III SA/Gd 349/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 19 marca 2014 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2011 Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013, poz.1367), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 stycznia 2014 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak ustaliły organy, M. B. w okresach od 1 października 2007 r. do 12 maja 2008 r. i od 1 lipca 2008 r. do 17 sierpnia 2008 r. był zatrudniony w zakładzie A. w B., kolejno na stanowisku lakiernika (0,25 etatu) i mechanika - lakiernika (pełen etat). Następnie od 3 listopada 2008 r. do 4 kwietnia 2009 r. pracował w pełnym wymiarze godzin na stanowisku lakiernika w Przedsiębiorstwie Produkcyjno - Usługowym B. w S., a w okresach od 2 grudnia 2009 r. do 18 czerwca 2010 r. i od 3 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. był zatrudniony jako lakiernik samochodowy w firmie C. w S. Czynności zawodowe wykonywane przez M. B. w trakcie zatrudnienia polegały na montażu i demontażu wózków widłowych, pracach lakierniczych, malowaniu, szlifowaniu, szpachlowaniu, polerowaniu elementów laminatów i elementów karoserii samochodowej. Organy uznały za prawdopodobne występowanie szkodliwych czynników chemicznych w środowisku pracy M. B.

Wydane wobec M. B. decyzje, organy inspekcji sanitarnej oparły na orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. (orzeczenie nr [...] z dnia 30 kwietnia 2013 r.) i Instytut Medycyny Pracy w Ł. (orzeczenie nr [...] z dnia 25 listopada 2013 r.) oraz karcie oceny narażenia zawodowego, sporządzonej w dniu 10 grudnia 2013 r.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że WOMP w G. i IMP w Ł. rozpoznały u M. B. obustronny niedosłuch fluktuacyjny jednak bez podstaw do uznania za chorobę zawodową - w postaci zatrucia wywołanego przez substancje chemiczne lub następstwa takiego zatrucia. Jednostki orzecznicze spójnie wykazały, że przebieg choroby, charakter występujących dolegliwości, brak pomiarów wskazujących na przekraczanie najwyższych stężeń szkodliwych czynników chemicznych w środowisku pracy, brak danych potwierdzających ostre zatrucie M. B. środkami chemicznymi w przeszłości, a także krótki okres narażenia na działanie substancji chemicznych, aby mówić o zatruciu przewlekłym i jego skutkach, jak również obraz kliniczny uszkodzenia słuchu w połączeniu z podejrzeniem choroby Meniere’a nie pozwala na stwierdzenie ototoksycznej etiologii omawianych schorzeń. Jednostki orzecznicze nie stwierdziły tym samym choroby zawodowej, wykluczając na podstawie badań oraz historii choroby aby niedosłuch czy zawroty głowy mogły być spowodowane ostrym lub przewlekłym zatruciem środkami chemicznymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. wniósł o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Skarżący wskazał, że pracował w warunkach w których był narażony na hałas, działanie toksycznych substancji chemicznych oraz wibracje. Podkreślił, że powyższego ustalenia nie kwestionują również organy. Pomimo tego wobec skarżącego wydana została decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący podtrzymał stanowisko, że pomiędzy istniejącymi w jego środowisku pracy szkodliwymi czynnikami, a chorobą słuchu, zawrotami głowy oraz objawami zespołu wibracyjnego istnieje związek przyczynowo skutkowy. W ocenie skarżącego dolegliwości, na które cierpi, pojawiły się właśnie w związku z warunkami jakie panowały w środowisku pracy, a skarżący był z tego powodu wielokrotnie hospitalizowany. Jeśli zaś w konkretnym stanie faktycznym występuje zbieg okoliczności, który uniemożliwia stwierdzenie, że warunki pracy, a nie inne czynniki wywołały chorobę zawodową, wątpliwość taka musi być tłumaczona na korzyść pracownika.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W myśl zaś art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Jak wynika z treści przywołanego przepisu, aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych; po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej, albo w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy.

W związku z powyższym organy inspekcji sanitarnej rozpoznając sprawę dotyczącą stwierdzenia choroby zawodowej winny postępowanie wyjaśniające ukierunkować na ustalenie takich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak:

1) stwierdzenie istnienia u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych;

2) określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej;

3) wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi warunkami wykonywanej pracy bądź sposobem jej wykonywania a wpływem tych okoliczności na powstanie u danej osoby choroby zawodowej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013.1367 ze zm.), które określa sposób i tryb postępowania dotyczący rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych.

W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który w oparciu o § 8 ww. rozporządzenia nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej.

W związku z powyższym przedmiotem sądowej kontroli jest ocena prawidłowości postępowania organów administracji oraz zasadności przesłanek, na których oparto wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Stosownie do postanowień § 2 powołanego rozporządzenia wykaz chorób zawodowych określa załącznik do rozporządzenia. Pod pozycją 1 tego załącznika wskazuje się jako chorobę zawodową zatrucia ostre lub przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne.

Wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący posiada schorzenia narządu słuchu, cierpi na nawracające zaburzenia narządu równowagi oraz że w okresach od 1 października 2007 r. do 12 maja 2008 r. i od 1 lipca 2008 r. do 17 sierpnia 2008 r. był zatrudniony w zakładzie A. w B., kolejno na stanowisku lakiernika (0,25 etatu) i mechanika - lakiernika (pełen etat), a od 3 listopada 2008 r. do 4 kwietnia 2009 r. pracował w pełnym wymiarze godzin na stanowisku lakiernika w Przedsiębiorstwie Produkcyjno - Usługowym B. w S., a w okresach od 2 grudnia 2009 r. do 18 czerwca 2010 r. i od 3 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. był zatrudniony jako lakiernik samochodowy w firmie C. w S. W związku z wykonywaną pracą skarżący narażony był na szkodliwe czynniki chemiczne oraz hałas. U skarżącego zdiagnozowano schorzenie narządu słuchu oraz zaburzenia równowagi. Kwestią sporną w sprawie jest jednak to, czy dolegliwości skarżącego można zakwalifikować jako chorobę zawodową, określoną w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 1. tj. jako następstwa przewlekłego lub ostrego zatrucia wywołanego prze substancje chemiczne.

W aktach sprawy znajdują się orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. (orzeczenie nr [...] z dnia 30 kwietnia 2013 r.) i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (orzeczenie nr [...] z dnia 25 listopada 2013 r.), w których wykluczono, aby stwierdzone u skarżącego objawy chorobowe mogły być skutkami ostrego lub przewlekłego zatrucia spowodowanego czynnikami chemicznymi. Stwierdzony u skarżącego niedosłuch oraz potwierdzone w dokumentacji szpitalnej zaburzenia równowagi nie mieszczą się zatem w opisanej w poz. 1 załącznika kategorii chorób. Obie jednostki orzekły zgodnie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Odnosząc się do spornej w niniejszej sprawie kwestii należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z § 5 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłączne lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej dokumentacji medycznej. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma więc prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z ww. przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej. Organy administracji są zatem związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 272/10, wyroki NSA z dnia 24 marca 2000 r. I SA 2334/99, z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 664/00, z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 746/99 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Takie stanowisko, akceptowane przez Sąd w przedmiotowej sprawie, zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, że w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię, co akt normatywny z 2002 r.

Podkreślenia wymaga, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w tym pod kątem spełnienia wymagań opinii biegłego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 752/09).

Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu postępowania, należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie miał podstaw do poddania w wątpliwość, w świetle wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy jako jednostkę orzeczniczą I stopnia oraz Instytut Medycyny Pracy, jako jednostkę orzeczniczą II stopnia. W toku postępowania organy dążyły do jak najpełniejszego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenia lekarskie, na których oparto wydane w sprawie decyzje, są sporządzone w sposób wyczerpujący, przez uprawnionych lekarzy, zawierają jasne uzasadnienie, wskazują na przeprowadzone w sprawie badania lekarskie i ich wyniki oraz precyzyjnie wyjaśniają przyczyny braku rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. W orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wyjaśniono, że narażenie na szkodliwe czynniki chemiczne takie jak toulen i ksylen może powodować toksyczne uszkodzenie narządu słuchu i może zwiększać ryzyko utraty słuchu przy jednoczesnym narażeniu na hałas. Warunkiem koniecznym do wywołania takiego stanu jest jednak udokumentowane narażenie pracownika na czynniki chemiczne działające ototoksycznie, w stężeniach przekraczających dopuszczalne normy oraz spełnienie kryterium czasu narażenia pacjenta na te czynniki, co jest szczególnie istotne w przypadku zatruć przewlekłych. W toku postępowania stwierdzono brak udokumentowanych dowodów na obecność czynników chemicznych działających ototoksycznie (w tym toulenu i ksylenu) w środowisku pracy, w stężeniach przekraczających dopuszczalne normy. Ustalono, że łączny okres zatrudnienia pracownika wynosi zaledwie 2 lata i 3 miesiące. W okresie tym jedynie przez 5 miesięcy narażenie skarżącego na szkodliwe czynniki chemiczne uznano za prawdopodobne ( w odniesieniu do firmy A. - uznano za mało prawdopodobne, a w odniesieniu do firmy C. - całkowicie wykluczono narażenie zawodowe). Przypuszczalny okres narażenia był zatem okresem zbyt krótkim, aby spowodować zatrucia przewlekłe i jego następstwa. Przyjęto, że obustronny niedosłuch fluktuacyjny został spowodowany chorobą Meniera (na co wskazuje fluktuacja ubytku oraz dokumentacja szpitalna), a nawracające zaburzenia równowagi są wynikiem zaburzeń naczyniopochodnych -tj. zostały spowodowane czynnikami pozazawodowymi. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy potwierdzono, że obraz kliniczny uszkodzenia słuchu w połączeniu z ze stwierdzoną u pacjenta chorobą Meniera nie pozwala na stwierdzenie z przeważającym prawdopodobieństwem ototoksycznej etologii schorzeń skarżącego. W instytucie przeprowadzono szereg badań skarżącego. Wskazano, że analiza danych o narażeniu zawodowym, przebiegu choroby, charakterze występujących dolegliwości i wyników aktualnych badań lekarskich, nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią zatrucia lub jego następstw, wywołanych przez substancje chemiczne. Podkreślono, że nie ma dokumentacji potwierdzającej przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń substancji szkodliwych. Brak jest także danych, które potwierdzałyby ostre zatrucie pacjenta środkami chemicznymi w przeszłości, a okres zatrudnienia pacjenta w narażeniu na działanie substancji chemicznych był zbyt krótki by mówić o zatruciu przewlekłym i jego skutkach.

Reasumując, w ocenie Sądu organy podjęły w sprawie rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wiarygodny materiał dowodowy, który nie potwierdził wystąpienia u skarżącego choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 1. Orzeczenia lekarskie o braku rozpoznaniu choroby zawodowej wyłączyły możliwość wydania przez organy innej decyzji niż o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zatem pomimo ustalenia, że skarżący posiada schorzenie narządu słuchu i cierpi na zaburzenia równowagi oraz, że w pracy zawodowej wykonywanej przez 5 miesięcy w firmie B. mógł być narażony na działanie szkodliwych substancji chemicznych, nie było podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Nie każde zdiagnozowanie choroby jest jednoznaczne z koniecznością rozpoznania choroby zawodowej - ta ostatnia okoliczność ma bowiem miejsce jedynie w sytuacji, gdy dane schorzenie będzie objęte wykazem chorób zawodowych, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W przypadku skarżącego tą możliwość wykluczyła okoliczność, że stwierdzone u niego schorzenie to obustronny niedosłuch fluktuacyjny oraz zaburzenia równowagi, które nie są charakterystyczne dla działania ototoksycznych czynników chemicznych, biorąc pod uwagę krótki czas pracy w narażeniu na substancje szkodliwe (5 miesięcy).

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę M. B. na podstawie art. 151 p.p.s.a.