II SA/Ol 1027/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 730/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]", nr WINB "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. z dnia "[...]", nr "[...]", nakładającą na R. Ł. i M. Z. (inwestorów przebudowanego i rozbudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy W. 6 w E., w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w tym pozwoleniu), obowiązek usunięcia niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego, wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku mieszkalnego przy ulicy W. 6, względem skraju korony drzewa dorosłego, znajdującego się na działce sąsiedniej przy ul. W. 7 w E., wskazując, że niezgodność, polega na niezachowaniu minimalnej odległości 6m między wylotem przewodu dymowego, a skrajem korony drzewa dorosłego oraz obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ul. W. 6 w E. - w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż organ pierwszej instancji nie określił precyzyjnie na czym ma polegać obowiązek usunięcia niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego względem skraju korony drzewa, a tym samym, tak określony obowiązek jest niemożliwy do wyegzekwowania. Jednocześnie Sąd wskazał, że inwestorzy nie zauważają problemu, iż sporny wylot komina znajduje się w odległości niezgodnej z przepisami, tj. w odległości mniejszej niż 6m od korony dorosłego drzewa rosnącego na działce przy ulicy W. 7 – przy granicy z działką inwestorów, a rozwiązanie tego problemu upatrują wyłącznie w możliwości usunięcia dorosłego drzewa lub jego przycięcia, by nie stanowiło ono przeszkody, pomijając fakt, iż wylot komina (wybudowanego w bezpośrednim sąsiedztwie i pobliżu rosnącego od wielu lat orzecha włoskiego) został przez nich umieszczony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 266 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy. Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych nie wynika bowiem jednoznacznie, czy jest możliwe takie przycięcie korony drzewa, które umożliwi wypełnienie dyspozycji § 266 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E. postanowieniem z dnia "[...]" na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w związku z uzyskaniem informacji o wystąpieniu przez R. Ł. i M. Z. do Sądu Rejonowego w E. z powództwem przeciwko D. P. – właścicielce nieruchomości położonej przy ulicy W. 7 w E. o nakazanie wycięcia gałęzi dorosłego drzewa – orzecha włoskiego, zwieszających się nad nieruchomością powódek, a znajdującego się na działce pozwanej w odległości 0,5m od ściany szczytowej budynku mieszkalnego powódek położonego na działce przy ulicy W. 6 w E. W ocenie organu uwzględnienie przez sąd rejonowy powyższego powództwa spowoduje zlikwidowanie przeszkody dla ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, m.in. wykonania komina na budynku przy ulicy W. 6 w E. Tym samym, w ocenie organu, istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D.P., podnosząc, iż zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego oraz elementarne zasady moralne. W jej ocenie nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne. Żądanie wycięcia drzewa znajdującego się na jej posesji jest bezprawne i sprzeczne z przepisami kodeksu cywilnego i ogólnie przyjętymi zasadami. Wymieniona podkreśliła, iż obiekt, na którym wykonano sporny komin, został postawiony bezprawnie z naruszeniem przepisów dotyczących odległości budynku od sąsiedniej posesji. Zażądała doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i dopiero po jego rozbiórce ustalenia ewentualnego usytuowania komina. Jednocześnie wniosła o "zaprzestanie trwającej co najmniej kilkanaście lat bezprawnej bezczynności organów, przekraczania uprawnień i niedopełniania obowiązków", a także podjęcie skutecznych działań zmierzających do rozbiórki spornego obiektu i pozostałych samowoli budowlanych oraz zaprzestanie jawnego poniżania jej i dyskryminowania poprzez pozbawienie należnych jej praw.

Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaznaczono, iż istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi naruszony przepis § 266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m. Jednocześnie podkreślono, iż istnieją różne sposoby na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wskazanej nieprawidłowości jak np. przycięcie konarów drzew, czy rozbiórka komina, przy czym organy nadzoru budowlanego nie mają delegacji prawnej do wydania nakazu przycięcia gałęzi drzewa. W związku z tym, iż wykonanie określonego zachowania, wskazanego w pozwie, doprowadziłoby do usunięcia przedmiotowej nieprawidłowości i pozwoliłoby zakończyć postępowanie naprawcze, wskazane zagadnienie będące przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym należy uznać w tym przypadku za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego też do czasu zakończenia sporu cywilnego zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał również, że pozostałe zarzuty podniesione przez stronę nie mogą być rozpatrzone w postępowaniu zażaleniowym.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. P. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowo stan faktyczny sprawy, podkreślając, iż nie jest to "zwykła samowola budowlana, nie naruszająca praw osób trzecich i zagrażająca tylko właścicielom, lecz jest to trzykondygnacyjny obiekt wybudowany na granicy z jej działką, z rozsypujących się w rękach cegieł i pustaków". Tymczasem organy nadzoru budowlanego nie podjęły stosownych działań w celu doprowadzenia do rozbiórki zbudowanej bezprawnie części budynku. Ustalono, że jedyną przeszkodą do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej jest drzewo skarżącej, którego gałęzie stykają się z granicą sąsiedniej działki i w związku z powyższym, należy je wyciąć. Powyższa okoliczność uznana przez organ za zagadnienie wstępne prowadzi zdaniem skarżącej do dalszej bezczynności organów w niniejszej sprawie i niejako akceptowania działań jej sąsiadów, które stanowią dalsze łamanie przepisów prawa, w tym w szczególności prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała także, że zarzuca organom nadzoru budowlanego wieloletnią bezczynność w związku z kolejnymi bezprawnymi poczynaniami budowlanymi jej sąsiadów. W odpowiedzi na pytanie sądu, czy jej skarga dotyczy wyłącznie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, czy też bezczynności organów nadzoru budowlanego, skarżąca odpowiedziała, że jej skarga to jedna sprawa i domaga się rozpatrzenia przez sąd całokształtu bezprawia w jej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż przedmiotem zaskarżonego postępowania zażaleniowego była wyłącznie ocena prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i wyłącznie na taki zakres ingerencji pozwala zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy bowiem odróżnić główne postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku położonego przy ulicy W. 6 w E. od postępowania incydentalnego dotyczącego jedynie zasadności zawieszenia postępowania głównego. W związku z tym, organ nie może odnieść się do zarzutów wskazanych przez skarżącą w złożonej skardze. Zaznaczono jedynie, iż przedmiotowe zarzuty są ogólnikowe, a wszystkie podania kierowane przez skarżącą do organu były załatwiane zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego.

Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Wobec wskazania w pierwszym zdaniu skargi jako przedmiotu zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" i treści odpowiedzi skarżącej na zapytanie Sądu o ewentualne inne podstawy wniesienia skargi (bezczynność organów), z której wynikało, że wniosła jedną sprawę, Sąd uznał, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest wskazane wyżej postanowienie.

Zatem kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. z dnia "[...]", który na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie nałożenia na R. Ł. i M. Z. - inwestorów przebudowanego i rozbudowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia "[...]" budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy W. 6 w E., w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi: obowiązku usunięcia niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego, wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku mieszkalnego przy ul. W. 6, względem skraju korony drzewa dorosłego, znajdującego się na działce sąsiedniej przy ulicy W. 7 w E. oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i garażu oraz przy nadbudowie nad garażem z pomieszczeniem gospodarczym (pokój z kominkiem) przy ulicy W. 6 w E.

Wprawdzie sąd - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże jest uprawniony do rozstrzygania wyłącznie w granicach danej sprawy, które wyznacza kontrolowany akt (lub inna forma działalności) administracji publicznej. W niniejszej sprawie aktem tym jest wskazane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]", dotyczące zawieszenia postępowania. W związku z tym, podnoszone przez skarżącą zarzuty merytoryczne odnośnie postępowania głównego, tj. w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się w doktrynie przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Zatem zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11. LEX nr 899071). Przy czym zagadnienie to ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 5/11, LEX nr 852982).

Należy zatem wskazać, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie przesądza, w jaki sposób zagadnienie wstępne zostanie rozstrzygnięte, ale wystarczy, że ma ono wpływ na wynik toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 379/11, LEX nr 1145110).

Jak wynika z akt sprawy R. Ł. i M. Z. – inwestorki przebudowanego budynku mieszkalnego położonego przy ulicy W. 6 w E., wystąpiły do Sądu Rejonowego IX Wydział Cywilny w E. z powództwem przeciwko D. P. - właścicielce nieruchomości położonej przy ulicy W. nr 7 w E. o nakazanie wycięcia gałęzi dorosłego drzewa, orzecha włoskiego zwieszających się nad nieruchomością powódek, a znajdującego się na działce pozwanej w odległości 0,5m od ściany szczytowej budynku mieszkalnego powódek. W toku postępowania pełnomocnik powódek poinformował organ, iż w powyższej sprawie (sygn. akt IX C 45/11) zapadł wyrok oddalający powództwo, jednakże wyrok ten nie jest prawomocny. Tym samym, powyższa sprawa cywilna nie została zakończona.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wynik postępowania sądowego wszczętego na skutek powództwa R. Ł. i M. Z. może w sposób istotny wpłynąć na stan faktyczny niniejszej sprawy. Uwzględnienie powództwa wymienionych poprzez nakazanie skarżącej odpowiedniego przycięcia gałęzi drzewa, rosnącego na działce pozwanej doprowadzi bowiem do usunięcia wskazywanej przez organy niezgodności użytkowania wylotu przewodu dymowego, wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku mieszkalnego przy ulicy W. 6 w E. względem skraju korony drzewa dorosłego, znajdującego się na działce sąsiedniej przy ulicy W. 7 w E., polegającej na niezachowaniu minimalnej odległości 6m między wylotem przewodu dymowego, a skrajem korony drzewa dorosłego. Jednocześnie spowoduje to doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi i umożliwi legalizację samowoli budowlanej.

Należy bowiem zauważyć, iż przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji odstąpienia w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. W pierwszym przypadku niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, bądź nakazem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1 pkt 1). W drugim przypadku organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami (ust. 1 pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Natomiast trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3). Organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a w razie potrzeby nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, 568 i n.). Zatem doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jest możliwe nie tylko poprzez rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części, ale również w inny sposób, jak np. w niniejszej sprawie poprzez usunięcie drzewa bądź jego przycięcie.

W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, iż zagadnienie, będące przedmiotem postępowania cywilnego, wszczętego na skutek powództwa R. Ł. i M.Z. dotyczy istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej przesłanki decyzji i wypełnia znamiona zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Tym samym, kwestionowane przez skarżącą postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadna.