II SA/Ol 781/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia "[...]" W. S. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w "[...]" o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" w obrębie "[...]".

Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". W uzasadnieniu decyzji podano, że gmina "[...]" aktualnie nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, który jest przedmiotem wniosku oraz nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu przed złożeniem wniosku. Zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) projekt decyzji został przygotowany przez architekta posiadającego uprawnienia i wpisanego na listę Północnej Okręgowej Izby Urbanistów. Ponadto, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., uznano za uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ).

W odwołaniu od powyższej decyzji Park wniósł o jej uchylenie. Podniesiono, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach Parku oraz obszarów Natura 2000. Wskazano, że na Dyrektorze Parku ciąży obowiązek ustawowej ochrony Parku, wynikający z art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Ponadto, do terenu działki stosuje się ograniczenia wynikające z rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku oraz art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano również, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że projekt decyzji został uzgodniony, bowiem organ współdziałający - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - nie zajął w sprawie stanowiska, pomimo przeprowadzenia wizji terenowej z udziałem jego pracowników.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie, działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona została również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto wskazało, że działka nr "[...]" położona jest na obszarze Parku i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 wobec którego obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Stąd też zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że projekt decyzji należy uzgodnić w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., tj. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przy czym stosownie do treści art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W niniejszej sprawie miało miejsce takie "milczące" uzgodnienie, gdyż projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia, wystąpienie o uzgodnienie wpłynęło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu "[...]", który nie wydał postanowienia. Uwzględniając zatem okoliczność, iż kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie może analizować powyższej, wskazanej w odwołaniu kwestii, nie jest też uprawniony do oceny, czy słusznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji. Skoro zaś ustawodawca przewiduje tzw. "milczące uzgodnienie" nie można przyjąć, iż organ współdziałający nie dopełnił swojego obowiązku w tym zakresie.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wniósł do Sądu Park żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono, że realizacja zakwestionowanej inwestycji jest sprzeczna z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podano, że pomimo przeprowadzenia wizji terenowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ współdziałający i uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestii przyrodniczych uwarunkowań, nie zajął stanowiska w przedmiocie ustalenia warunków na działce "[...]" obr. "[...]". Wobec braku postanowienia uzgodnieniowego, organ główny wydał decyzję uzgadniającą zabudowę działki nr "[...]". W ten sposób doszło do paradoksalnej sytuacji - łamania prawa w świetle prawa. Szanując bowiem ustawowe zapisy i możliwość braku zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska łamane są inne przepisy, także ustawowo zapisane (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody) i potwierdzone rozporządzeniem Wojewody (§ 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia). Jeśli lokalizacja nowych obiektów budowlanych stoi w sprzeczności z prawem miejscowym, a Park zwrócił na to uwagę, to organ pierwszej instancji posiadał już wiedzę o niezgodności z obowiązującymi przepisami, podobnie jak i organ współdziałający. Stąd też dalszy ciąg zdarzeń tego postępowania administracyjnego zdaje się być niezrozumiałym i mającym jedynie na celu utrzymanie przywileju przypisanemu organowi uzgadniającemu, "wyrokującemu" w kwestii uzgodnień projektów decyzji, nawet, gdy ten organ z tego prawa nie korzysta i dochodzi do złamania konkretnych zakazów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem (legalności). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie ocenia też decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy celowości, a jedynie bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w sposób o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. tj. stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego), czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" ustalającą na wniosek W. S. warunki zabudowy na działce Nr "[...]" obręb "[...]", dla zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego. Zasadniczy spór między skarżącym a organem odwoławczym sprowadza się do kwestii, którą można określić jako rozstrzygnięcie dylematu odnośnie zasadności zakwestionowania milczącego uzgodnienia RDOŚ na etapie odwołania od decyzji burmistrza ustalającej warunki zabudowy, co wiązałoby się z obowiązkiem rozpoznania zarzutów wysuwanych wobec jak twierdzi skarżący niezgodnego z prawem uzgodnienia. Organ odwoławczy prezentuje pogląd, iż zarówno on jak i burmistrz byli związani milczącym uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia co prowadziło do wniosku, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z art. 61 ust 1 ustawy p.z.p.

Aby rozstrzygnąć ten spór należy wpierw przytoczyć treść przepisów prawa które w ocenie Sądu mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 60 ust 1a u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepisy art. 53 ust. 5b i 5c a stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 53 ust 3-5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. Z regulacji art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, wydaje się między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, przy czym należy tu zaznaczyć, że te brzmienie przepisu obowiązuje dopiero od "[...]". W poprzednim brzmieniu nie było ograniczenia podmiotowego co do możliwości wniesienia zażalenia. Ma to znaczenie dla interpretacji zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów i dla oceny czy możliwe jest przywoływanie orzecznictwa w którym zastosowano prawo sprzed "[...]". Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Nie bez znaczenia jest też treść art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska z którego wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego i pomników przyrody oraz ich otulin. Niewątpliwym jest, że działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest położona w granicach Parku, w którym obowiązują ograniczenia wynikające z Rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku w szczególności zakaz wynikający z jego § 3 ust. 1 pkt. 7 zabraniający budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, ,jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Złamanie tego ostatniego zakazu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarzuca skarżący Park.

W sytuacji wydania przez RDOŚ postanowienia o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt. 8 u.p.z.p. pod rządami ustawy w brzmieniu przed dniem 17 lipca 2010r. możliwa była ocena stanowiska organu uzgadniającego w postępowaniu zażaleniowym i przed sądem administracyjnym a także w ewentualnym administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym. Takie uregulowanie było zasadniczym argumentem przemawiającym za wykluczeniem możliwości badania przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, kwestii ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta tą decyzją, ponieważ były przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Takie stanowisko było przeważające w orzecznictwie zarówno NSA jak i wojewódzkich sądów administracyjnych ( np. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt. II OSK 1239/08, II OSK 425/ 09, II OSK 1064/09 i WSA w sprawach II SA/Gd 5/12 ( przywoływany przez organ odwoławczy) IV SA/Wa 844/12, II SA/Rz 625/10) (dostępne w www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rzecz jednak w tym, że pogląd przytoczony powyżej, prezentowano w odmiennych stanach faktycznych w których nie było milczącego uzgodnienia. Milczące uzgodnienie wyklucza możliwość jego podważania w postępowaniu uzgodnieniowym i jakimkolwiek nadzwyczajnym. Ta okoliczność jest przyczyną dla której należy w takich okolicznościach faktycznych jak w niniejszej sprawie przyjąć inną interpretację przepisów niż zaprezentowana powyżej, umożliwiającą ocenę milczącego stanowiska RDOŚ przez organ odwoławczy w postępowaniu głównym i przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zasadność przyjęcia takiej wykładni prawa wynika też z respektowania aktualnego kierunku orzecznictwa, które stoi na stanowisku, że w wypadku przewidzianego przepisami prawa milczącego uzgodnienia, niezaskarżalności uzgodnienia bądź wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia po terminie, organ odwoławczy lub organ nadzorczy a także sąd administracyjny (w postępowaniach głównych), zobowiązane są do oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego). Tak orzekły NSA w sprawie II OSK 1886/09 stwierdzając, że postanowienie uzgadnieniowe na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji a organy odwoławcze winny swoją kontrolą objąć także postanowienie uzgodnieniowe, oraz WSA w sprawach II SA/Rz 1111/11, II SA/Bk 741/09, II SA/Ol 435/10, II SA/Ol 755/10 (dostępne w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd odmienny wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 388/11 przywołany przez SKO, jako odosobniony nie zasługuje na jego podzielenie.

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 106 kpa, stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. W związku z tym milczące uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w projekcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" skutkować musiało wydaniem przez organ I instancji rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora. Kolegium oceniając decyzję burmistrza zupełnie pominęło kwestię sprawdzenia zgodności z prawem stanowiska RDOŚ wynikającego z jego milczącego uzgodnienia w szczególności z przepisami rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku. Przy czym Kolegium powołało się na związanie wynikające z przepisu art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko Kolegium jest nie do przyjęcia. Rozumowanie SKO co do bezwzględnego związania tego organu milczącym uzgodnieniem nie jest właściwe. O ile bowiem Burmistrz "[...]" był nim związany, o tyle organ odwoławczy winien sprawdzić zgodność stanowiska RDOŚ z prawem, tym bardziej że kwestia ta tj. naruszenie zakazu obowiązującego na terenie Parku została podniesiona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Główne postępowanie toczące się w niniejszej sprawie jest postępowaniem zmierzającym do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego. Sprawa ta obejmuje swoim zakresem także kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów na których planowana jest inwestycja, jest to element procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji. Organ odwoławczy tego obowiązku nie zrealizował. Jak już wcześniej wskazano milczące stanowisko RDOŚ jest niezaskarżalne. Stosownie do dyspozycji art. 142 k.p.a. postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Niezaskarżalne milczące stanowisko RDOŚ w przedmiotowej sprawie pozostawało poza jakakolwiek kontrolą, co uchybia standardom postępowania administracyjnego. Niezaskarżalne stanowisko RDOŚ nie może bezwzględnie decydować o wyniku postępowania głównego bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Wobec faktu że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany milczącym uzgodnieniem i nie może go oceniać, oczywistym jest że do jego kontroli uprawniony będzie organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.

Należy w tym miejscu z całą stanowczością podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Odwołanie bowiem przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Becka, 9 wydanie, str. 618-620). Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie ocenił zgodności rozstrzygnięć zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzy sprawę na skutek odwołania, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania.

Niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono z uwagi na brak wniosku skarżącego w tym zakresie.