciach, albo poprzez powstanie nowego lasu, wskutek przeznaczenia danego terenu pod zalesienie, albo podwyższenie "produkcyjności" w już istniejącym lesie, i tylko to ostatnie działanie odbywa się w sposób określony w planie urządzania lasu. Grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 14 ust. 3 Uol). Plan urządzenia lasu może być sporządzony, ale wówczas gdy las w rozumieniu cyt. ustawy już istnieje. Z tego względu zarzut pominięcia art. 14 ust. 1 Uol nie jest trafny.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała przeto oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej należnego od Skarbu Państwa wynagrodzenia z tytułu udzielenia prawa pomocy, albowiem przyznawane ono jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 Ppsa. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w cyt. przepisie.