I OZ 705/12

Uzasadnienie

Z.N. wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka-Zdrój na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu nieprzekazania sądowi jej skargi z dnia 23 maja 2011 r. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wnioskodawczyni podała, że w dniu 23 maja 2011 r. złożyła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój, która nie została przekazana sądowi w terminie określonym w art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości wskazując na nagminne nieprzestrzeganie obowiązku terminowego przekazywania skarg do sądu administracyjnego przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł o jego oddalenie podając, iż skarga Z.N. na bezczynność organu została przekazana do sądu w dniu 31 stycznia 2012 r. Podano, iż powodem zwłoki było intensywne zaangażowanie pełnomocnika organu w sprawę ratowania finansowego Szpitala Miejskiego w Rabce-Zdroju oraz prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia brak winy organu w niedopełnieniu przedmiotowego obowiązku w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia

29 marca 2012 r. wymierzył Burmistrzowi Miasta Rabka- Zdrój grzywnę w wysokości 5000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) oraz

art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) podał, że z akt sprawy wynika, iż organ przekazał skargę Zofii Niederlińskiej na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, dopiero z końcem stycznia 2012 r., czyli z ponad siedmiomiesięcznym opóźnieniem. Oznacza to, że Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w terminie piętnastu dni.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewidziany w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek przekazania w określonym terminie skargi wraz z aktami sprawy jest bezwzględny. Samo nieprzekazanie skargi w terminie określonym ustawą jest podstawą do wymierzenia organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy. Zatem wyjaśnienia organu o braku czasu w związku z czasochłonnymi pracami nad nawet tak istotną sprawą jak ratowanie szpitala miejskiego czy uchwaleniem aktu planistycznego, nie mają znaczenia dla wykonania nałożonego na organ obowiązku. Uzasadnione okoliczności powodujące opóźnienie w przekazaniu skargi mogą wpływać jedynie na wysokość wymierzonej grzywny.

W ocenie Sądu fakt przekazania skargi Z.N. z tak dużym opóźnieniem, uzasadnia nałożenie na organ, ewidentnie łamiący prawo, grzywny w zasądzonej wysokości. Dodatkowo należy wskazać, że Sądowi z urzędu znany jest fakt, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój w wielu sprawach został ukarany grzywną za niedopełnienie obowiązku z art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji opinia o rażącym nieprzestrzeganiu prawa przed Burmistrza Miasta Rabki-Zdrój jest uzasadniona, a wymierzona grzywna ma za zadanie zdyscyplinować organ obecnie jak i na przyszłość

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażaleń: Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój i Z.N..

Burmistrz Miasta Rabka- Zdrój w zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o odmowie wymierzenia grzywny lub jej obniżenie, zarzucił naruszenie:

1) art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem z treści wskazanego przepisu wynika wprost, że możliwość nałożenia przez sąd grzywny istnieje wyłącznie w przypadku niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Cytowany przepis nie reguluje kwestii naruszenia obowiązków wynikających z innych ustaw, a w szczególności obowiązków wynikających z treści art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Tym samym art. 55 § 1 P.p.s.a. zdaniem organu nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.;

2) art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, pomimo istniejących okoliczności usprawiedliwiających niedochowanie terminu przekazania skargi;

3) art. 135 P.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na okolicznościach nie objętych granicami sprawy wyznaczonej przez wniosek skarżącej o ukaranie organu grzywną.

Z.N., w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 55 § 3 P.p.s.a., polegające na pominięciu obligatoryjnego elementu postanowienia- zawiadomienia organu nadzoru o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta Rabka- Zdrój obowiązku przekazania do Sądu skargi wniesionej przez skarżącą w dniu 23 maja 2011 r., pomimo, że skład orzekający potwierdził, iż organ w sposób rażący naruszał obowiązki zapisane w art. 54 § 2 P.p.s.a. W konkluzji zażalenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zażalenia organu, należy wskazać, iż stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana,

a skarżąca złożyła stosowny wniosek.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania podkreślić należy, że skarga Z.N. rozpatrywana jest w postępowaniu

o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi.

Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa

w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniu prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną

z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie skarga Z.N. dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, to na organie ciążył ustawowy obowiązek jej przekazania wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni. Faktem bezspornym jest, że organ przekazał skargę wraz z kompletem ww. dokumentów z naruszeniem tego terminu, a wyżej wymieniony złożył stosowny wniosek. Oznacza to, że ,Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż wystąpiły przesłanki do orzeczenia

o wymierzeniu organowi grzywny.

Z tych względów, zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty Wójta Gminy Klembów dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a.

Powyższego nie może zmienić okoliczność, iż działanie organu w tym zakresie, chociażby nawet było niezawinione, mogło skutkować oddaleniem przedmiotowego wniosku. Przyczyny bowiem, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi w ustawowym terminie są natomiast uwzględniane przy określaniu wysokości grzywny. Wymierzając grzywnę sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Uwzględniając zatem zaistnienie w tej sprawie okoliczności, należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy ustalił wymiar grzywny, którą nałożył na Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój. Bez wątpienia niedopełnienie przez w/w organ wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku nie miało charakteru jednorazowego. Pomimo nakładania na w/w organ grzywien, w co raz to większym wymiarze, nie podejmował on kroków mających na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji nałożonych na niego obowiązków.

Nie jest przesłanką usprawiedliwiającą sytuacja, w której niewypełnienie przez organ obowiązków ustawowych spowodowane zostało zaabsorbowaniem jego pracowników innymi sprawami, nawet, gdy są one istotne dla miejscowej społeczności. Jeśli ilość obowiązków obciążających zatrudnionych w urzędzie gminy pracowników jest okresowo nieadekwatna do ich liczby, to obowiązkiem kierownictwa organu jest takie zorganizowanie pracy urzędu, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych zwłaszcza, jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie art. 135 P.p.s.a. W niniejszej sprawie bowiem, Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w ramach przysługującego mu uznania, określił wysokość grzywny wymierzonej organowi nie przekraczając dyspozycji art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę ilość wniosków o wymierzenie grzywny i oceniając okoliczności niniejszej sprawy prawidłowo uznał, że wysokość grzywny odpowiada zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej.

Reasumując, należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, jak i orzeczenie jej wysokości nie były sprzeczne z prawem.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów podniesionych w zażaleniu przez Z.N. należy zauważyć, iż zgodnie z art. 55 § 3 P.p.s.a., o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2 P.p.s.a., skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków.

Sygnalizacja następuje w drodze zarządzenia prezesa sądu lub postanowienia składu orzekającego w sprawie (art. 160 P.p.s.a.). Postanowienie to ma charakter akcesoryjny i nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie sygnalizacyjne z mocy ustawy służy celom informacyjnym (tak: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Jan Paweł Tarno,Lexix Nexis Warszawa 2006 r.).

Należy podkreślić, iż postanowienia sygnalizacyjne mogą być podjęte w każdym czasie, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Do podjęcia tej czynności nie jest potrzebne wyznaczenie ani rozprawy, ani posiedzenie niejawnego.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż ze względu na charakter czynności jaką jest sygnalizacja, Sąd wymierzając organowi grzywnę nie ma obowiązku dokonać czynności o której mowa w art. 55 § 3 w postanowieniu o wymierzeniu grzywny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.