II GSK 1327/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 808/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], którą nałożono na R. S. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na następujące istotne ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. W dniach od [...] do [...] grudnia 2009 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa R. S. W toku kontroli stwierdzono 69 naruszeń polegających na: skróceniu dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny, skrócenie dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą kolejną rozpoczętą godzinę, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do dwóch godzin, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów dotyczących pracy kierowców w zakresie - "wykresówka zapisywana zbyt długo", wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół, do którego ustaleń kontrolowany przedsiębiorca nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Stwierdzone naruszenia skutkowały nałożeniem kar pieniężnych. Z uwagi na to, że łączna kwota tychże kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia wyniosła 396 000 zł, wysokość wymierzonej kary została ograniczona – na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) – do wysokości 30 000 zł. Na zmianę stanowiska organów administracji nie wpłynęły podnoszone przez stronę w toku postępowania argumenty, że dane z kart kierowców oraz z tachografów nie mogły być przedstawione kontrolerom wskutek złego działania oprogramowania. Organy administracji nie uwzględniły również wniosków dowodowych strony z [...] stycznia i [...] lutego 2010 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo zakwalifikowały stwierdzone naruszenia. Ustalenia i kwalifikacje Inspekcji Transportu Drogowego są zgodne z ustawą o transporcie drogowym, zaś wskazane w skardze zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia odpowiedzialności skarżącego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że brak było podstaw do uznania naruszeń przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 10 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych wskazywała, że organy zebrały pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w wydanych rozstrzygnięciach. Strona była także w toku postępowania informowana o swoich prawach i obowiązkach, a wydane decyzje zawierają wszystkie elementy przewidziane w art. 107 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d., to jest przepisu określającego przesłanki uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe. Wyłączenia takiej odpowiedzialności skarżącego nie mogło spowodować powoływanie się przez niego na awarię systemu informatycznego w firmie oraz nieprawidłowości wykonywania obowiązków przez zatrudnionych przez niego kierowców.

Sąd pierwszej instancji uznał wobec powyższego, że skarga jako niezasadna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga ta podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S. i zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

A. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem Sąd bezpodstawnie uznał, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze w pełni zachował zasady określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. i zebrał oraz wyczerpująco rozpatrzył cały niezbędny materiał dowodowy przed wydaniem decyzji,

4. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a. przez przyjęcie błędnej oceny materiału dowodowego, mimo że ocena dokonana przez organy administracji wykracza daleko poza granicę swobodnej oceny dowodów i zasady doświadczenia życiowego,

5. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że uzasadnienie faktyczne decyzji organów obu instancji odpowiada prawu,

6. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 zdanie 1, art. 10 § 1, art. 11 i art. 81 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że organy administracji w sposób należyty i wyczerpujący poinformowały skarżącego o okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, wyjaśniły mu zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a ostatecznie umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego,

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że zaskarżona decyzja – pomimo wadliwie ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego i błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego – pozostała w mocy,

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, a dotyczących m.in. błędnego ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego tej sprawy;

B. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez uznanie, że w tym przypadku przepis ten nie będzie miał zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził w szczególności, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym. Organ ten pominął składane przez stronę, a niezmiernie istotne w sprawie, wnioski dowodowe – w tym w szczególności wniosek o przesłuchanie świadka będącego informatykiem w przedsiębiorstwie skarżącego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 93 ust. 7 u.t.d. Awaria systemu informatycznego w przedsiębiorstwie skarżącego była okolicznością, której skarżący nie mógł przewidzieć, a która w niniejszym postępowaniu skutkowała nałożeniem nań horrendalnej w swej wysokości i bezpodstawnej kary, zaś działanie organów administracji, wbrew zasadom, nie spotkało się z reakcją sądu administracyjnego, tylko zostało w tym zakresie – niemal bezrefleksyjnie – zaakceptowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu.

Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej podniósł szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to w przeważającym zakresie zarzuty te zostały uzasadnione niezwykle lakoniczne bądź zaniechano ich uzasadnienia, co ma istotne znaczenie w świetle ustawo określonych granic rozpoznania skargi kasacyjnej, o czym mowa niżej.

Podnieść należy, że zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na dwóch podstawach, to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią niezbędne elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Sporządzenie skargi kasacyjnej zgodnie z powyższymi wymogami ma istotne znaczenie w świetle przytoczonej już regulacji zawartej w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny jest podstawami skargi kasacyjnej związany, gdyż rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, w tym konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. np.: postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II GSK 498/12).

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji - poza stwierdzeniem, iż sąd podziela ocenę, jak też nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., II GSK 85/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z wyżej przytoczonych przesłanek nie występuje w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W szczególności bowiem Sąd pierwszej instancji zawarł w nim zarówno ocenę ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej, jak i wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co umożliwia poddanie kontroli tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak też umożliwia stronie postępowania wyrażanie własnej oceny trafności motywów zaskarżonego wyroku. Inną rzeczą jest to, czy ocena ustaleń zawartych w poddanych kontroli Sądu pierwszej instancji decyzjach organów administracji jest prawidłowa, jednakże zarzuty w tym zakresie dotyczą wadliwości ocen, co nie stanowi naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Autor skargi kasacyjnej zarzuty te uzasadnia przede wszystkim pominięciem dowodów zgłoszonych przez skarżącego, dotyczących przesłuchania świadków – informatyka w przedsiębiorstwie skarżącego oraz zatrudnionych tam kierowców, pomijając przy tym to, że organy administracji publicznej uznały te dowody za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd pierwszej instancji ocenę tę podzielił, zauważając, że powoływanie się przez skarżącego na awarię systemu komputerowego oraz nieprawidłowości wykonywania obowiązków przez zatrudnionych kierowców, nie są w ocenie Sądu przesłankami uzasadniającymi wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe. Oceny tej autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował, jak też nie wskazał nawet, czy ewentualne uchybienie Sądu w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a. przez przyjęcie błędnej oceny materiału dowodowego, mimo że ocena dokonana przez organy administracji wykracza – zdaniem autora skargi kasacyjnej – daleko poza granicę swobodnej oceny dowodów i zasady doświadczenia życiowego. Zauważyć należy, że w myśl przepisu art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał nawet na czym naruszenie tego przepisu miało polegać w odniesieniu do konkretnych okoliczności ustalonych w postępowaniu administracyjnym w związku z zebranymi dowodami i ich oceną wyrażoną przez organy administracji publicznej i skontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 zdanie 1, art. 10 § 1, art. 11 i art. 81 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając ów zarzut wskazuje na nieuprawnione przyjęcie, że organy administracji w sposób należyty i wyczerpujący poinformowały skarżącego o okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, wyjaśniły mu zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a ostatecznie umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, to jednak w żadnej mierze nie wiąże tego zarzutu z przesłanką określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie czy naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązku tego autor skargi kasacyjnej nie spełnił, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku, w tym odniesienie się do oceny wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów, a skarżący w toku postępowania był informowany o jego prawach i obowiązkach.

Z tych samych względów – dotyczących wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej – za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które odnoszą się do braku wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy i nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze. Autor skargi kasacyjnej pominął jakiekolwiek rozważania w zakresie wpływu ewentualnego uchybienia tym przepisom na wynik sprawy. Co więcej nie wskazał nawet w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., a w istocie, jakich to okoliczności nie wziął pod uwagę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., poprzez uznanie, że w tym przypadku przepis ten nie będzie miał zastosowania. Ustalając istotę tego zarzutu odwołać się należy do uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że w ocenie autora skargi kasacyjnej awaria systemu komputerowego była okolicznością, której skarżący nie mógł przewidzieć, co wypełnia przesłanki określone w przepisie art. 93 ust. 7 u.t.d. Wnoszący skargę kasacyjną uważa więc, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie odmówił zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wypełnił przesłanek zawartych w art. 93 ust. 7 u.t.d., uzasadniających wyłączenie jego odpowiedzialności administracyjnej. Zauważyć należy, że awaria systemu informatycznego w przedsiębiorstwie oraz nieprawidłowości wykonywania obowiązków przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, to są zdarzenia, które dla przedsiębiorcy działającego z należytą starannością powinny mieścić się w granicach przewidywalnego ryzyka i przedsiębiorca powinien podjąć działania zapobiegające negatywnym skutkom takich zdarzeń, czego wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena wyrażona przez Sąd pierwszej instancji, iż wskazane okoliczności nie należały do tych, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, jest prawidłowa, a odmowa zastosowania wobec wnoszącego skargę kasacyjną przepisu art. art. 93 ust. 7 u.t.d. – uzasadniona.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z art. 209 p.p.s.a.