IV SA/Po 587/12

Uzasadnienie

W dniu 12 grudnia 1996r. Rada Miejska w Kępnie podjęła uchwałę Nr XXVII/143/96 w sprawie odpłatności za zainstalowanie przyłączy wodociągowych do sieci wodociągowej stanowiącej składniki mienia komunalnego Gminy Kępno i to na podstawie art.40 ust.2 pkt 4 oraz art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996r.Nr 13, poz.74 ze zm.).

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały ustalono obowiązek uiszczania jednorazowej opłaty za zainstalowanie przyłączy wodociągowych do sieci wodociągowej stanowiącej składniki mienia komunalnego Gminy Kępno w kwocie odpowiadającej :

1) równowartości ceny 1000 m 3 wody obowiązującej w dniu uiszczania tej opłaty dla właścicieli (posiadaczy) nieruchomości lub ich następców, którzy nie uczestniczyli w pracy społecznej komitetów budowy, utworzonych m.in. w celu partycypacji w części kosztów budowanych sieci wodociągowych;

2) równowartości ceny 500 m3 dla właścicieli (posiadaczy) którzy nabyli swoje nieruchomości po dacie dokonania odbioru do eksploatacji sieci wodociągowych położonych przy tych posesjach.

Zgodnie z ust.2 § 1 tej uchwały, uiszczenie opłaty stanowiło warunek uzyskania zgody na zainstalowanie przyłącza wodociągowego.

Skargę na powyższą uchwałę w dniu 28 czerwca 2012 r. wniósł Prokurator Rejonowy w [...] i to na podstawie art. 8, art.50 § 1 i art.52 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z dnia 20 września 2004r., Nr 153, poz.1270) domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 12 grudnia 1996r. nr XXVII/143/96, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 40 ust.2 pkt 4 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady miejskiej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej. Jednak w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być art.7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który jest regulacją prawa ustrojowego, określający zadania własne gminy. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje rady.

Dnia 26 lipca 2012r. Rada Miejska w Kępnie uchwałą nr XXIV/156/2012 nie uwzględniła skargi Prokuratora Rejonowego w Kępnie uznając ją za niezasadną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kępnie wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ ustala normy generalne powszechnie obowiązujące mieszkańców miasta, to nie można z tego faktu czynić zarzutu. Rozdzielnie natomiast należy traktować prawidłowość zastosowanej formy i podstawę kompetencyjną do wydania aktu prawa miejscowego określonej treści. Nadto organ wskazał, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (T.j. Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz.858 ze zm.), zaskarżona uchwała utraciła swoje znaczenie ze względu na regulację zawartą w art.15 ust.2 odnoszącą się do obowiązku pokrycia kosztów budowy przyłączy do sieci. Ponadto organ wskazał, iż zdaje sobie sprawę z istnienia orzeczeń sądów administracyjnych, z treści których wynika, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej, jednakże orzeczenia te zapadły w innych sprawach, a Sąd rozstrzygający tą sprawę nie jest tymi orzeczeniami związany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 12 grudnia 1996 r. Nr XXVII/143/96 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska wprowadziła dla mieszkańców gminy jednorazową opłatę, za zainstalowanie przyłączy wodociągowych do sieci wodociągowej stanowiącej składnik mienia komunalnego Gminy Kępno. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust.2 pkt 4 oraz art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Należy podkreślić , iż z tej daty pochodzi ustawa o samorządzie gminnym, a nie terytorialnym. Ten błąd powielił również Prokurator we wniesionej skardze. Prawidłowo jednak skarżący podkreślił, której to okoliczności nie kwestionował również organ, iż zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 40, czy art.41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Takim przepisem nie może być również art.7 ust.1 pkt 3 tejże ustawy , zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu. W żadnym przypadku art. 7 u.s.g. nie może być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Również art. 18 u.s.g. nie jest podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wprawdzie w artykule tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego. Art. 18 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji tylko w zakresie stanowienia aktów prawa wewnętrznego, a takim nie jest zaskarżona uchwała.

Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, co już wcześniej podkreślono, że zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców miejscowości Kępno, których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do sieci wodociągowej. Okoliczność, że uchwała ta zawiera również normy konkretne (a nie tylko abstrakcyjne) w odniesieniu do nakładanego obowiązku na niektórych mieszkańców Gminy Kępno, tych którzy nie uczestniczyli w pracy społecznej komitetów budowy lub nabyli swoje nieruchomości po dacie dokonania odbioru do eksploatacji sieci wodociągowych , nie odbiera temu aktowi charakteru norm prawa miejscowego. Istotnym jest to, że uchwałą tą zobowiązano mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym (uiszczeniu jednorazowej opłaty), czyli nałożono na nich obowiązki.

Zaskarżona uchwała nie określa dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach opłaty za zainstalowanie przyłączy wodociągowych. Analiza § 1 ust.1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały wprost wskazuje, że udział finansowy mieszkańców w wysokości odpowiadającej równowartości ceny 1000 m3 wody i 500 m3 wody jest obligatoryjny. Uchwała jest więc podstawą realizacji określonego w niej zadania. A uiszczenie opłaty stanowi warunek uzyskania zgody na zainstalowanie przyłącza wodociągowego. Żaden przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a także wprowadzania obowiązku ponoszenia określonych kosztów w związku z brakiem uczestnictwa przy budowie tej sieci. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy).

Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, iż zaskarżona uchwała po wejściu w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2006.123.858) utraciła swoje znaczenie za względu na regulację zawartą w art.15 ust.2 odnoszącą się do pokrycia kosztów budowy przyłączy do sieci. Na marginesie należy podkreślić, iż przepis ten również nie stanowiłby dostatecznej podstawy do wydania uchwały o treści takiej jak zaskarżona.

Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust.1 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust.2). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust.3). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (ust.4).

Powołany przepis również nie zawiera żadnej podstawy do nałożenia na mieszkańców obowiązku uiszczania opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej.

W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK730/2006 oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 675/07 sądy administracyjne wyraziły pogląd, iż z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci. Powyższy pogląd znajduje w pełni akceptację składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 12.05.2010r.,II SA/Ke 248/10).

Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych.

A zatem zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.g.n.). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.n.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w całości jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej.

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.