II SA/Gl 406/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji H. M., który otrzymał 26 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. We wniosku podano, że naruszenia miały miejsce 7 kwietnia 2011 r. (8 pkt), 4 sierpnia 2011 r. (8 pkt) i 31 października 2011 r. (10 pkt).

Pismem z 25 listopada 2011 r. H. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zmniejszenie widniejącej w ewidencji ilości punktów karnych. Podał, że zaistniała podstawa do zmniejszenia punktów karnych o sześć z tego powodu, że w dniu 23 listopada 2011 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C. odbył szkolenie, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej ustawą). Wyjaśnił, że nie dotyczy go wyjątek, o jakim mowa w art. 130 ust. 2 ustawy, albowiem prawo jazdy posiada od roku 1986. Podniósł, że nie może stanowić przeszkody do uwzględnienia jego wniosku przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), albowiem przepis ten został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego z art. 140 ust. 4 ustawy i nie powinien być stosowany. Dla potwierdzenia swego stanowiska przywołał sygnatury wyroków sądów administracyjnych, w których wyrażono takie właśnie stanowisko i przyjęto, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia, jako sprzeczny z art. 130 ust. 4 ustawy, nie pozbawia kierowcy prawa do odbycia szkolenia obniżającego liczbę punktów karnych także po przekroczeniu limitu 24 punktów. W aktach znajduje się zaświadczenie Dyrektora WORD w C. z 23 listopada 2011 r., potwierdzające fakt odbycia przez skarżącego w dniu 23 listopada 2011 r. szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ustawy.

W odpowiedzi na wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżonym aktem z [...] r. odmówił skarżącemu zmniejszenia ilości punktów karnych. Podał, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych u osoby, która przez jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący w okresie od 7 kwietnia do 31 października dopuścił się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Okoliczność ta była podstawą do złożenia, w trybie przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wniosku do starosty o skierowanie skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji. Szkolenie odbyte po 31 października 2011 r. nie jest zatem skuteczne, co przewiduje § 8 ust. 6 rozporządzenia. Zwrócono uwagę, że kolejne wykroczenia były karane mandatami i dawały wiedzę o naliczaniu punktów, zainteresowany winien zatem podjąć wcześniej kroki w celu zmniejszenia liczby punktów. Natomiast organy administracji są związane przepisami aktów rangi wykonawczej i nie mogą odmówić ich stosowania. Do czasu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności rozporządzenia z ustawą i utraty przez nie mocy obowiązującej, organy policji nie mogą odstąpić od jego stosowania.

Pismem z 27 grudnia 2011 r. skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. do usunięcia naruszenia prawa i uwzględnienia wniosku. Zarzucił, że doszło do nieuprawnionego ograniczenia uprawnienia przysługującego mu na podstawie ustawy, umożliwiającego zmniejszenie ilości punktów poprzez odbycie szkolenia. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości odbycia takiego szkolenia dla kierowców posiadających prawo jazdy dłużej niż rok, to Komendant był zobowiązany wniosek uwzględnić, stosując art. 130 ust. 3 ustawy. Rozpoznając wniosek Komendant winien zastosować regułę kolizyjną lex superior derogat legi inferiori i odstąpić od stosowania przepisu rangi wykonawczej, jako sprzecznego z ustawą, opierając rozstrzygnięcie bezpośrednio na przepisie ustawy.

W odpowiedzi na wezwanie Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie pismem z 11 stycznia 2012 r., doręczonym stronie 16 stycznia 2012 r.

W skardze do sądu administracyjnego, datowanej 16 lutego 2012 r., ale nadanej za pośrednictwem poczty w dniu 15 lutego 2012 r., skarżący wniósł o uchylenie odmownego aktu Komendanta z [...] r. i uznanie uprawnienia skarżącego do zmniejszenia liczby posiadanych punktów karnych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymał argumenty podane wcześniej w pismach kierowanych do Komendanta Policji. Zarzucił temu organowi naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, wydanego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznego z normą art. 130 ust. 3 ustawy, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa poprzez pozbawienie uprawnienia z art. 130 ust. 3 ustawy, naruszenie art. 2, 7, 31 ust. 3 i 92 ust. 1 Konstytucji poprzez ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 130 ust. 3 ustawy z powołaniem się na akt rangi podustawowej, nadto sprzeczny z ustawą. Zwrócił uwagę, że nie można domniemywać woli ustawodawcy surowszego traktowania kierowców, którzy przekroczyli limit punktów. Gdyby ustawodawca taki zamiar miał, to dałby mu wyraz bezpośrednio w ustawie w art. 130 ust 3 zdanie drugie, który reguluje zakres podmiotowy osób mogących skorzystać ze zmniejszenia liczby punktów w związku z odbyciem szkolenia. Natomiast dowodem na brak takiego zamiaru jest regulacja art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151), która przewiduje, że przekroczenie limitu 24 punktów karnych powoduje skierowanie kierowcy na kurs reedukacyjny, którego odbycie powoduje usunięcie punktów karnych z ewidencji. Regulacja ta jest zbieżna z art. 130 ust. 3 obowiązującej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podkreślono, że przekroczenie limitu punktów spowodowało, że przed właściwymi organami zostały wszczęte postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne i kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący odbył szkolenie już w czasie, gdy postępowania te był w toku. Podtrzymując twierdzenie o bezskuteczności szkolenia odbytego już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych powołano się na wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 1152/09.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt sprawy o zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącego aktu Komendanta z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował, że przesyłka została przesłana pocztą zwykłą, bez zwrotnego potwierdzenia, a urząd pocztowy nie prowadzi rejestru takich przesyłek. W związku z powyższym Sąd przyjął, że skarżący wystąpił w terminie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, do jej kompetencji należy wobec tego zarówno ujawnianie punktów w ewidencji, jak i usuwanie punktów w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym. Stanowi o tym przepis § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stwierdzając, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę wnosi się po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt Komendanta Wojewódzkiego Policji, a strona wyczerpała tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku dowodu poświadczającego datę doręczenia stronie zaskarżonego aktu, należało uznać, że wezwanie zostało wystosowane z zachowaniem terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a., co czyni wniesioną skargę dopuszczalną i umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie.

Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jednocześnie sporną, jest skuteczność odbycia przez skarżącego szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. Zgodnie z tym przepisem, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, nie budzi jednak wątpliwości, że ten wyjątek w sprawie nie ma zastosowania. Przepis § 8 pkt 6 rozporządzenia przewiduje natomiast, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Temu rozwiązaniu normatywnemu Skarżący zarzucił sprzeczność z Konstytucją poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i zawnioskował, aby Sąd odmówił z konsekwencji jego zastosowania w niniejszej sprawie. Podniósł też, że ustawa nie ogranicza kierowców żadnym terminem w możliwości odbycia szkolenia, jedyne ograniczenie przewiduje art. 130 ust. 3 zdanie drugie. Rozporządzenie poszerza zatem ustawowy zakres ograniczenia w możliwości odbycia szkolenia.

W ocenie Sądu kwestia ewentualnego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy wydaniu przedmiotowego rozporządzenia nie ma w sprawie decydującego znaczenia. Była ona przy tym różnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, kwestia nie jest zatem jednoznaczna i prosta do stwierdzenia (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. I OSK 413/12, wyrok WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 58/12 i powołane w nich orzeczenia). Niewątpliwie szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów, czego skutkiem jest ich usunięcie z ewidencji. Jego odbycie jest zatem podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. W jednym artykule ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji (art. 130 ust. 2 ustawy), jak i regulację dotycząca możliwości obniżenia liczby punktów (art. 130 ust. 3 ustawy). Jednocześnie w ustawie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu punktów skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Przekroczenie przez kierującego pojazdem 24 punktów w ciągu 1 roku od dnia pierwszego naruszenia powoduje określone konsekwencje. W takim przypadku kierujący pojazdem winien liczyć się z zatrzymaniem prawa jazdy (art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. b), skierowaniem na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b). Te procedury prowadzące do weryfikacji kierowców nie mają charakteru represyjnego, lecz prewencyjny. W przekonaniu Sądu nie można przepisów art. 130 ustawy interpretować we wzajemnej izolacji. Sytuacja opisana w art. 130 ust. 2, w której nie jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji ze względu na przekroczenie w okresie roku limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3. Powstaje problem, czy kierowca może doprowadzić do odliczenia punktów, gdy ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych przekroczyłaby limit. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie, ze względów systemowych, jest negatywna. Szkolenie nie jest już skuteczne, to znaczy nie może zniweczyć stanu faktycznego, w którym nie jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, natomiast otwiera się droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć. Natomiast przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji takich osób i poddania ich weryfikacji.

Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia w istocie zawiera zatem postanowienia korelujące z postawieniami ustawy. Interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 ustawy w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek taki jest niezależny od treści § 8 ust. 6 rozporządzenia.

Sąd podziela stanowisko, które w rozważanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 – Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 – Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 – Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11 – nie publ. Analogiczne tezy formułowane są także w piśmiennictwie, że na gruncie przepisów ustawy odbycie szkolenia, o którym mowa w przepisie art. 130 ust. 3 nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła limit 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (por. Ryszard A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 750; W. Kotowski "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd.3, ABC a Wolters Kluwer Business, Warszawa 2011, str. 1182).

W niniejszej sprawie skarżący odbył szkolenie już po uzyskaniu ponad 24 punktów w ciągu roku, zatem nie mogło ono odnieść skutku w postaci obniżenia liczby punktów.

Nie może odnieść skutku argument skarżącego odwołujący się do zmian stanu prawnego, przewidzianych w ustawie z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Argumenty tego rodzaju, odwołujące się przy interpretacji do zmiany stanu prawnego, mogą być powoływane w dwojaki sposób, bywają wykorzystywane dla potwierdzenia tożsamości stanu normatywnego, jak i dla wykazania zmian regulacji (por. T. Grzybowisk: Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna. "Państwo i Prawo 2010, nr 4, s. 42 i nn. oraz A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor: Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 18 i nn.). Z tego powodu argument ten może mieć znaczenie wyłącznie pomocnicze i traci na znaczeniu wówczas, gdy interpretacja bazuje na argumentach systemowych, jak w niniejszym przypadku. Wykładnia przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu normatywnego danego aktu oznacza, że interpretator uznaje spójność określonej instytucji za istotną dla ustalenia znaczenia jakiegoś przepisu. Nowa ustawa o kierujących pojazdami zawiera kompleksową regulację także w zakresie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, zatem powołanie się na jeden przepis z tej nowej ustawy nie może w sposób decydujący modyfikować wniosków wyprowadzanych z analizy całej instytucji regulowanej ustawą aktualnie obowiązującą w tym zakresie.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.