II GSK 1348/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1960/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę B. L. – C. i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Decyzją tą ZUS – po ponownym rozparzeniu sprawy – utrzymywał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą odmówiono B. L. – C. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane w tej decyzji okresy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ administracji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). Przepisy te nakazywały wyłącznie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział ta sama osoba, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Pod decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. podpisała się bowiem G. D. (Kierownik Referatu), która następnie – po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – brała udział w czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zajmując stanowisko, iż nadal brak jest przesłanek do umorzenia należności na rzecz ZUS, czego dowodem jest jej podpis na str. 16 wewnętrznego protokołu organu (k. 116 akt administracyjnych).

Przytaczając treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 127 § 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mimo, iż postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowanie stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, by tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane wyżej naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a zatem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia w szczególności zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, że pracownicy Oddziału ZUS w [...] biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie, bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził w szczególności, że w sytuacji ponownego rozpatrywania przez ZUS sprawy, w której Zakład ten wydał w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przewidziana w tym przepisie instytucja wyłączenia pracownika dotyczy postępowań dwuinstancyjnych, zaś przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 84 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie można mówić o toku instancji oraz o niższej i wyższej instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził ponadto, że pracownicy ZUS są powiązani służbowo z Prezesem Zakładu i nie mają prawem zagwarantowanej niezależności w zakresie orzekania, odmiennie od członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Oznacza to, że udzielenie upoważnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy innemu pracownikowi ZUS niż ten, który wydał decyzję w pierwszej instancji byłoby tylko iluzoryczną gwarancją bezstronności i rodziłoby także znaczne komplikacje natury organizacyjno-kadrowej oraz nie służyłoby ekonomice postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wnosząca skargę kasacyjną wyznaczyła, zarzucając błędną wykładnię art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie były dwuinstancyjne i że ma w tym postępowaniu zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a., uznając, że pracownicy ZUS, którzy brali udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności nie mogli brać udziału w wydawaniu zaskarżonej decyzji, gdyż podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie na tym etapie postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w której organ administracji zawarł m.in. zarzuty analogiczne do tych, które zostały postawione w obecnie rozpoznawanym środku odwoławczym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w omawianym zakresie stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyroku NSA z dnia 23 lutego 2012 r.

Oba zarzuty sformułowane petitum obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej odnoszą się w rzeczywistości do tego samego zagadnienia. Problemem prawnym w niniejszej sprawie jest bowiem to, czy norma zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r.), stosownie do której pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, ma także zastosowanie do sytuacji, kiedy od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.).

Przechodząc do oceny tak sformułowanych zarzutów, na wstępie należy zwrócić uwagę, że art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie jest przepisem prawa materialnego, lecz wyraża normę o charakterze procesowym. Na te kwestie i istotę przewidzianego w tym przepisie środka odwoławczego w postaci "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 348/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tak też kwestie te rozumiał Sąd pierwszej instancji, co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do istoty problemu zauważyć należy, że zagadnienie zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym, "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1507/08 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), odwołując się do poglądów Z. Kmieciaka ("Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a.", Państwo i Prawo, z. 3, z 2008 r., s. 19 i nast.) oraz J. Borkowskiego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 183), w początkowym okresie określenie "niższa instancja" nie budziło żadnych wątpliwości. Spowodowane było to tym, że wówczas tam, gdzie występowały organy dwóch instancji, były one od siebie zawsze wyraźnie oddzielone strukturalnie i funkcjonalnie. Po nowelizacji k.p.a. w 1980 r. i dodaniu przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wspomniane pojęcie należy jednak "wykładać już z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz, "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, a także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 213/06; wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. I OPS 13/09; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 196/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10; treść wszystkich tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennych poglądów dotyczących zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a wyrażonych w przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II GSK 382/07) i z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GSK 691/08).

W uzasadnieniu obu zarzutów sformułowanych petitum skargi kasacyjnej nie kwestionuje się przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wynikających z analizy akt administracyjnych, iż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (G. D.) brał udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącej o umorzeniu należności w pierwszej instancji, jak również w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i uwzględniając powyższe stanowisko co do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a więc także art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.