I SA/Wa 107/12

Uzasadnienie

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., l.dz. [...] po rozpoznaniu wniosku A. C. i P. W. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., l.dz. [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., oraz odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem, utrzymał decyzję własną w mocy.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan sprawy:

Wnioskiem z 29 kwietnia 2010 r. skarżący, zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. na mocy, której dokonano wpisu do rejestru zabytków województwa [...] obiektu pod nazwą "układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem" oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie, której utrzymano w mocy przedmiotową decyzję.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócili się skarżący. W uzasadnieniu podnieśli, że odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także nie podał konkretnej przyczyny i przepisu tej odmowy.

W decyzji z [...] listopada 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] października 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), tj. wszczęcia postępowania. Zacytowany powyżej przepis przewiduje etap wstępnego badania sprawy, w którym organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, a który kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Wskazał, że w ocenie organu nadzorczego w niniejszej sprawie, strony nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności wymienionych we wniosku decyzji, ponieważ wywiedziono od nich skargi oddalone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. W tym zakresie organ podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 zgodnie, z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 197 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Organ podkreślił, że w wyroku z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r., znak: [...], jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005r., sygn. [...] są zgodne z prawem materialnym oraz procesowym, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od w/w wyroku WSA. Zauważył, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając na względzie stwierdzoną przez sądy administracyjne, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, zgodność z prawem obu ww. decyzji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z 17 grudnia

2011r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę

na decyzje organów administracji. Zarzucając organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wnieśli o uchylenie przedmiotowych decyzji. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że ich zarzuty są nowe, nigdy przez nikogo nie formułowane i nigdy nie objęte orzeczeniami sądowymi. Wskazali, że sąd nie rozpatrywał niezgodności w ustaleniu granicy wpisu. Podnieśli, że sentencja decyzji orzeka o wpisie układu ruralistycznego w granicach historycznych. W uzasadnieniu decyzji zostało określone, że granicami historycznymi są kanały zewnętrzne. Podane granice wpisu z wyszczególnieniem numerów działek nie pokrywają się z położeniem kanałów, lecz dróg. Granice te zostały rozsunięte na zewnątrz kanałów. W ten sposób obszar wpisu bez wyjaśnienia i uzasadnienia został powiększony. Zdaniem skarżących nikt nigdy nie postawił zarzutu i sąd nie rozpatrywał tego, że między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem istnieje rażąca sprzeczność. Sprzeczność polega na tym, ze układ ruralistyczny został uzasadniony istnieniem układu melioracyjnego, tzn. tak, jak gdyby sentencją wydanej decyzji był wpis krajobrazu kulturowego. Uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego, który oznacza zespół historycznych budynków o określonej charakterystyce, nie może być uzasadnione kanałami, polderami, tradycją, kulturą i wspólnotą działań osadniczych. Zdaniem skarżących do rejestru zabytków zostały wpisane niezabudowane, szczere pola, łąki i lasy wbrew legalnej definicji układu ruralistycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "kpa") w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawy zakończonej wydaną przez niego w tym przedmiocie decyzją z [...] października 2010r. zainicjowanej wnioskiem A. C. i P. W. o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Celem tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych ma ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 22.02.2007r IIGPS 2/06, publ. ONSAiWA 2007/3/61 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137).

Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w sprawie niniejszej, że ratio legis omawianej regulacji prawnej pozostaje także aktualne w sprawie zawisłej w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Także, bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010r. IOSP 13/09, publ. ONSAiWA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011r. I OSK 799/10, LEX nr 1079832).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno decyzję z [...] października 2010r. wydaną w związku z wnioskiem skarżących z dnia 29 kwietnia 2010r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005r. a także decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2005r. jak i zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2011r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pracownik organu – Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków [...]. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Ministra. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji.

Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sprecyzowanych w skardze zarzutów.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć raz jeszcze sprawę objętą wnioskiem A. C. i P. W., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji z [...] października 2010r.