I OSK 1425/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2679/11, oddalił skargę Wydawnictwa K. – M. K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do używania podręcznika szkolnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wydawnictwa K. – M. K. z dnia 2 lutego 2010 r. odmówił dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika Ja i szkoła - podręcznik z ćwiczeniami, klasa 1, części 1-6. Czytanka, autorstwa G. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 2 lutego 2010 r. Wydawnictwo K. – M. K. , złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika Ja i szkoła - podręcznik z ćwiczeniami, klasa 1, części 1-6. Czytanka, autorstwa G. K. Podręcznik miał być przeznaczony do edukacji wczesnoszkolnej w szkole podstawowej. Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia 16 lutego 2010 r., na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), wskazał rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, tj. dr E. A. i dr hab. E. S. oraz do sporządzenia opinii językowej dr M. K. W dniu 3 marca 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników, negatywna opinia merytoryczno-dydaktyczna dr E. A. , zaś w dniu 15 marca 2010 r. negatywna opinia w dr hab. E. S. , natomiast w dniu 25 marca 2010 r. warunkowa opinia językowa dr M. K. Następnie w dniu 11 maja 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników sporządzona przez dr M. K. , negatywna końcowa opinia językowa.

Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. Wydawnictwo K. – M. K. złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż organ prowadzący odniósł się w sposób lakoniczny do wyjaśnień złożonych przez Wydawnictwo w piśmie z dnia 19 maja 2010 r., wskazując na brak odniesienia się do sprawy przez rzeczoznawców. Jednocześnie Wydawnictwo, w nawiązaniu do uzasadnienia decyzji, odniosło się do uwag rzeczoznawców wyrażonych w opiniach.

Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W jej uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny oraz prawny i po zbadaniu materiału dowodowego stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

W ocenie organu II instancji, odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa, są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., tj. że z uwagi na liczne błędy, wymagające gruntownych zmian, które nie mogą być skutecznie usunięte poprzez korektę wybranych części podręcznika, podręcznik nie spełnia wymogów stawianych podręcznikom szkolnym przeznaczonym do kształcenia ogólnego, określonych w rozporządzeniu i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wydawnictwa K. – M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania oceny treści opinii biegłych i bezkrytyczne oparcie się na wnioskach opinii rzeczoznawców, bez weryfikacji zarzutów skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie analizy zebranych dowodów i ograniczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego tylko do jednego zdania;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to do odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez przekazanie treści zarzutów skarżącego dopiero po wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 64/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem w rozpoznawanej sprawie Minister Edukacji Narodowej dopuścił się naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Sekretarz Stanu K. S. , nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Edukacji Narodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1370/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę wskazując, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku podręczników do szkół artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do użytku szkolnego odpowiednio podręczniki i podręczniki do szkół artystycznych (ust. 3). W ust. zaś 4 tego przepisu podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych odpowiednio przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania lub ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego spośród rzeczoznawców wpisanych na listę rzeczoznawców prowadzoną przez tych ministrów. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), minister właściwy do spraw oświaty i wychowania wskazuje rzeczoznawców właściwych do sporządzenia opinii, o których mowa odpowiednio w § 10 oraz informuje o tym wnioskodawcę. Stosownie zaś do § 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie trzech pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców, o których mowa w § 18 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, w tym:

1. dwóch opinii merytoryczno-dydaktycznych, zawierających szczegółową ocenę poprawności pod względem merytorycznym i szczegółową ocenę przydatności dydaktycznej, w tym ocenę materiału ilustracyjnego,

2. jednej opinii językowej, zawierającej szczegółową ocenę poprawności pod względem językowym, w tym ocenę tekstów zamieszczonych w materiale ilustracyjnym oraz ocenę komunikatywności tekstu podręcznika.

Zgodnie zaś z § 18 ust. 1 opinie dotyczące podręczników przeznaczonych do kształcenia ogólnego i podręczników pomocniczych sporządzają rzeczoznawcy wpisani na prowadzoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania listę rzeczoznawców do spraw podręczników, w tym podręczników przeznaczonych do kształcenia ogólnego.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że organ decyduje o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika, w drodze decyzji administracyjnej, która to decyzja ma charakter uznania administracyjnego. Ponadto niezbędnym warunkiem do dopuszczenia tego podręcznika do użytku szkolnego, przez właściwego ministra, jest uzyskanie pozytywnych opinii na jego temat przez wskazanych przez organ rzeczoznawców. Oznacza to, że decyzja organu w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzależniona od opinii rzeczoznawców, bowiem w sytuacji nieuzyskania przez podręcznik pozytywnych opinii, nie jest możliwe dopuszczenie przez organ tego podręcznika do użytku szkolnego.

W badanej sprawie Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia 16 lutego 2010 r. niewątpliwie prawidłowo wskazał trzech rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, z listy podawanej do publicznej wiadomości na stronie internetowej urzędu (§ 13 ust. 1 pow. rozporządzenia), tj. dr E. A. i dr hab. E. S. oraz do sporządzenia opinii językowej dr M. K. Osoby te, w terminie o jakim mowa w § 13 ust. 6 rozporządzenia wyraziły obszerne opinie o tym podręczniku, wskazując szczegółowo na uchybienia, jakie on zawiera i konieczne do wprowadzenia poprawki. Podkreślić należy, że wszystkie te opinie były opiniami negatywnymi. Opinie te zostały sporządzone w wyznaczonym rzeczoznawcom zakresie i zawierały szczegółową ocenę poprawności podręcznika.

Minister Edukacji Narodowej, wydając decyzję odmawiającą dopuszczenia podręcznika do użytku szkolonego, w jej obszernym uzasadnieniu, podzielił stanowisko wyrażone w opiniach rzeczoznawców i dokonał jednocześnie analizy poprawności tego podręcznika. Podkreślić należy, że istotnie "opinia osób posiadających wiedzę specjalistyczną nie może być sama w sobie źródłem materiału faktycznego sprawy ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny" (wyrok SN z dnia 11 lipca 1969 r., sygn. akt I CR 140/69, OSNCP 1070, Nr 5, poz. 85), co nie oznacza, że w sytuacji, w której organ może wydać decyzję o dopuszczeniu podręcznika do użytku szkolnego, jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii rzeczoznawców, powoływanie się na te opinie jest błędem organu i może stanowić o wadliwości tej decyzji. Podkreślić należy, że zarówno organ, jak i Sąd badający sprawę nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawców wyznaczonych przez organ zgodnie z przepisami prawa.

Sąd nie podzielił zatem zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 84 § 1 k.p.a., bowiem Minister Edukacji Narodowej w swojej decyzji wnikliwie przeanalizował wady wskazanego wyżej podręcznika, uznając, że podręcznik ten nie uwzględnia aktualnego stanu wiedzy naukowej, w tym metodycznej. Uznał też, że zakres materiału rzeczowego i materiału ilustracyjnego nie jest odpowiedni do liczby godzin przewidzianych w ramowym planie nauczania na edukację wczesnoszkolną, nie umożliwia uczniom ze zróżnicowanymi możliwościami nabycia umiejętności określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego, ponadto nie jest komunikatywny oraz nie jest odpowiednio przystosowany do poziomu kształcenia pod względem stopnia trudności, formy przekazu, właściwego doboru pojęć, nazw, terminów i sposobu ich wyjaśniania. Uznał zatem, że nie spełnia on, określonych w rozporządzeniu, wymogów stawianych podręcznikom szkolnym, przeznaczonym do kształcenia ogólnego i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego.

Ponadto Sąd wskazał, że uznanie administracyjne (a taki charakter ma właśnie zaskarżona decyzja) stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu strony skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to do odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców, będącego odpowiedzią na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać bowiem należy, że organ po zamknięciu postępowania dowodowego, pismem z dnia 12 maja 2010 r. poinformował stronę, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiału zebranego w sprawie i strona z prawa tego skorzystała. Nie wynika natomiast z żadnego przepisu prawa, ażeby organ na każdym etapie postępowania miał obowiązek ponownie wzywać stronę do zapoznawania się z materiałem i wypowiadania się co do zebranych dowodów, szczególnie w sytuacji, gdy rzeczoznawcy wyznaczeni w sprawie podtrzymali swoje stanowiska, wyrażone już przed wydaniem decyzji o odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego wskazanego wyżej podręcznika. Zwrócenie się zaś przez organ do tych rzeczoznawców, którzy sporządzali o nim opinię na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, świadczy niewątpliwie o tym, że organ brał pod uwagę i rozważał zarzuty strony skarżącej na tym etapie postępowania.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.)

Od powyższego wyroku M. K. – Wydawnictwo K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to zaniechania dokonania oceny treści opinii biegłych i braku weryfikacji zarzutów skarżącego oraz odpowiedzi rzeczoznawców,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to zaniechania analizy zebranych dowodów i ograniczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, iż odpowiedzi rzeczoznawców "są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra ",

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty skarżącego, jak również zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez zaniechanie weryfikacji zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r., jak i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nie zawiera analizy poprawności podręcznika. Decyzje te zawierają w istocie powielenie fragmentów treści opinii rzeczoznawców, bez odniesienia się i bez zweryfikowania słuszności zarzutów skarżącego podniesionych wobec treści opinii. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2010 r., organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego, stwierdzając jedynie, że "po zbadaniu materiału dowodowego oraz analizie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji" i "w ocenie Ministra Edukacji Narodowej, odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa, są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r." Sformułowania powyższe, zważywszy na ich lakoniczność, nie mogą być uznane za "analizę poprawności podręcznika" i "analizę wad podręcznika", gdyż ograniczają się do bezpośredniego odwołania się organu do treści opinii, bez ich weryfikacji i bez odniesienia się merytorycznego do zarzutów Skarżącego. Należy natomiast podnieść, że zarzuty formułowane przez skarżącego wobec treści opinii rzeczoznawców były zarzutami bardzo szczegółowymi i o charakterze merytorycznym, które mogły i powinny zostać rozważone przez organ administracyjny. Jak wskazuje Sąd w uzasadnieniu decyzji, sądowa kontrola obejmuje kontrolę, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz czy podjęta decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi cech dowolności.

Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy systemie oświaty, potwierdzonym w pełni orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. do sygnatury akt I SA/Wa 704/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. do sygnatury akt I OSK 114/08 "to organ decyduje o załatwieniu sprawy i rozstrzyga sprawę we własnym imieniu (...), to organ decyduje o załatwieniu sprawy, a nie rzeczoznawca. Opinia ta jest tylko dla organu materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Nie wynika z powołanych przepisów, aby organ był związany opiniami rzeczoznawców, a więc powinien poddać te opinie swobodnej ocenie i według zasad oceny dowodów przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego." oraz "Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku zasięgnięcia opinii rzeczoznawców i ustanowienie warunków dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika pomocniczego jakim jest uzyskanie czterech pozytywnych opinii nie powoduje, że organ jest związany tymi opiniami i że nie podlegają one swobodnej jego ocenie. Organ może przyjąć opinię jeżeli uzna ją za trafną ale może jej nie podzielić i wskazać innego rzeczoznawcę do wydania opinii. Jednakże stanowisko organu co do tego dlaczego podziela opinię winno znaleźć się w uzasadnieniu opinii. Natomiast organ nie może ograniczyć się tylko do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego". Zgłoszone przez skarżącego zarzuty do treści opinii winny zostać zatem zweryfikowane przez organ, który jednakże w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a organ wyłącznie odwołał się do wniosków rzeczoznawców, z zaniechaniem analizy zarzutów skarżącego oraz treści odpowiedzi rzeczoznawców.

Przed wydaniem decyzji przez Ministra Edukacji Narodowej, Skarżący pismem z dnia 19 maja 2010 r. złożył wyjaśnienia i przedstawił swoje stanowisko w sprawie negatywnych opinii rzeczoznawców, odnosząc się szczegółowo do stawianych przez rzeczoznawców zarzutów. Skarżący w szczególności wskazał na szereg niezgodności opinii z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, załącznik nr 2 i rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników, jakie wystąpiły w opiniach rzeczoznawców. Dla zobrazowania charakteru zarzutów i ich zakresu, skarżący dokonał szczegółowego omówienia opinii rzeczoznawców.

Z powyższych szczegółowych wyjaśnień wynika, że Ministerstwo nie weryfikowało słuszności stanowiska skarżącego, a przede wszystkich nie weryfikowało sposobu ustosunkowania się przez rzeczoznawców do zarzutów skarżącego, mimo iż rzeczoznawcy zarzuty zmieniali, wskazywali nowe - których brak było w pierwszej opinii - i wdawali się z zarzutami skarżącego w polemikę pozbawioną uzasadnienia merytorycznego. Nie sposób zatem przyjąć - tak jak to czyni Sąd w zaskarżonym wyroku - iż organ "wnikliwie przeanalizował wady podręcznika". W rzeczywistości bowiem w braku takiej analizy dokonanej przez organ, zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r. winna zostać uchylona, zaś oddalenie skargi na tę decyzję narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Skarżący zarzuca, że w postępowaniu organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie był powiadomiony o złożeniu przez rzeczoznawców uzupełniającego stanowiska, będącego odpowiedzią na zarzuty skarżącego, nie miał przez to możliwości ustosunkowania się do tych odpowiedzi, a jak wskazano powyżej -rzeczoznawcy modyfikowali zarzuty oraz formułowali zarzuty nowe, a także zarzuty niezgodne z rzeczywistością. Nie uchyla tej nieprawidłowości powiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiału zebranego w sprawie, zawartego w piśmie z dnia 12 maja 2010 r., na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powiadomienie to bowiem miało miejsce przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., a zatem jeszcze przed złożeniem przez rzeczoznawców nowych wyjaśnień, co nastąpiło po wydaniu tejże decyzji. Skarżący nie miał natomiast możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego przez organ w postępowaniu toczącym się w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym to postępowaniu organ prowadził dalsze postępowanie dowodowe, a o zebraniu nowych dowodów, mających być podstawą rozstrzygnięcia, organ strony nie powiadomił mimo obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że nie wynika z żadnego przepisu, aby organ na każdym etapie postępowania miał obowiązek ponownie wzywać stronę do zapoznawania się z materiałem i wypowiadania się co do zebranych dowodów, tymczasem przepis art. 10 § 1 k.p.a. przewiduje, iż "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W niniejszej sprawie organ w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadził dalsze postępowanie dowodowe i zebrał dodatkowy materiał w postaci odpowiedzi rzeczoznawców na zarzuty skarżącego, jednakże o okoliczności tej skarżący nie był powiadomiony. Obowiązku zastosowania normy z art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu toczącym się w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uchyla przy tym przekazanie tego rodzaju zawiadomienia w toku postępowania przed wydaniem wcześniejszej decyzji. Skarżący jako strona nie miał informacji ani o uzyskaniu przez organ nowego materiału dowodowego, ani o dacie planowanego rozstrzygnięcia sprawy, ani również o tym, czy zebrany został materiał pozwalający na wydanie decyzji. Skarżący nie mając wiedzy o aktualnym etapie postępowania, nie miał zatem realnej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów "przed wydaniem decyzji", o czym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem to obowiązkiem organu jest umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a nie obowiązkiem strony jest uzyskiwanie u organu informacji, czy nastąpiło zebranie dowodów i materiałów poprzedzające wydanie decyzji. Ponadto podkreślenia wymaga, że art. 10 usytuowany jest w rozdziale 2 k.p.a. - "Zasady ogólne" - i jako taki znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu przed organem I instancji, lecz również w toku całego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd odwoławczy rozpatrując sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez, jak podnosi skarżący, zaniechania analizy zebranych dowodów i ograniczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, iż odpowiedzi rzeczoznawców "są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra ",

Jak już zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku podręczników do szkół artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do użytku szkolnego odpowiednio podręczniki i podręczniki do szkół artystycznych (ust. 3). Stosownie do ust. 4 tego przepisu podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych odpowiednio przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania lub ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego spośród rzeczoznawców wpisanych na listę rzeczoznawców prowadzoną przez tych ministrów. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie trzech pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców, w tym dwóch opinii merytoryczno-dydaktycznych oraz jednej opinii językowej. Na podstawie § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej wskazał rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, tj. dr E. A. i dr hab. E. S. oraz do sporządzenia opinii językowej dr M. K. W dniu 3 marca 2010 r. wpłynęła do organu negatywna opinia merytoryczno-dydaktyczna dr E. A. , zaś w dniu 15 marca 2010 r. negatywna opinia dr hab. E. S. , natomiast w dniu 25 marca 2010 r. warunkowa opinia językowa dr M. K. Następnie w dniu 11 maja 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników sporządzona przez dr M. K. , negatywna końcowa opinia językowa.

Jak podkreśla się w literaturze, organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego (rzeczoznawcy), lecz powinien dokonać jej oceny. To organ bowiem, nie biegły, rozstrzyga sprawę, a biegły jest powołany jedynie do wydania opinii w kwestii faktycznej mającej pomóc organowi w załatwieniu sprawy administracyjnej. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz powinien sprawdzić na jakich przesłankach została oparta i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178-179). W wyroku z dnia 11 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSNC 1970, nr 5, poz. 85, przywołanym w zaskarżonym wyroku, Sąd Najwyższy wskazał z kolei, że opinia biegłego ma na celu ułatwienie sądowi należytej oceny zebranego w sprawie materiału wtedy, gdy potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Nie może ona natomiast sama być źródłem materiału faktycznego sprawy, ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny biegłego. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 września 2010 r., takiej oceny opinii powołanych w sprawie rzeczoznawców (biegłych) zabrakło. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa są zgodne z jego stanowiskiem wyrażonym w poprzedzającej decyzji z dnia 9 lipca 2010 r. Oczywiście jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powoływanie się na opinię biegłego nie jest błędem. Co więcej jest to uzasadnione i konieczne. Jednak powołaniu się na opinię biegłego musi równocześnie towarzyszyć jej ocena. Zabrakło również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do argumentów powołanych we wniosku Wydawnictwa K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a które stanowiły odpowiedź Wydawnictwa na zarzuty podniesione wobec podręcznika w opiniach rzeczoznawców. Wobec powyższego za zasadny należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwej analizy poprawności podręcznika, a tylko taka analiza mogła być podstawą do poprawnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Tym samym usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada bowiem wymaganiom zawartym w powołanym wyżej przepisie, w szczególności w zakresie udowodnienia okoliczności faktycznych, które stały się podstawą do jej wydania. Nie można więc zgodzić się z Sądem I instancji jakoby organ administracji orzekający w sprawie wnikliwie przeanalizował wady przedmiotowego podręcznika.

Na uwzględnienie zasługuje także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty skarżącego. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, ażeby organ na każdym etapie postępowania miał obowiązek ponownie wzywać stronę do zapoznawania się z materiałem i wypowiadania się co do zebranych dowodów. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmiennictwie wskazano, że strona postępowania administracyjnego ma prawo do zajęcia stanowiska, co do całości materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. Jest to prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 94). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano znaczenie zasady sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13, NSA wskazał, że "Stosownie bowiem do art. 10 § 1, art. 79 i 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań biegłemu i składanie wyjaśnień, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Jeżeli zatem przeprowadzany dowód dotyczy okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to naruszenie powyższych obowiązków stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które w rozumieniu art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynika sprawy". W wyroku z dnia 24 sierpnia 1993 r., V SA 1747/92, NSA przyjął, że "Rozstrzyganie w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie agencji celnej należy do sfery uznania Prezesa Głównego Urzędu Ceł, jednak rozstrzygnięcia muszą zapadać na podstawie niewadliwego ustalenia faktów. Nie spełnia tego kryterium brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji". Natomiast w wyroku z dnia 7 marca 1989 r., SA/Kr 11/89, NSA wskazał, że "Jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 par. 1 w związku z art. 140 Kpa przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów".

Stosownie do przepisu art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z odesłania tego wynika, że organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której wydał uprzednio decyzję. Powyższe oznacza też, że organ administracji publicznej obowiązany jest do zapewnienia czynnego udziału w sprawie także na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli w myśl art. 10 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania. W sprawie niniejszej powyższy obowiązek został przez organ administracji naruszony. Jak bowiem trafnie podnosi skarżący, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż nie został on powiadomiony o złożeniu przez rzeczoznawców uzupełniającego stanowiska, będącego odpowiedzią na jego zarzuty przez co nie miał możliwości ustosunkowania się do tych odpowiedzi. Nie ma przy tym znaczenia, że rzeczoznawcy podtrzymali swoje stanowiska zajęte przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Za niewystarczające też należy uznać powiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Jak bowiem wskazano wyżej, strona powinna mieć taką możliwość na każdym etapie sprawy, zarówno przed wydaniem pierwszej decyzji przez organ naczelny, jak przed podjęciem decyzji wydanej wskutek rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast, jak zauważył Sąd I instancji, organ wziął pod uwagę i rozważał zarzuty strony na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji załatwiającej sprawę, czego organ nie uczynił.

Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie poddania jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. Za błędną należy natomiast uznać ocenę Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja w omawianym zakresie nie narusza prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Mając dotychczasowe rozważania na uwadze oraz okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić wręcz odwrotnie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie postępowania - Wydawnictwu K. czynnego udziału w postępowaniu na etapie rozpatrywania jego wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym za uzasadniony należy też uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania – Kodeksu postępowania administracyjnego, wbrew ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie miało miejsce i mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Z powyższych względów Sąd uznając, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaś zaskarżony wyrok narusza prawo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.