VIII SA/Wa 472/12

Uzasadnienie

Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor ARiMR, organ I instancji), biorąc za podstawę art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), po rozpoznaniu wniosku P. M. (skarżący, beneficjent) odmówił wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (Kierownik ARiMR) o Nr [...] (pomyłka organu I instancji, winno być [...]) z [...] października 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok.

Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, akceptując w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] maja 2007 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW). W wyniku rozpoznania sprawy Kierownik ARiMR wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję Nr [...] przyznającą płatność ONW na 2007 rok, w łącznej kwocie [...] zł. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora ARiMR Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Wyrokiem z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 174/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi beneficjenta uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik ARiMR wydał [...] października 2011 r. decyzję Nr [...] przyznającą skarżącemu płatności ONW na 2007 rok w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył: odwołanie na powołane rozstrzygnięcie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego "do czasu zakończenia postępowania w trybie nadzwyczajnym" oraz wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W reakcji na wniesione środki zaskarżenia Dyrektor ARiMR postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, a następnie postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR Nr [...] z [...] października 2011 r. w sprawie przyznania płatności ONW.

Organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazując treść art. 61 a Kpa wyjaśnił, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej,

2. żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub 3. postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Wskazał, że wobec złożenia przez skarżącego jednocześnie dwóch różnych środków odwoławczych w ramach dwóch trybów postępowania, w sprawie doszło do zbiegu postępowań: tj. prowadzonego w trybie art. 127 Kpa postępowania odwoławczego (zwyczajnego) oraz prowadzonego w trybie art. 156 § 1 Kpa postępowania nieważnościowego (nadzwyczajnego). Istotnym w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, w jakim trybie winna być weryfikowana nieostateczna decyzja Kierownika ARiMR z [...] października 2011 r.

Wskazując odrębności i specyfikę obu trybów postępowania organ odwoławczy uznał, że w sytuacji, kiedy strona wnosi jednocześnie odwołanie od decyzji oraz wniosek o stwierdzenie jej nieważności, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego. Zarówno wniesienie przez stronę odwołania od decyzji, jak i wniosku o stwierdzenie jej nieważności należy ocenić jako żądanie weryfikacji decyzji administracyjnej. Wymienione środki weryfikacji decyzji służą stronie w toku instancji, który jest oparty na zasadzie dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 Kpa oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, których granice wyznacza wyrażona w art. 16 § 1 Kpa zasada ogólna trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustanowiona w art. 15 Kpa, zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot przede wszystkim w celu jej merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji oraz celem stworzenia stronom możliwości obrony ich interesów prawnych. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ wskazał następnie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem ograniczonym wyłącznie do zbadania decyzji pod katem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, co oznacza, że organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w sytuacji braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Decyzja kasacyjna wydawana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie spełnienia ustawowych przesłanek zastosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania.

Tym samym tryb weryfikacji decyzji wynikający z zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) ma zdecydowanie szerszy zakres od nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji wskazanego w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie odwoławcze korzysta zatem z pierwszeństwa przed nadzwyczajnymi trybami postępowań administracyjnych, w tym przed trybem stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa.

Odnosząc się do argumentu zażalenia dotyczącego naruszenia przez Dyrektora ARiMR prawa strony do wyboru trybu weryfikacji decyzji, Prezes ARiMR wyjaśnił, że w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, strona wskazuje alternatywnie dwa tryby wzruszenia decyzji tj. tryb zwykły oraz tryb nadzwyczajny, powołując się przy tym na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej wskazaną w art. 156 § 1 Kpa, organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Wobec złożenia, w niniejszej sprawie, odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie mógł orzekać na podstawie art. 156 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter działań tego organu jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru, Kpa wyłącza bowiem możliwość zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym.

W skardze wniesionej na powołane postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. Wskazał, iż strona ma prawo wybierać tryby, w których chce dochodzić swoich praw, ma także prawo oczekiwać, iż najpierw prowadzone będą postępowania dalej idących żądaniach, z zawieszeniem postępowań w trybie zwykłym.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się natomiast do argumentu skargi podał, iż art. 61 a Kpa wprost wskazuje, iż nie każdy wniosek strony inicjuje postępowanie administracyjne. Dodatkowo wyjaśnił, iż stosowanie określonego trybu postępowania, w tym nadzwyczajnego, nie jest kwestią woli strony lecz regulacji prawnej obowiązującej w danej materii.

W załączniku do protokołu rozprawy złożonym na podstawie art. 104 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skarżący podtrzymał zarzut skargi, iż to strona ma prawo wybierać tryby zaskarżenia, w których chce dochodzić swoich praw. Ma też prawo oczekiwać, iż najpierw będą prowadzone postępowania o dalej idących żądaniach, ale mniejszym zakresie procesowania przez organ, z zawieszeniem postępowań w trybie zwykłym według zadania strony. Skarżący uznał, iż orzekające w sprawie organy nie zważyły, iż postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem o dalej idących skutkach niż postępowanie odwoławcze i rozstrzygnięcie w tym trybie nadzwyczajnym daje stronie dodatkowe uprawnienia (choćby odszkodowawcze).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie (postanowienie) Prezesa ARiMR utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. [...] z dnia [...] października 2011 r. Wskazać należy, że w ustawowym terminie do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] października 2011 r., skarżący złożył zarówno odwołanie jak i wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odwołaniu skarżący zaakcentował zawieszenie postępowania w zwykłym trybie, do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Wbrew stanowisku skarżącego organy przystąpiły do rozpoznania odwołania, o czym świadczy wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, wskazując w odpowiedzi na skargę, iż tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że w odniesieniu do zbiegu postępowania nieważnościowego i odwoławczego stanowisko judykatury nie jest jednolite. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów administracji, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie podkreśla się, iż tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 Kpa ( patrz teza do wyroku NSA z dnia 24 lipca 1998 r. III SA 642/97, LEX nr 35491 oraz M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s.939 i następne ).

Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu niż zakres, którym dysponuje organ w ramach postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami nadzoru – taki wywód zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1992 r., w sprawie o sygn. akt III SA 946/92.

Rację ma również skarżący, że orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Obok bowiem poglądu twierdzącego, że jedynym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, prezentowany jest także pogląd o braku przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony skarżącej złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Ten drugi pogląd prezentowany jest także w doktrynie ( por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz – Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 1996 r. s. 701 ), przy czym istotnym jest, że w wyrokach składów reprezentujących takie zapatrywanie prawne jak i w doktrynie podkreśla się, że zmiana trybu zwykłego odwoławczego na tryb nadzwyczajny na wniosek strony jest dopuszczalna wówczas, gdy wniosek wyraźnie wskazuje na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Pogląd taki przedstawił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt II GSK 290/06.

Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, w której strona skarżąca dokonała wyboru trybu zaskarżenia, dając pierwszeństwo trybowi nadzwyczajnemu. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast z przepisu art. 61 a § 1 Kpa, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postepowanie nie może być wszczęte.

W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie zastosowały art. 61 a § 1 Kpa, gdyż nie zaistniały przesłanki zawarte w tym przepisie umożliwiające wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organy nie wykazały przyczyn z powodu, których postępowanie nie mogło być wszczęte. Tym samym doszło do naruszenia ww. przepisu i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż Kodeks postepowania administracyjnego nie zawiera przepisów, co do postępowania organów administracji w przypadku zbiegu środków zaskarżenia. W przypadku dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania nadzwyczajnego kolejność postępowań uwarunkowana jest chronologią ich wdrażania, przy czym zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego jako pierwszego powoduje, że to ono posiada pierwszeństwo, w sytuacji odwrotnej – toczyć się powinno postępowanie sądowoadministracyjne. Konsekwencje rozstrzygnięcia dla postępowania odwoławczego mogą skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego w razie pozytywnego zakończenia postępowania nadzwyczajnego, albo jego kontynuowanie w celu merytorycznego rozpoznania sprawy – w razie negatywnego zakończenia postępowania nadzwyczajnego.

Zwrócić uwagę należy, że ze względu na konieczność ustalenia prawidłowej kolejności oraz daleko idące skutki postępowań nadzwyczajnych w razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wskazuje bowiem na adekwatną dla ustalenia zakresu postępowania normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, a organ związany jest tym żądaniem. Jeśli zatem organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwość co do tego, czego dotyczy wniosek, powinnością tego organu jest wyjaśnienie treści żądania strony. Obowiązek podjęcia takich działań wynika w szczególności z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 Kpa ) i zasady udzielania stronom przez organy informacji faktycznej i prawnej ( art. 9 Kpa ).

Wobec powyższego organ I instancji bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie powołanego przepisu art. 61 a §1 Kpa, nadto powołując się na powyższy przepis nie uzasadnił swojego stanowiska, zaś organ odwoławczy zaakceptował taki stan rzeczy, uchybiając tym samym art. 138 Kpa.

Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd uznał zasadność skargi. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu.

Z ww. względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, zaś o kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.