I OSK 125/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 984/11 oddalił skargę wniesioną przez G. S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do służby stałej.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

G. S. pełnił zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zawartego w dniu 12 grudnia 2007 r. z Dowódcą [...] Brygady Zmechanizowanej w M. na okres 3 lat (od dnia 3 stycznia 2008 r. do dnia 2 stycznia 2011 r.). W dniu 7 września 2010 r. żołnierz wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o powołanie do służby stałej.

Dowódca Wojsk Lądowych rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., z powołaniem się na przepisy art. 10 pkt 3, art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), odmówił powołania plutonowego G. S. do służby stałej. W uzasadnieniu organ podniósł, że powołanie do służby stałej ma charakter fakultatywny i negatywna opinia przełożonych wskazuje, że powołanie żołnierza do służby stałej nie jest uzasadnione. Przedstawiając wniosek Dowódca [...] Brygady Zmechanizowanej, jako organ uprawniony do wyznaczenia podoficera na stanowisko służbowe oraz Dowódca [...] Dywizji Kawalerii Pancernej, jako organ nadrzędny, nie poparli tego wniosku, stąd należało odmówić powołania do służby stałej.

Odwołanie od wymienionego rozkazu złożył G. S. podkreślając, że trudno mu odnieść się do podjętej decyzji, gdyż nieudostępnionu mu załączników zawierających opinie przełożonych. Zaakcentował, że stale podnosi kwalifikacje zawodowe, a jego bezpośredni przełożeni współpracujący z nim na co dzień ocenili jego służbę bardzo dobrze i udzielając poparcia wnioskowi, czego organ nie uwzględnił. Dodał również, że posiada orzeczenie komisji lekarskiej o zdolności do pełnienia służby poza granicami kraju i został zakwalifikowany do składu IX zmiany PKW w Afganistanie.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych. Organ odwoławczy przywołując treść art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wskazał, że w sytuacji otrzymania przez podoficera bardzo dobrej oceny w ostatniej opinii służbowej może on wystąpić z wnioskiem o powołanie do służby stałej. Dowódca jednostki wojskowej po zaopiniowaniu wniosku przesyła go drogą służbową do organu właściwego do powołania podoficera do służby stałej. Natomiast właściwy organ rozpatrując taki wniosek nie ma obowiązku powołania żołnierza do służby stałej, albowiem w art. 11 ust 2 tej ustawy użyty został zwrot "można powołać".

W rozpatrywanej sprawie Dowódca Wojsk Lądowych mając na względzie opinię Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej oraz Dowódcy [...] Dywizji Kawalerii Pancernej, skorzystał ze swoich ustawowych uprawnień i odmówił podoficerowi G. S. powołania do służby stałej. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie wykazało naruszenia przepisów prawa w zakresie procedury kadrowej, a także formy oraz treści decyzji. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów podniósł, że zgodnie z § 33 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką (Dz. U. Nr 63, poz. 393 ze zm.) ewidencję wojskową żołnierzy zawodowych, w tym teczkę akt personalnych, udostępnia się zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych i ustawy o ochronie danych osobowych żołnierzowi zawodowemu, którego dotyczy ta ewidencja. Natomiast do teczki akt personalnych żołnierza włącza się w kolejności napływania dokumenty dotyczące danego żołnierza zawodowego, w tym wnioski w sprawach kadrowych wynikające z przepisów prawa. Jak wskazuje analiza materiałów zebranych w sprawie, wniosek żołnierza o powołanie do służby stałej został włączony do teczki akt personalnych podoficera pod pozycją 83.

Skargę na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lutego 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji naruszenia przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w szczególności art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wskazał, że podstawą wniosku z dnia 3 września 2010 r. o powołanie go do służby stałej była opinia służbowa jego bezpośredniego przełożonego Ł. P. z dnia 11 sierpnia 2010 r., którą otrzymał za okres od 5 marca 2009 r. do 11 sierpnia 2010 r. z oceną ogólną bardzo dobrą. Wniosek o powołanie do służby stałej poparli także - oprócz Ł. P. (dowódcy sekcji wysuniętych obserwatorów) – J. G. (dowódca plutonu), M. M. (dowódca baterii) i Z. J. (dowódca dywizjonu). Adnotacje dotyczące udzielonego poparcia znajdowały się na drugim arkuszu wniosku z dnia 3 września 2010 r., lecz tego arkusza nie zamieszczono w jego aktach personalnych. Ponadto z teczki akt personalnych wynika, że podnosił on swoje kwalifikacje, a jego postawa służbowa była wzorowa.

Skarżący zwrócił uwagę, że poparcia jego wnioskowi odmówili co prawda Dowódca [...] Brygady Zmechanizowanej oraz Dowódca [...] Dywizji Kawalerii Pancernej, jednakże w rozkazach personalnych nie wskazano żadnych powodów, które usprawiedliwiałyby tę odmowę. Z ich treści nie wynika, dlaczego odmowa powołania skarżącego do służby stałej miałaby być celowa i rzetelna, a także miarodajna, pomimo poparcia udzielonego wnioskowi skarżącego przez jego bezpośrednich przełożonych i spełnienia przez niego formalnych warunków określonych w art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Udzielając odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że decydentem powołania skarżącego do służby zawodowej jest Dowódca Wojsk Lądowych, który prowadzi "politykę kadrową" opierając się na opiniach podległych dowódców. Negatywna opinia Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej w M. była zatem de facto wiążąca dla Dowódcy Wojsk Lądowych, inne opinie nie są wymagane, mogą mieć wymiar jedynie pomocniczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach wyroku, którym oddalił skargę, wskazał na wstępie, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do służby stałej można powołać w korpusie podoficerów zawodowych podoficera służby kontraktowej, który posiada stopień wojskowy równy lub bezpośrednio niższy od stopnia etatowego stanowiska służbowego, na jakie ma być wyznaczony po powołaniu do służby stałej, oraz bardzo dobrą ocenę w ostatniej opinii służbowej. Nadto, stosownie do treści art. 15 ust. 1 tej ustawy, żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni kontraktową służbę wojskową (art. 15 ust. 2 ustawy).

Natomiast szczegółowe warunki, tryb i sposób powoływania do zawodowej służby wojskowej określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265). Zgodnie z § 15 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W świetle § 15 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w/w ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja w przedmiocie powołania żołnierza zawodowego do służby stałej jest podejmowana w granicach tzw. uznania administracyjnego. Wobec tego ocenie sądu administracyjnego podlega jedynie kwestia, czy organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekroczył granic tego uznania. Zwrócił następnie uwagę, że nie jest sporny w sprawie fakt, że skarżący spełnia formalne przesłanki określone w art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jednakże, zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej, warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji o powołaniu żołnierza kontraktowego do zawodowej służby wojskowej na stałe, jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Jak zaś wynika z akt personalnych skarżącego, jego wniosek nie został pozytywnie zaopiniowany przez organ uprawniony do wyznaczenia podoficera na stanowisko służbowe - Dowódcę [...] Brygady Zmechanizowanej. Także organ nadrzędny - Dowódca [...] Dywizji Kawalerii Pancernej nadając sprawie dalszy bieg, przedstawił wniosek skarżącego bez poparcia. Zdaniem Sądu Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego był zatem uprawniony do wydania decyzji negatywnej dla skarżącego i nie można mu zarzucić, iż podjął rozstrzygnięcia dowolne, arbitralne i nie mające oparcia w materiale dowodowym sprawy. Podkreślił również istotny charakter sprawności fizycznej żołnierza zawodowego, dającej gwarancję wykonywania powierzonych mu zadań w sposób profesjonalny. Tymczasem skarżący nie przystępując w ostatnich dwóch latach do sprawdzianów ze sprawności fizycznej nie daje gwarancji powołania do służby wojskowej na stałe żołnierza o pożądanych predyspozycjach na danym stanowisku służbowym i w danej jednostce wojskowej.

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że proces opiniowania żołnierza zawodowego ubiegającego się o powołanie do służby stałej, powierzony został, zgodnie z brzmieniem przywołanych przepisów, dowódcy jednostki wojskowej. Istotna w sprawie jest zatem opinia dowódcy jednostki wojskowej, która wprost wpływa na wydawane rozstrzygnięcie. Inne zaś opinie nie są wymagane przez przepisy prawa, mają wobec tego jedynie walor pomocniczy, informacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji niedostatecznie wyjaśnia przyczyny, z powodu których Dowódca Wojsk Lądowych oraz Szef Sztabu Generalnego WP przyjęli za nieuzasadnione powołanie skarżącego do służby stałej, w sytuacji uzyskania negatywnej opinii Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było jednak dowolne, albowiem posiada oparcie w materiale dowodowym, zaś niedopełnienie wymogów uzasadnienia wskazanych w art. 107 § 3 Kpa, nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. skargę kasacyjną wniósł G. S. zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej, powołując się w sposób ogólny na przepis art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut "naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie orzeczenia wbrew materiałowi dowodowemu znajdującemu się w aktach osobowych Skarżącego, z którego wynika nie uwzględnione przez Sąd przekroczenia granic uznania administracyjnego przysługującego organowi decyzyjnemu w art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych".

W oparciu o tak sformułowany zarzut pełnomocnik wnoszącego kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "uczestnikowi postępowania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że podstawą wniosku skarżącego z dnia 3 września 2010 r. o powołanie do służby stałej była opinia służbowa bezpośredniego przełożonego Ł. P., w której otrzymał on ocenę ogólną bardzo dobrą i który udzielił mu poparcia. Powołanie do służby stałej poparli także dalsi przełożeni: J. G., M. M., Z. J. Skarżący konsekwentnie podnosił swoje kwalifikacje, a jego postawa służbowa była wzorowa. Pomimo powyższych ocen odmówiono powołania skarżącego do służby stałej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nie zawierają rzetelnego uzasadnienia – nie zostały w nich ujawnione powody negatywnych opinii Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej oraz Dowódcy [...] Dywizji Kawalerii Pancernej. Nadto akta personalne nie zawierają uzasadnienia w tym zakresie, brak w nich również drugiego arkusza wniosku, na którym znajdowały się powołane wyżej adnotacje przełożonych.

Autor skargi kasacyjnej wskazując na treść art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdził, że choć organ nie ma obowiązku powołania żołnierza do służby stałej to jednak obwiązany jest podjąć decyzję w sposób celowy i rzetelny, uwzględniając całość zebranego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był dostrzec, że organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organ opiniujący pominął aktualne opinie bezpośrednich przełożonych, w których wystawiono skarżącemu ocenę bardzo dobrą we wszystkich istotnych dziedzinach służby, w tym ze sprawności fizycznej. Nadto zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzyły się w pozytywnych ocenach zebranych przez G. S. bezpośrednio przed złożeniem wniosku o powołanie do służby stałej, okoliczności uzasadniającej stwierdzenie, że daje on rękojmię profesjonalizmu wymaganego w zawodowej armii.

Szef Sztabu Generalnego WP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że procedura opiniowania wniosku G. S. została zachowana i Sąd pierwszej instancji słusznie uznał ją za prawidłową. Żołnierz zawodowy winien nie tylko spełniać wymagania formalne, ale dawać gwarancję wykonywania powierzonych zadań w sposób profesjonalny, co odnieść należy również do jego sprawności fizycznej. [...] Brygada Zmechanizowana jako jednostka o określonym przeznaczeniu (misje zagraniczne) często uczestniczy w polskich kontyngentach wojskowych, tam zaś nie sposób unikać wysiłku fizycznego korzystając ze zwolnienia lekarskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego, przy czym nie sprecyzował, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.) przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jak wymaga tego art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Jednakże sposób zredagowania postawionego zarzutu w powiązaniu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zdaniem autora tej skargi w przyjętym za podstawę orzekania w zaskarżonym wyroku stanie faktycznym sprawy w sposób niewłaściwy zastosowano przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z tak skonstruowanym zarzutem nie można się zgodzić.

Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 11 powołanej ustawy przewiduje przypadki obligatoryjnego (ust. 1) i fakultatywnego (ust. 2) powołania żołnierza do służby stałej, po spełnieniu warunków wskazanych w tych przepisach. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podoficer służby kontraktowej, który posiada stopień wojskowy równy lub bezpośrednio niższy od stopnia etatowego stanowiska służbowego, na jakie ma być wyznaczony po powołaniu do służby stałej, oraz posiada bardzo dobrą ocenę w ostatniej opinii służbowej może zostać powołany do służby stałej w korpusie podoficerów zawodowych (art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a). Zatem spełnienie tych warunków łącznie umożliwia dopiero wystąpienie przez żołnierza z wnioskiem o powołanie do służby stałej, także inicjatywa w tym zakresie dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni służbę wojskową, uzależniona jest od spełnienia tych warunków (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Legitymowanie się więc przez żołnierza bardzo dobrą oceną w ostatniej opinii służbowej, co szczególnie akcentuje autor skargi kasacyjnej, nie ma rozstrzygającego znaczenia w procesie ubiegania się o powołanie do służby stałej, aczkolwiek stanowi ważny element oceny żołnierza pełniącego służbę kontraktową, podobnie zresztą jak opinia bezpośrednich przełożonych. Służba wojskowa wymaga zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia, a żołnierzem zawodowym, w tym w służbie stałej, może być osoba m. in. posiadająca odpowiednie kwalifikacje oraz zdolność fizyczną i psychiczną zapewniającą wykonywanie przez niego zadań służbowych. Mając to na względzie w procesie ubiegania się przez żołnierza służby kontraktowej o powołanie do służby stałej, istotną rolę spełnia opinia dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę oraz jednostki nadrzędnej. Wynika to wprost z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265).

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał w polu widzenia, że opinie dowódców muszą mieć swoje uzasadnienie, co jest zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę, że wydany w oparciu o te opinie rozkaz personalny o powołaniu lub odmowie powołania do służby stałej rozstrzyga o ważnych kwestiach, tak z punktu widzenia interesów służby, jak i interesów żołnierza. Wnoszącemu skargę kasacyjną umknęło, że opinie zarówno Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej, jak i [...] Dywizji Kawalerii Pancernej miały swoje uzasadnienie, uznane przez Sąd pierwszej instancji za usprawiedliwione w świetle treści art. 50 a ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tych ustaleń autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował, skoro skargi nie oparł również na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można zaś skutecznie zwalczać stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku za podstawą orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1593/07 – Lex nr 493175).

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez niewłaściwe jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Z tych powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.