II SA/Po 484/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. nr (...) Starosta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej K.p.a.), art. 98 ust. 3 oraz 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej u.g.n.) odmówił ustalenia na rzecz Z. B. odszkodowania za nieruchomość położoną w K., gmina C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb K., ark. mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow. 0,4808 ha, działka nr (...) o pow. 0,0453 ha oraz działka nr (...) o pow. 0,3749 ha.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2003r., Wójt Gminy C., działając na wniosek Pani Z. B., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., ark. mapy (...), działka nr (...) o pow. 6,5953 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), stanowiącej własność wnioskodawczyni.

W następstwie dokonanego podziału pod drogi wewnętrzne wydzielono m.in. działki nr (...), nr (...), nr (...), nr (...). Podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia, dla wydzielanych tą decyzją działek pod budownictwo mieszkaniowe, służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr (...), (...) i (...), (...), lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, na podstawie art. 99 w związku z art. 93 u.g.n.

Dalej wskazano, że na podstawie u.g.n. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ zatwierdzający podział stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona jest w zakresie projektowanych działek: nr (...) i (...) pod ulice dojazdowe "KD", nr (...) pod drogę przeciwpożarową "KPP" oraz nr (...) pod ciąg pieszo -jezdny "KX". Zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego potwierdzona została postanowieniem Wójta Gminy C. z dnia (...) marca 2003r. nr (...).

Z. B, reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wnioskiem z dnia 20 lutego 2013r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działki nr (...), (...), (...) i (...), w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. W sprawie nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy wnioskodawczynią a Gminą C. odnośnie wysokości przedmiotowego odszkodowania, co potwierdza treść korespondencji pomiędzy stronami postępowania. W następstwie wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Starosta wyjaśnił, iż decyzja podziałowa nr (...) z dnia (...) czerwca 2003r., wydana została na wniosek właścicielki, jednakże zarówno treść tej decyzji jak i obejmującego przedmiotową nieruchomość postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprzeczają twierdzeniu o wydzieleniu jej pod drogę publiczną.

Powołując przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 260) w brzmieniu na dzień wydania decyzji podziałowej oraz Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U, z 1999r. Nr 43, poz. 430) wyjaśniono jakie warunki musi spełnić droga, aby można ją uznać za drogę publiczną. Wskazano, iż drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, są drogami wewnętrznymi i były zdefiniowane w art. 8 ust. 1 cyt. ustawy w dacie wydania decyzji podziałowej jako drogi wewnętrzne.

W dacie podziału działki nr (...) położonej w K., przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymieniony plan w zakresie komunikacji wyznaczył w punkcie 12 § 2 m.in, ulice dojazdowe KD, drogi przeciwpożarowe KPP oraz ciągi pieszo - jezdne KX., postanawiając jednocześnie w § 3, że za drogi publiczne uznaje się wszystkie drogi zbiorcze i lokalne, natomiast drogi dojazdowe, przeciwpożarowe i ciągi pieszo - jezdne uznaje się za drogi wewnętrzne. Z porównania mapy stanowiącej załącznik graficzny do ww. uchwały z projektem podziału, będącym integralną częścią decyzji podziałowej nr (...) z dnia (...) czerwca 2003r., jednoznacznie wynika, że wydzielona tą decyzją działka nr (...) leży w liniach rozgraniczających ciągu pieszo jezdnego KX, działki nr (...) i (...) znajdują się na obszarze dróg dojazdowych KD, natomiast działka nr (...) odpowiada planowanej drodze przeciwpożarowej KPP. Konsekwentnie Wójt Gminy C., zatwierdzając podział nieruchomości położonej w K.ie, oznaczonej jako działka nr (...), wydzielił działki nr (...), (...), (...) i (...) pod drogi wewnętrzne, o czym świadczy zarówno podstawa prawna decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2003r., jak i treść rozstrzygnięcia. Wśród przepisów, na których oparto rozstrzygnięcie powołano m.in. art. 99 u.g.n., znajdujący zastosowanie w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej zapewniany jest wydzielanym działkom poprzez drogę wewnętrzną, natomiast powołany art. 98 cyt. ustawy odniesiono do wydzielanej tą decyzją pod drogę publiczną działki nr (...). W sentencji decyzji podziałowej jednoznacznie zaś stwierdzono, że działki nr (...), (...), (...) i (...) wydziela się pod drogi wewnętrzne i podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia dla działek wydzielanych tą decyzją pod budownictwo mieszkaniowe służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr (...), (...), (...) i (...) lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej. Analiza treści decyzji podziałowej oraz obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje zdaniem Starosty Poznańskiego uznać, że wobec nie spełnienia w przedmiotowej sprawie warunków przejścia własności nieruchomości określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., brak też jest możliwości ustalenia za nią odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3.

W zakresie przedstawionej oceny stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odwołano się do piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądowo – administracyjnego: wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 27 czerwca 2012. (I OSK 986/11), z dnia 7 października 2011r. (I OSK 1681/10). Podkreślono, że NSA zwrócił uwagę, iż w takich przypadkach właściciel nieruchomości z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdą się także te tworzące drogę, niemające statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej). Zdaniem Sądu trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy, zważywszy, że chcącemu nie dzieje się krzywda.

Starosta nie uwzględnił żądań zawartych w piśmie z dnia (...) lutego 2013r., dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, z przesłuchania strony oraz wskazanych we wniosku świadków na okoliczność, że charakter działek (...), (...), (...) / (...) uzasadnia zastosowanie art. 98 u.g.n. W ocenie organu wnioskowane środki dowodowe są nieadekwatne do udowodnienia okoliczności, dla dowiedzenia których zostały powołane, bowiem o publicznym bądź niepublicznym charakterze drogi, pod którą wydzielono nieruchomość świadczy treść dokumentów urzędowych takich jak decyzja podziałowa oraz miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu jej wydania.

Odnosząc się do argumentacji strony zawartej w piśmie z dnia (...) września 2013r. Starosta uznał, że nie znajdują one zastosowania w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania z uwagi na odmienną sytuację prawną, tj. dokonanie podziału pod warunkiem ustanowienia dla wydzielanych tą decyzją pod budownictwo mieszkaniowe działek służebności drogowej na wydzielonych pod drogę wewnętrzną działkach nr (...), (...), (...) i (...) lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, w celu zapewnienia wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Podkreślono, że wydzielenie drogi w oparciu o art. 99 w związku z art. 93 u.g.n. przesądza o jej wewnętrznym charakterze, a zatem powołane przez wnioskodawczynię kryteria oceny charakteru drogi są w niniejszym postępowaniu bezużyteczne.

Wskazano również, że oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu (...) lipca 2013r. wykazały, iż spośród czterech jedynie działka nr (...) (w przypadku gdyby podziału nie dokonano pod wskazanym wyżej warunkiem) mogłaby być przedmiotem dalszych rozważań i oceny według powołanych przez stronę kryteriów, bowiem działka nr (...) stanowi dojazd do określonej liczby (4) nieruchomości wydzielonych tą samą decyzją podziałową, działka nr (...) jedynie w części wykorzystywana jest podobnie jak poprzednia jako dojazd do sąsiadujących z nią nieruchomości, natomiast na działce nr (...) nie urządzono drogi i stanowi ona las. Podkreślono, że decyzja Wójta Gminy C. nr (...) z dnia (...) czerwca 2003r. nie daje Gminie C. możliwości ujawnienia się w księdze wieczystej jako właściciel działek nr (...), (...), (...) i (...). W działach II ksiąg wieczystych: KW nr (...), w której zapisana jest aktualnie działka nr (...), KW nr (...), w której zapisana jest aktualnie działka nr (...), KW nr (...), w której zapisana jest aktualnie działka nr (...) oraz KW nr (...), w której zapisana jest aktualnie działka nr (...), figurują jako jej współwłaściciele - obok Z. B., właściciele wydzielonych ww. decyzją działek pod budownictwo mieszkaniowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Z. B. wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie o ustaleniu odszkodowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono Staroście naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., pominięcie dowodów w postaci korespondencji z Lasami Państwowymi, pominięcie stanowiska zajętego przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej ETPCz) w wyroku z 6.11.2007 r. skarga 22531/05, sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, brak kompleksowej analizy stanu prawnego nieruchomości stanowiących otoczenia działek, których wniosek dotyczył, pod kątem prognozowanego przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem postępowania oraz nieruchomości sąsiedniej. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie omówienia dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania oraz nie przedstawienie w jaki sposób na sytuację prawną skarżącej wpływa fakt, iż część działek objętych postępowaniem stanowi współwłasność osób trzecich. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że dokonanie podziału nieruchomości skarżącej w sposób i na warunkach określonych w decyzji z (...) czerwca 2013 r. nastąpiło bez ograniczenia prawa własności skarżącej do nieruchomości. Tym samym naruszono również art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż z korespondencji Gminy C. z Lasami Państwowymi wynika publiczny charakter działki nr (...), jak również, że powołane przepisy prawa oraz orzecznictwo, także wyroku ETPCz wydanego w sprawie Bugajny przeciwko Polsce, nakazują ustalić odszkodowanie za przedmiotowe działki gruntu. Podniesiono, że oznaczenie w aktach prawa miejscowego gruntu jako przeznaczonego na drogę wewnętrzną, pozwala uniknąć jednostce samorządu terytorialnego konieczności poniesienia kosztów związanych z przejęciem prawa własności do gruntu oraz urządzeniem i utrzymaniem nieruchomości. Z dniem 19 stycznia 1993 roku Rzeczpospolita Polska ratyfikowała Europejską Konwencję Praw Człowieka, którą podpisała w dniu 26 listopada 1991 roku na okoliczność przystąpienia do Rady Europy. W dniu 1 marca 1993 roku Rzeczpospolita Polska uznała jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka utworzonego na mocy art. 19 Konwencji. Zgodnie z art. 91 Konstytucji RP ust. 1 Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W świetle powyższego kluczowy z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 roku wydany w sprawie ze skargi 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Trybunał orzekał, czy na skutek dokonania podziału nieruchomości skarżących pod warunkiem ustanowienia stosownych służebności drogowych (celem zapewnienia utworzonym działkom dostępu do drogi publicznej), przy jednoczesnym uznaniu ich za drogi wewnętrzne, nastąpiło ograniczenie indywidualnych praw jednostek (w sposób nieproporcjonalny i rodzący nadmierne obciążenia), co skutkuje koniecznością wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa. Z punktu widzenia postępowania prowadzonego przed Trybunałem istotny był fakt, czy rzeczywiście drogi uznane za wewnętrzne w decyzji i planie zagospodarowani miały charakter dróg przeznaczonych wyłącznie do użytku podmiotów na rzecz których miało nastąpić ustanowienie służebności drogowych. Trybunał orzekł, że poprzez decyzję podziałową oraz odmowę ustalenia odszkodowania dopuszczono się naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący, w wyniku braku zgody władz na wywłaszczenie i wypłatę odszkodowania - czego w świetle postanowień wywłaszczeniowych ustawy odnoszących się do budowy dróg mogli się rozsądnie spodziewać, byli zobligowani zbudować drogi, ponieść koszty związane z budową i utrzymaniem ich stanu, jak również akceptować iż będą one przedmiotem publicznego użytku. Trybunał zauważył, iż drogi zbudowane przez skarżących na nieruchomości są połączone z siecią dróg publicznych i służą zarówno publicznemu, jak i prywatnemu transportowi wszelkiego rodzaju na zaprojektowanym przez skarżących osiedlu. Biorąc pod uwagę fakt, iż cały obszar osiedla domków jednorodzinnych zajmuje 9 ha i został podzielony na trzydzieści sześć mniejszych działek przeznaczonych na cele budowlane, znacząca liczba osób jest użytkownikami tych dróg. W sprawie nie zostało wykazane ani nawet nie było przedmiotem sporu, czy dostęp do nieruchomości lub do drogi jest obwarowany jakimikolwiek ograniczeniami. Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

Pełnomocnik odwołującej dalej podniósł, iż przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód by w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 799/10, LEX nr 753639). W niniejszej sprawie należało zatem przede wszystkim poczynić ustalenia w celu określenia charakteru przedmiotowej drogi, czyli wyjaśnić, czy w oparciu o przywołane wyżej kryteria działka nr (...), określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa, stanowi drogę publiczną. Przy czym organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz winien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej, połączonej z siecią dróg publicznych, przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Na poparcie tego stanowiska odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2012 roku II SA/Po 833/12. Zdaniem skarżącej wyrok w sprawie Bugajny stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej.

Zgodnie z przedstawionym orzecznictwem, treść decyzji podziałowej (wskazanie jako podstawy prawnej art. 99 ugn) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzają o wewnętrznym charakterze drogi oraz nie uzasadniają wyłączenia zastosowania art. 98 ust. 3, gdyż nie formalne opisanie nieruchomości decyduje o jej funkcji a jej rzeczywiste wykorzystanie, które nie było przedmiotem analizy Starosty. W stanie faktycznym analizowanym przez ETPCz w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce decyzja podziałowa została wydana w warunkach, w których organ był również związany brzmieniem art. 93 ust. 3 ugn i uzależnił wydanie decyzji podziałowej od ustanowienia przez wnioskodawcę służebności drogowych. Pomimo powyższego ETPCz orzekł o naruszeniu art. 1 Protokołu 1 do Konwencji - uczynił to mimo faktu, iż skarżący miał możliwość ustanowienia służebności.

Za wadliwe odwołujaca uznała twierdzenia organu jakoby zacytowanie w podstawie decyzji art. 99 u.g.n. wyklucza przejście prawa własności działek na rzecz Gminy i możliwość wypłaty odszkodowania. Nieprawidłowe jest również porównywanie dokonywania podziału nieruchomości do samoograniczenia prawa własności nie rodzącego obowiązku odszkodowawczego. Jak wynika z powołanego orzeczenia ETPCz, Trybunał uznał naruszenie przepisów Protokołu 1 do Konwencji i zasądził odszkodowanie na rzecz skarżących pomimo wskazania, że skarżący dysponowali wiedzą na temat negatywnych skutków zawnioskowania o podział nieruchomości. Istotny w niniejszej kwestii jest fakt, iż skarżący decydując się na podział wykorzystali jedyną przysługującą im instytucję prawną celem dokonania podziału, ze wszystkimi jej konsekwencjami.

O niemożliwości zastosowania do przedmiotowej sprawy tez przedstawionych w orzeczeniu w sprawie Bugajny i inni nie przesądza fakt, iż skarżąca została zobowiązana do sprzedaży działek utworzonych przez podział łącznie ze sprzedażą udziałów w prawach własności do działek przeznaczonych pod drogi.

Zarzucono dalej, że w uzasadnieniu do decyzji z dnia (...) października 2013 roku Starosta nie odniósł się do korespondencji gminy C. z Lasami Państwowymi przedstawionej przez skarżącą. Korespondencja w sposób bezpośredni wskazuje na publiczny charakter działki nr (...). Publiczny charakter ww. działki oraz wykazanie jej wydzielenia na wniosek pomiotu trzeciego, niezainteresowanego następnie jej przejęciem, uniemożliwia uznanie, że skarżąca powinna być podmiotem obowiązanym do jej utrzymania i urządzenia. Brak wyodrębnienia przedmiotowej działki umożliwiłby skarżącej powiększenie działek podlegających sprzedaży i uczynienie ich atrakcyjniejszymi dla potencjalnych nabywców.

Argumentem przeczącym możliwości ostania się zaskarżonej decyzji jest fakt braku analizy przez Starostę Powiatowego charakteru działki oznaczonej nr (...) i porównania jej do działki uznanej za publiczną oznaczoną nr (...). Działka (...) podobnie jak działka (...) jest działką przeznaczoną faktyczne pod drogę publiczną. Korzysta z niej nieograniczona ilość użytkowników a koszty jej utrzymania przewyższają wielokrotnie koszty utrzymania drogi zwyczajowo traktowanej jako wewnętrzna. Również w kontekście treści cytowanego orzeczenia ETPCz nie istnieją faktyczne różnice pomiędzy działką (...) a działką (...) uzasadniające opisanie jej jako wewnętrznej. Fizycznie działka (...) nie różni się od działki oznaczonej nr (...).

W toku postępowania nie dokonano analizy działek będących przedmiotem postępowania w kontekście ich publicznego charakteru. Nie ustalono jakie jest ich aktualne wykorzystanie, jakie nakłady są niezbędne dla ich urządzenia i utrzymania, jakie ryzyka wiążą się z ich utrzymaniem oraz jak wskazane elementy będą kształtowały się w przyszłości, wraz z rozwojem osady. Zdaniem odwołującej charakterystyka przedmiotowych działek odpowiada cechom działek badanych przez Trybunał w sprawie Bugajny i inni i przesądza o ich publicznym charakterze. Działki skarżącej nie mają charakteru dróg przeznaczonych wyłącznie do użytku podmiotów na rzecz których następuje ustanowienie służebności drogowych(sprzedaż udziału), są połączone z siecią dróg publicznych oraz są przedmiotem publicznego użytku. W chwili obecnej służą one zarówno publicznemu, jak i prywatnemu transportowi wszelkiego rodzaju, a ciężary związane z utrzymaniem dróg w żaden sposób nie są ograniczone ani pod względem zakresu, ani czasu ich ponoszenia. Prawo własności skarżącej ograniczone jest w sposób nieproporcjonalny, a na skarżącą nałożone są nadmierne obciążenia (również publicznoprawne - podatek od nieruchomości) głównie polegające na konieczności budowy i utrzymania dróg. Skarżąca została "wyzuta" z posiadania bowiem została zobowiązana do organizacji i utrzymania przestrzeni publicznej, której nie może wykorzystać w sposób zgodny z prawem jakie przysługuje właścicielowi. Została zatem zachwiana równowaga między koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz interesu jednostki a skarżąca jest zmuszona ponieść zbyt daleko idące ciężary.

Wojewoda decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. Nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, iż decyzja Wójta Gminy C. z (...) czerwca 2003 r. znak (...). dokonująca podziału działki nr: (...) m.in. na działki nr: (...), (...), (...), (...) określała, iż stanowić one będą drogi wewnętrzne - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołane rozstrzygnięcie zatwierdzało przedłożony projekt podziału pod warunkiem ustanowienia na ww. gruntach odpowiednich służebności drogowych dla nieruchomości budowlanych powstałych w wyniku podziału, ewentualnie sprzedaży działek budowlanych wraz z udziałem w prawie własności działek stanowiących drogi wewnętrzne. Z analizy zapisów zawartych w dziale II ksiąg wieczystych nr: (...) ((...)).(...) ((...)),(...) ((...)) oraz (...) ((...)) wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości są również osoby fizyczne, które wraz z kupnem działek budowlanych nabyły również udział w drodze wewnętrznej.

Wskazano, iż wnioskodawczyni podstawę prawną swojego żądania wywodzi z art. 98 ust. 3 u.g.n. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony.

Organ argumentował, że działki nr: (...), (...), (...), (...) są drogami wewnętrznymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż stanowią one drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, służące do obsługi nieruchomości mieszkaniowych. Odnosząc się do argumentacji strony wnoszącej odwołanie stwierdzono, iż nie każda ulica leżąca w ciągu dróg publicznych również posiada taki status. Aby tak się stało, niezbędne jest zaliczenie jej do danej kategorii drogowej w trybie przewidzianym odpowiednimi przepisami oraz wykazanie, iż ma ona charakter powszechnie dostępny. Przy czym powszechność dostępu do takiej drogi winna być rozumiana jako możliwość swobodnego z niej korzystania w celu zaspokajania potrzeb komunikacyjnych nieograniczonej liczby użytkowników, nie będących zobowiązanymi do wykazania swojego prawa do korzystania z takiej drogi. Opisana sytuacja jednakże w niniejszej sprawie nie występuje. Przedmiotowe działki nie zostały bowiem zaliczone do kategorii drogi gminnej, tj. drogi publicznej, w którego ciągu się znajduje. Nie można również uznać, iż mają one charakter powszechny, gdyż ich współwłaścicielami pozostaje wyodrębniona grupa podmiotów, która uprawniona jest do reglamentowania prawa do korzystania z drogi. Zauważyć również należy, iż przedmiotowy grunt służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych ograniczonej liczby użytkowników, tj. wyłącznie tych, którzy chcą dojechać do działek budowlanych powstałych w wyniku podziału.

Dowodem na publiczny charakter działek nr: (...), (...), (...), (...) nie może być również nadanie im nazw, gdyż możliwość nadawania nazw drogom wewnętrznym przewiduje przepis art. 8 ust.1a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu II instancji problematyczna sytuacja dotyczy jedynie działki nr (...), która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi drogę przeciwpożarową (KPP). Przedłożone do akt sprawy dokumenty świadczą w istocie, iż w toku tworzenia planu jej przebieg był wynikiem konsultacji z Nadleśnictwem C. (pismo z (...) kwietnia 2001 r.. znak (...)). Nie wynikało z nich jednakże, że wydzielone drogi przeciwpożarowe stanowić będą własność Lasów Państwowych, gdyż do podjęcia takiego rozstrzygnięcia brak jest aktualnie podstaw prawnych. Niemniej jednak organ administracji publicznej orzekając w niniejszej sprawie związany był aktem prawa miejscowego jakim jest uchwala Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Zgodnie z § 3 wskazanego dokumentu, drogi przeciwpożarowe uznane zostały za drogi wewnętrzne. Pomimo tego, iż aktualny stan prawny wynikający z powyższej uchwały może budzić wątpliwości i kontrowersje, jednakże dopóki plan nie zostanie uchylony bądź zmieniony organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania jego postanowień. Skoro zaś działka nr (...) została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a podział nieruchomości został uzależniony od warunku ustanowienia służebności drogi koniecznej bądź zbycia udziałów w tej drodze, to tym samym nie było podstaw prawnych do uznania, iż za przedmiotowy grunt odszkodowanie winno zostać ustalone.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, w szczególności co do skutków wynikających z zastosowania art. 99 u.g.n Skoro zatem w wyniku podziału wydzielone grunty zyskały pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielone drogi wewnętrzne, a nie zostały bezpośrednio połączone z siecią dróg publicznych, to tym samym dyspozycja normy prawnej wyrażonej w art. 98 ust. 3 ustawy z 1997 r. nie została spełniona a ustalenie odszkodowania okazało się nieuzasadnione.

W skardze wniesionej do WSA w Poznaniu ustanowiony w sprawie pełnomocnik Z. B. wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji powtórzył i rozwinął zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazano na publiczne przeznaczenie działki nr (...) – jako przeznaczonej pod budowę drogi o cechach drogi gminnej z uwagi na jej parametry, prognozowaną przepustowość, jej połączenie z dwiema gminnymi drogami, znaczną ilość nieruchomości do niej przylegającej, połączeniu z drogą przeciwpożarową. Taki sam charakter ma działka nr (...) – przeznaczona pod drogę przeciwpożarową. Potwierdza to również funkcja, jaką działka ta pełni. Działkę tę wydzielono na wyraźne żądanie podmiotu trzeciego, Lasów Państwowych, które nie są zainteresowane jej wykupieniem.

Skargę i jej argumentację podtrzymał uczestniczący w rozprawie przeprowadzonej przez WSA w Poznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż w sprawie zebrane zostały dowody i materiały wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Z kolei zarzuty dotyczące interpretacji art. 98 u.g.n. pomijają treść art. 99 tego aktu. Podniesiono, że sprowadzanie instytucji odszkodowania za nieruchomości drogowe tylko do jednego przepisu, bez odniesienia się do regulacji pozostających w obrębie jednostki redakcyjnej tej samej ustawy, mogłoby prowadzić do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującym w tym zakresie stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że:

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1).

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2).

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy.

Dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma wykładnia art. 98 ust.1 u.g.n., w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "droga publiczna". Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest bowiem ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek skarżącej, nowopowstałe działki oznaczone numerami: nr (...) o pow. (...) ha, działka nr (...) o pow(...) ha, działka nr (...) o pow. (...) ha oraz działka nr (...) o pow. (...) ha, obręb K., ark. mapy (...), wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne, czy też wydzielenie działek nastąpiło pod drogi o charakterze publicznym – drogi gminne.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych.

W decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału uzyskanej przez skarżącą wskazano, że działki nr (...), (...), (...) i (...) przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. Zgodnie bowiem z § 3 planu miejscowego za drogi publiczne uznano wszystkie drogi zbiorcze i lokalne, natomiast drogi dojazdowe, przeciwpożarowe i ciągi pieszo-jezdne uznaje się za drogi wewnętrzne.

Określone w planie miejscowym drogi mają spełniać parametry klas dróg określonych w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", główne, oznaczone dalej symbolem "G", zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Takie unormowanie niewątpliwie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. Wymieniony plan dla obszaru wsi K. w zakresie komunikacji wyznaczył w punkcie 12 § 2 m.in, ulice dojazdowe KD, drogi przeciwpożarowe KPP oraz ciągi pieszo - jezdne KX., postanawiając jednocześnie w § 3, że za drogi publiczne uznaje się wszystkie drogi zbiorcze i lokalne, natomiast drogi dojazdowe, przeciwpożarowe i ciągi pieszo - jezdne uznaje się za drogi wewnętrzne. Wymienione symbole zostały w planie wyjaśnione, jako tereny dróg wewnętrznych dojazdowych. Ustalenia planistyczne są w tym zakresie jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Część tekstowa i graficzna planu miejscowego są w tym zakresie spójne. Z porównania mapy stanowiącej załącznik graficzny do ww. uchwały z projektem podziału, będącym integralną częścią decyzji podziałowej nr (...) z dnia (...) czerwca 2003r., jednoznacznie wynika, że wydzielona tą decyzją działka nr (...) leży w liniach rozgraniczających ciągu pieszo jezdnego KX, działki nr (...) i (...) znajdują się na obszarze dróg dojazdowych KD, natomiast działka nr (...) odpowiada na jej przebiegu planowanej drodze przeciwpożarowej KPP. Konsekwentnie Wójt Gminy C., zatwierdzając podział nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr (...), wydzielił działki nr (...), (...), (...) i (...) pod drogi wewnętrzne, o czym świadczy zarówno podstawa prawna decyzji nr WG.7430.30/03 z dnia 30 czerwca 2003r., jak i treść rozstrzygnięcia. Wśród przepisów, na których oparto rozstrzygnięcie powołano m.in. art. 99 u.g.n., znajdujący zastosowanie w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej zapewniany jest wydzielanym działkom poprzez drogę wewnętrzną, natomiast powołany art. 98 cyt. ustawy odniesiono do wydzielanej tą decyzją pod drogę publiczną działki nr (...). W sentencji decyzji podziałowej jednoznacznie zaś stwierdzono, że działki nr (...), (...), (...) i (...) wydziela się pod drogi wewnętrzne i podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia dla działek wydzielanych tą decyzją pod budownictwo mieszkaniowe służebności drogowej na wydzielonych pod drogi wewnętrzne działkach nr (...), (...), (...) i (...) lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej. Analiza treści decyzji podziałowej oraz obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje uznać, podzielając stanowisko rozpatrujących sprawę organów, że objęte niniejszym postępowaniem nieruchomości skarżącej nie spełniają warunków określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Dla ustalenia sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, należy również odwołać się do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. nr 36 poz.175), co na etapie postępowania administracyjnego uczyniono. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z powołanego przepisu wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w aspekcie art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładni pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D. Sześciło, Samorząd terytorialny 2008 Nr 5).

Wskazać jednakże należy na odmienny stan faktyczny w niniejszej sprawie. I tak, w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał decyzja podziałowa została wydana przy innym brzmieniu przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., aniżeli przepis ten ma od dnia 15 lutego 2000 r. Przepis art. 98 ust. 1 w jego pierwotnym brzemieniu stanowił bowiem o drogach, a nie o drogach publicznych. W decyzji podziałowej badanej przez Trybunał niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwartą przestrzeń lub garaże, a kilka działek zostało przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, działki drogowe nie zostały w ogóle ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na działkach powstałych w wyniku podziału właściciel zbudował osiedle mieszkaniowe, zbudował on także drogi, które służyły jako drogi publiczne, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości, zarówno transportowi publicznemu, jak i prywatnemu.

W niniejszej sprawie, teren działki podlegającej podziałowi obejmował (...)ha, z czego pod drogę publiczną (drogę lokalną "KL1") przeznaczono jedną działkę nr (...) o powierzchni (...) ha. W punkcie 3 decyzji podziałowej z dnia (...) czerwca 2003 r. określono, że grunt stanowiący tę działkę przejdzie na własność Gminy C. z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. W przeciwieństwie do stanu faktycznego rozpatrywanego przez Trybunał, zarówno plan miejscowy uchwalony dla wsi K., jak i zgodna z nim decyzja podziałowa z dnia (...) czerwca 2003 r. przewidziały na terenie nieruchomości skarżącej drogę publiczną –drogę lokalną.

W wyniku podziału wydzielono w tym przypadku 26 działek pod budownictwo mieszkaniowe-jednorodzinne oraz 4 działki pod drogi wewnętrzne: nr (...), (...), wydzielono pod ulice dojazdowe "KD", działkę nr (...) pod drogę przeciwpożarową "KPP", działkę nr (...) pod ciąg pieszo-jezdny "KX". Z analizy mapy na k. nr 84 akt administracyjnych organu I instancji wynika, że poprzez wydzieloną działkę nr (...) dostęp do drogi publicznej ma zapewnione 14 działek budowlanych, poprzez działkę nr (...) - 4 działki budowlane, poprzez działkę nr (...) - 8 działek budowlanych. Cały obszar objęty podziałem (działka nr (...)) ograniczony jest lasem, dwiema drogami publicznymi, terenem usług i handlu (przewidzianymi na działce nr (...) – nie objętej wymienioną decyzją podziałową) oraz terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolami MJ2, EE, ZP. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę układ komunikacyjny powstały na tym obszarze nie pozwala uznać, iż drogi przewidziane na działkach nr (...), (...) oraz (...) mają charakter powszechny, ogólnodostępny - w rozumieniu powołanego wyroku ETPCz w sprawie Bugajny. Zasadniczo wymienione działki mogą zostać przez właściciela udostępnione do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek. W przypadku udostępnienia jej innym osobom może ona także stanowić dojazd do innych dalej położonych nieruchomości, dojazd ten może jednak również odbywać się w inny sposób, przez inne drogi, bowiem droga wewnętrzna na działce nr (...) nie stanowi jedynej możliwej drogi dojazdowej do innych nieruchomości. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżąca ustanawia na działce stanowiącej drogę wewnętrzną służebności drogowe – przechodu i przejazdu oraz sprzedaje udział w tej drodze wraz z prawem własności działek budowlanych, co ujawniono w księgach wieczystych.

W opinii Sądu charakteru drogi publicznej w powyższym rozumieniu nie można również przypisać działce nr (...), która wydzielona została pod drogę przeciwpożarową. Niewątpliwie działkę tę wydzielono mając na uwadze postanowienia planu miejscowego, do czego organy administracji były zobowiązane. Wydzielenie tej działki drogowej związane było z istniejącym w tym miejscu lasem i koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, tak dla lasu, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Z załączonej do akt mapy wynika, iż działka nr (...), aczkolwiek jest połączona poprzez działkę nr (...) z drogą gminną, to nie wchodzi w istniejący na tym obszarze układ komunikacyjny – służący mieszkańcom powstającego osiedla mieszkaniowego. Ponadto, w odniesieniu do tej działki organ ustalił, że nie urządzono na niej drogi i stanowi ona las, a w księdze wieczystej w której zapisana jest aktualnie działka nr (...), figurują jako jej współwłaściciele - obok skarżącej, właściciele wydzielonych ww. decyzją działek pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji również w przypadku tej działki brak jest podstawy prawnej, która uzasadniałaby wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, iż wydzielając działkę nr (...) skarżącą pozbawiono prawa sprzedaży tej części jej nieruchomości Sąd wskazuje, iż w przypadku niezasadnego określenia tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg przeciwpożarowych, stronie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kwalifikacja drogi w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem charakteru uznaniowego i nie może abstrahować od celowości jej wyznaczenia. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danej sprawy wynika, że droga przeciwpożarowa w tym miejscu jest zbędna, może okazać się, że jej oznaczenie w planie, jako drogi wewnętrznej, jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności takiego uregulowania nie może być jednak dokonane w indywidualnej sprawie o ustalenie odszkodowania, lecz winno nastąpić w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dopiero w przypadku podważenia przez sąd administracyjny planu w części przeznaczającej nieruchomość pod drogę przeciwpożarową, strona może wystąpić do sądu cywilnego o zasądzenie odszkodowania rekompensującego związaną z tym szkodę.

Reasumując, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ostatecznego jej rozpatrzenia. W konsekwencji nie mogły zostać podzielone sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę jako bezzasadną.