I OSK 2074/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 917/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające z dnia [...] października 2010 r.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej GIODO) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych A. S. w Systemie Informacyjnym Schengen. Jako podstawę prawną wydanego aktu organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zwanej ustawą. Relacjonując stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie przetwarzania danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen ustalił, że w dniu 18 maja 2009 r. A. S. złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na podstawie art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.), wniosek o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Na skutek rozpatrzenia tego wniosku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, które następnie utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Na powyższy akt A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1965/09, uchylił oba postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Następnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. postanowienie, którym ponownie odmówił A. S. wydania zaświadczenia o żądanej treści, stwierdzając, że podstawę prawną wpisu stanowi art. 128 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 128 ust. 3 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższych okoliczności, GIODO wydał w dniu [...] października 2010 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych A. S. w Systemie Informacyjnym Schengen.

Na postanowienie z dnia [...] października 2010 r. A. S. wniósł zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, a także naruszenie art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. wobec uchylania się od zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz braku nawiązania do przepisów regulujących kompetencje GIODO, jako organu kontrolującego legalność przetwarzania danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen. W ocenie A. S., rezultat postępowania prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż zarówno to postępowanie, jak i postępowanie w sprawie przetwarzania jego danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen ma doprowadzić do wyjaśnienia tej samej kwestii, tj. legalności przetwarzania jego danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen, jednakże na podstawie innych uregulowań prawnych. W konsekwencji oba postępowania są tożsame pod względem materialnym.

GIODO celem ustalenia, czy nadal zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie zwrócił się o wyjaśnienia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ ten wskazał, iż w dniu [...] października 2010 r. wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., na które A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza tym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców udzielił informacji, iż na wniosek uprawnionego organu w dniu 17 grudnia 2010 r. na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 128 ust. 3 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach przedłużono termin obowiązywania wpisu danych osobowych A. S. w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany do dnia 16 grudnia 2013 r. i zgodnie z art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, dane te zostały przekazane do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu na obszar Schengen na okres przechowywania ich w wykazie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia GIODO postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając zajęte stanowisko odwołał się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i podkreślił, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Dalej dowodził, że A. S. na skutek złożenia wniosku o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie cudzoziemców oraz skargi w sprawie legalności przetwarzania jego danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen zainicjował dwa odrębne postępowania na podstawie odmiennych przepisów prawa prowadzone odpowiednio przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i GIODO zmierzające faktycznie do stwierdzenia tej samej kwestii, tj. czy jego dane osobowe zostały zasadnie zamieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen. W ocenie organu, rozstrzygnięcie w sprawie wniosku złożonego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego zostało bowiem ustalone, że A. S. złożył w trybie art. 131 ustawy o cudzoziemcach wniosek o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie cudzoziemców. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem nie jest właściwy GIODO prowadzący postępowanie w sprawie przetwarzania danych osobowych A. S. w Systemie Informacyjnym Schengen, ale Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Co istotne, rozstrzygnięcie w tym względzie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez GIODO, gdyż przesądza o legalności wpisu danych osobowych A. S. do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, skutkującego zamieszczeniem jego danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen (na podstawie art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Powyższe nie oznacza, że GIODO jako organ nadzorczy nad procesem przetwarzania danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen nie jest uprawniony do samodzielnej oceny legalności wpisu, ale jest wyrazem kierowania się wykładnią norm prawa z uwzględnieniem domniemania racjonalności ustawodawcy. Zamiarem racjonalnego ustawodawcy z pewnością nie jest bowiem angażowanie dwóch organów w dwóch różnych trybach do zbadania tej samej kwestii, tj. legalności wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen. Ponadto organ wskazał, że WSA w Warszawie w ramach kontroli legalności postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010 r. może dokonać również oceny prawidłowości (zasadności w świetle przepisów prawa) wpisu danych osobowych A. S. do Systemu Informacyjnego Schengen, zwłaszcza w sytuacji, gdy we wniesionej skardze podniósł on niezgodność tego wpisu z obowiązującymi regulacjami. Zatem na skutek wniesienia skargi do WSA w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010 r. nadal istnieje konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez GIODO. Za bezzasadny organ uznał zarzut A. S. dotyczący uznania stroną postępowania także Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia go poprzedzającego. Dodatkowo wniósł o uwzględnienie pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Legalizacji Pobytu i Wykazu Cudzoziemców Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 25 marca 2010 r., jako dowodu na okoliczność braku orzeczenia sądowego lub decyzji w rozumieniu art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji - Dz.U.UE.L.2006.381.4, zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1987/2006, będącego podstawą wpisu danych skarżącego w Systemie Informacyjnym Schengen, a tym samym do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji również na okoliczność braku przesłanek do zawieszenia postępowania kontrolnego w sprawie. Domagał się również nakazania organowi niezwłocznego zakończenia postępowania kontrolnego w sprawie prawidłowości umieszczenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców danych osobowych skarżącego w Systemie Informacyjnym Schengen, a w wypadku stwierdzenia wadliwości dokonania takiego wpisu, lub wadliwości utrzymywania wpisu tych danych osobowych, do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Zaskarżonym postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych wobec braku przesłanek do zastosowania tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności w związku postępowaniem administracyjnym o wykreślenie danych osobowych skarżącego z SIS, które było prowadzone przez ten sam organ, jaki dokonał wpisu danych osobowych do tego Systemu. Ponadto postawił zarzut naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 4, oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi A. S. podkreślił, że GIODO nie miał ani prawa, ani obowiązku oczekiwać, aby organ, który dokonał wpisu danych osobowych skarżącego do SIS sam przeprowadził autokontrolę i ewentualnie sam zdecydował, czy istniały dostateczne przesłanki do umieszczenia przez niego danych osobowych skarżącego w tym Systemie, a wcześniej lub jednocześnie w wykazie cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP w związku z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Nie miał również prawa oczekiwać, by wymagane działania kontrolne przeprowadził za niego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podniósł, że organ dysponował wnioskowanym jako dowód w sprawie - uzyskanym w toku prowadzonego przez siebie postępowania kontrolnego - pismem z dnia 25 marca 2010 r. potwierdzającym fakt, iż podstawą utrzymywania wpisu danych osobowych skarżącego w obu w/w wykazach ze względu na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach - w dniu 25 marca 2010 r. - nie było ani orzeczenie sądowe, ani decyzja w rozumieniu art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 1987/2006. Dlatego, w jego ocenie, organ powinien był nakazać wykreślenie danych skarżącego z wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz z Systemu Informacyjnego Schengen, stwierdzając zarazem, że podstawą umieszczenia danych skarżącego w obu wykazach ze względu na ewentualne wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach nie mógł być jedynie wniosek organu uprawnionego wraz z uzasadnieniem, którego jawność wyłączono z powołaniem się na przepisy o ochronie informacji niejawnych. Podniósł, że dotychczas przeprowadzone przez Generalnego Inspektora postępowanie kontrolne pozwalało i pozwala na ustalenie, że nie istnieje w obrocie prawnym jakiekolwiek orzeczenie sądowe lub jakakolwiek decyzja w rozumieniu art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 1987/2006, które czyniłyby wpis danych osobowych skarżącego do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP i w SIS aktualnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2010 r. Na wstępie rozważań Sąd podkreślił, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż dane skarżącego zostały umieszczone w Systemie Informacji Schengen, zwanej dalej SIS, przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 22 grudnia 2007 r. na podstawie art. 128 ustawy o cudzoziemcach. Uprawnienie do dokonywania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpisów do SIS wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym (Dz. U. Nr 165, poz. 1170 ze zm.), zwanej dalej ustawą Schengen. Wedle art. 2 pkt 17 tej ustawy przez wpis należy rozumieć czynności faktyczne polegające na wprowadzeniu do SIS lub Wizowego Systemu Informacyjnego, zmianie lub usunięciu z SIS lub Wizowego Systemu Informacyjnego danych umożliwiających właściwym organom identyfikację osoby lub przedmiotu oraz podjęcie wnioskowanego działania w związku ze zidentyfikowaniem osoby lub przedmiotu. Dalej Sąd wywiódł, że kwestią sporną jest czy kompetencja GIODO w sytuacji, gdy toczy się postępowanie (w chwili wydania postanowienia w II instancji zawisłe przed sądem administracyjnym) w sprawie wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaświadczenia o żądanej treści wskazującego, że podstawą prawną wpisu danych osobowych A. S. do SIS był przepis art. 128 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 128 ust. 3 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach, to zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd uznał za błędne stanowisko organu, zgodnie z którym zachodzą okoliczności zawieszenia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych A. S. W tym zakresie argumentował, że prawodawca unijny, a za nim polski ustawodawca, oddzielają kontrolę przetwarzania danych osobowych w SIS dokonywaną w ramach kompetencji GIODO, od kompetencji kontroli Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie dokonywania wpisu w konkretnej indywidualnej sprawie. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej (...) w zw. z art. 44 ust. 1 i art. 46 rozporządzenia Nr 1987/2006, kompetencje GIODO jako krajowego organu w zakresie ochrony danych osobowych dotyczą dwóch zagadnień:

- kwestii związanych z wykorzystywaniem i zabezpieczeniem danych osobowych, które są przechowywane w SIS, a więc, czy te dane są wykorzystywane zgodnie z celem, dla którego został powołany SIS i właściwie chronione,

- zagadnień związanych z przekazywaniem do innych państw, a więc realizacji procedur określonych w rozporządzeniu Nr 1987/2006 i współpracy między państwami członkowskim w tym zakresie.

Kontrola ta w żaden sposób nie obejmuje kwestii indywidualnego wpisu do SIS. W tym zakresie właściwym jest jedynie w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 131 ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a nadzór nad jego działaniem w zakresie kryterium legalności sprawują sądy administracyjne. GIODO nie jest więc uprawniony do badania legalności wpisu skarżącego do SIS, a ocena legalności dokonania tego wpisu w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma wpływu na kontrolę dokonywaną w tym zakresie przez GIODO, którego zadanie, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej (...) w zw. z art. 44 ust. 1 i 44 ust. 1 i 46 rozporządzenia Nr 1987/2006, ma dotyczyć prawidłowości wykorzystania danych osobowych skarżącego przez polskie organy uprawnione do korzystania z SIS oraz przekazania tych danych do innych państw. Sąd podkreślił, że zakres nadzoru GIODO w żaden sposób nie może naruszać kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie rozstrzygania spraw indywidualnych dotyczących prawidłowości wpisu. GIODO nie jest uprawniony do badań w tym zakresie, a zatem ewentualne rozstrzygnięcie co do prawidłowości wpisania danych skarżącego do SIS nie ma wpływu na zakres kompetencji GIODO, co do rozstrzygnięcia. Odesłanie w art. 8 ust. 3 ustawy Schengen do ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko procedury kontrolnej określonej w art. 14-19 tej ustawy, a nie kompetencji GIODO dotyczących oceny legalności przetwarzania danych osobowych. Przepisy ustawy Schengen oraz rozporządzenia Nr 1987/2006 stanowią lex specialis w stosunku do rozstrzygnięć ustawy o ochronie danych osobowych, która w tego typu sprawach ma ograniczone zastosowanie. Sąd stwierdził, że GIODO błędnie uznał, iż zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania. Organ ten ma bowiem uprawnienia do badania zagadnień związanych z wykorzystaniem danych osobowych skarżącego i ich przekazywaniem do innego państwa bez konieczności odnoszenia się do legalności samego wpisu, który podlega ocenie w inny sposób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 wywiódł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 2 i art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 8 ust. 1 i 3 ustawy Schengen, w następstwie wadliwej wykładni przepisów tej ostatniej ustawy, a w szczególności dowolnego ustalenia, że GIODO jako organ odpowiedzialny, zgodnie z prawem krajowym za przeprowadzanie niezależnego nadzoru nad danymi krajowego modułu SIS i kontrolę, czy przetwarzanie i wykorzystywanie danych wprowadzonych do SIS nie narusza praw osób, których dane dotyczą, nie ma prawa samodzielnie oceniać legalności wpisu danych osobowych cudzoziemca w SIS, a tym samym również w wykazie cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z punktu widzenia przepisów regulujących dokonywanie wpisów w tych rejestrach, a w danym wypadku określonych w art. 96 ust. 1 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach - Dz.U.UE.L.2000.239.19, dalej Konwencja wykonawcza, w związku z art. 2 pkt 5 ustawy Schengen (odczytywanych także w kontekście nie obowiązujących w momencie wpisu danych skarżącego do określonych rejestrów art. 20, 21, 23 ust. 1 i związanego z nimi art. 24 rozporządzenia Nr 1987/2006), a zarazem, że prawo dokonywania takiej oceny służy wyłącznie Prezesowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz sądom administracyjnym w ramach kontroli postanowień tego organu stanowiących rozpoznanie wniosków cudzoziemców o wykreślenie ich danych z owych rejestrów.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w następstwie wadliwego zastosowania tych przepisów, a w szczególności wobec sformułowania takich wytycznych co do dalszego postępowania przed GIODO, które zwalniają ten organ od obowiązku samodzielnej i niezależnej:

- realizacji jego kompetencji określonych w art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy Schengen, a tym samym i w ustawach, do których w tych przepisach się odsyła, a w danym wypadku określonych między innymi w art. 98 ust. 1 Konwencji wykonawczej w związku z art. 2 pkt 5 ustawy Schengen;

- interpretacji kategorii "decyzja" jako podstawy wpisu danych cudzoziemca do SIS, a tym samym i do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP; 

- oceny, czy Prezes Urzędu do Spraw Cudzoziemców w momencie dokonywania, czy przedłużania wpisu danych osobowych cudzoziemca do obu ww. rejestrów dysponował "decyzją" wymaganą w/w umową międzynarodową, której stroną jest między innymi RP, jak również, czy utrzymywanie wpisu danych osobowych określonego cudzoziemca w owych rejestrach jest związane z pozostawaniem w obrocie prawnym tego rodzaju "decyzji".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w połączeniu ze zmianą uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uwzględniający przede wszystkim zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy Schengen, wskazującego na GIODO, jako krajowy organ nadzoru nad właściwą realizacją przez Rzeczpospolitą Polską postanowień dotyczących SIS oraz Wizowego Systemu Informacyjnego. Alternatywnie domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz wyjaśnienia GIODO, jak powinien rozumieć swoją rolę jako krajowego organu nadzoru w rozumieniu art. 8 ust 1 ustawy Schengen.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych skarżący podniósł, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów regulujących kompetencje GIODO w istocie zwalnia ten organ od oceny legalności dokonania wpisu danych określonego cudzoziemca do Systemu Informacyjnego Schengen, a tym samym i do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP, przy istnieniu ustawowego wymagania "jednoczesności wpisu" do tego ostatniego wykazu i do SIS. Dlatego też zawarte w kwestionowanym wyroku wytyczne nie mogą być uznane za właściwe w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż jednoznacznie zwalniają GIODO od badania legalności wpisu danych. W konsekwencji zaskarżony wyrok jest jedynie pozornie korzystny dla skarżącego.

Skargę kasacyjną wywiódł także Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym uchyleniem obu postanowień GIODO, wobec błędnego przyjęcia, że:

- w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy Shengen oraz art. 44 ust. 1 i art. 46 rozporządzenia Nr 1987/2006;

- GIODO nie jest uprawniony do badania legalności wpisu danych osobowych A. S. do Systemu Informacyjnego Schengen na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy Schengen;

- nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych A. S. w Systemie Informacyjnym Schengen z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi organ podniósł, iż Sąd I instancji oparł się na przepisach prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 Schengen oraz art. 44 ust. 1 i art. 46 rozporządzenia Nr 1987/2006, które nie mają zastosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie organ argumentował, że zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy Schengen wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, z tym że art. 5-7, art. 13 oraz art. 27 ust. 1 pkt 5-7 stosuje się zgodnie z określoną przez Komisję Europejską datą rozpoczęcia funkcjonowania Wizowego Systemu Informacyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Z pozyskanych przez GIODO informacji wynika, że uruchomienie operacyjne Wizowego Systemu Informacyjnego planowane jest przez Komisję Europejską na dzień 11 października 2011 r. Ponadto powołany przepis reguluje kwestie odnoszące się do Wizowego Systemu Informacyjnego, tymczasem niniejsza sprawa dotyczy Systemu Informacyjnego Schengen. Z kolei w myśl art. 55 ust. 2 rozporządzenia Nr 1987/2006, do państw członkowskich uczestniczących w SIS 1+ ma ono zastosowanie począwszy od dat, które zostaną określone przez Radę na podstawie jednomyślnej decyzji jej członków, reprezentantów rządów państw członkowskich uczestniczących w SIS 1+, co - jak dotąd - to nie nastąpiło. Powyższe oznacza, że zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędne jest również stanowisko Sądu, zgodnie z którym GIODO nie jest uprawniony do badania legalności wpisu danych osobowych A. S. do SIS, bowiem na podstawie art. 114 ust. 1 zd. 1 Konwencji Wykonawczej, art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 18 ustawy Schengen i art. 7 pkt 2 ustawy organ ten sprawuje kontrolę, czy jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych nie naruszają praw osób, których dane te dotyczą, w tym również wpisanie ich do Systemu Informacyjnego Schengen. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ wskazał, że rozstrzygnięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosku A. S. o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i SIS jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez GIODO, gdyż przesądza o legalności wpisu tych danych. Powyższe nie oznacza, że GIODO jako organ nadzorczy nad procesem przetwarzania danych osobowych w SIS nie jest uprawniony do samodzielnej oceny legalności wpisu, ale jest wyrazem wykładni norm prawa uwzględniającej domniemanie racjonalności ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, iż błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych w SIS określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a ponadto przychylił się do podniesionego w niej zarzutu naruszenia praw materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów.

Co do skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych osobowych:

Na wstępie należało podkreślić, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była wyłącznie kwestia proceduralna, a mianowicie ocena prawidłowości zawieszenia postępowania toczącego się przed tym organem administracyjnym na podstawie przepisów Rozdziału 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym (Dz. U. Nr 165, poz. 1170 ze zm.), zwanej także ustawą Schengen, z powodu toczącego się postępowania przed innym organem – Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, którego przedmiotem było żądanie skarżącego A. S. wykreślenia jego danych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej polskiej jest niepożądany i z Systemu Informacyjnego Schengen (dalej też SIS) oraz wydania odpowiedniego zaświadczenia.

Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 nakazuje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego w razie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na gruncie powyższego rozwiązania prawnego nie ulega wątpliwości, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo kiedy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem zawsze do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nie jest zatem dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego z tej tylko przyczyny, że przed innym organem toczy się postępowanie, którego ustalenia faktyczne, a nie prawne mogą być przydatne dla potrzeb toczącego się postępowania. Nie chodzi tu także o wyjaśnienie przez inny organ nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 489631, trafnie zwrócono uwagę na to, że "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego".

W piśmiennictwie również podkreśla się znaczenie bezpośredniości związku przyczynowo – skutkowego, gdyż przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można również utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. (zob. G. Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", wyd. Zakamycze, Warszawa 2005). Zawieszając zatem postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniem, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest i rozpatrzenie sprawy i wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Powyższe należało przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy i postawionych przez skarżący organ zarzutów kasacyjnych. Podnieść należy, że skarżący A. S. na skutek złożenia wniosku o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany i Systemie Informacyjnym Schengen oraz wniosku w sprawie sprawdzenia prawidłowości przetwarzania jego danych osobowych w Systemie Informacyjnym Schengen zainicjował dwa odrębne postępowania, prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa, odpowiednio przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zmierzające do stwierdzenia czy jego dane osobowe zostały zasadnie zamieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen. Bez znaczenia jest przy tym, czy skarżący oczekiwał tego samego rezultatu w postaci wykreślenia jego danych osobowych z obu tych zbiorów danych osobowych, czy też jego zamiarem było podjęcie działań przez oba organy, mieszczących się w kompetencjach każdego z nich.

Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/11 (nie publ.) zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 2074/11 ze skarg kasacyjnych A. S. i Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, wniesionych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 917/11, uchylającego zaskarżone postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r. i poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] października 2010 r., zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przetwarzania danych osobowych A. S. w Systemie Informacyjnym Schengen – nie dotyczy zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wpłynie na wynik sprawy dotyczącej żądania usunięcia jego danych w wykazie cudzoziemców niepożądanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wzięto przy tym pod uwagę to, że wniosek skarżącego A. S. z dnia 18 maja 2009 r., złożony do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i uzupełniająco sprecyzowany jako żądanie wykreślenia jego danych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i z SIS, oparty został na art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (obecnie Dz. U. z 2011 r., nr 264, poz. 1573 ze zm.), zwanej dalej ustawą o cudzoziemcach. Wymieniony przepis we wskazanym zakresie stanowi, że cudzoziemiec może złożyć wniosek o wykreślenie jego danych osobowych zawartych w wykazie lub w SIS, jeżeli zostały tam umieszczone w wyniku błędu. Tryb przewidziany art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach może bezpośrednio doprowadzić do zmiany treści wpisu, czyli postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, tj. zaświadczenia o tym, że dane wnioskodawcy nie figurują w wykazie oraz SIS, jako skutku wykreślenia tych danych na podstawie art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy, bądź odmową wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści w drodze postanowienia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2692/05 – SIP LEX nr 193346) przyjmuje się, że "ani przepisy ustawy o cudzoziemcach ani inne przepisy regulujące postępowanie w sprawach cudzoziemców nie definiują pojęcia "błędu" w rozumieniu art. 131 ust. 3 in fine ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z definicją słownikową pojęcie "błędu" rozumiane jest dość szeroko, m.in. jako "niezgodność z obowiązującymi regułami pisania, liczenia... itp.", jako "odstępstwo od normy; pomyłka", czy też jako "postępek, działanie, które przynosi komuś złe skutki; niewłaściwe posunięcie, przedsięwzięcie" (Słownik języka polskiego, Wyd. PWN, Warszawa 1978, tom I, s. 177). Biorąc to pod uwagę, należy stwierdzić, że również na gruncie art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach brak jest przesłanek do tego, by w sposób odmienny, zawężający rozumieć pojęcie błędu, ograniczając je li tylko np. do omyłki pisarskiej. "Błąd", o którym mowa w art. 131 ust. 3 powinien być rozumiany zarówno jako błąd formalny, jak i w znaczeniu materialnoprawnym. Tym bardziej, że ów "błąd" - w odróżnieniu od danych "nieprawdziwych", które podlegają jedynie sprostowaniu - ma przesądzać o wykreśleniu danych z wykazu (...). Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że złożenie przez cudzoziemca przewidzianego w art. 131 ust. 3 in fine wniosku, obligowało organ (mimo fakultatywnego sformułowania art. 218 § 2 K.p.a.) do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "konieczny" jego zakres w tym przypadku obejmował nie tylko sprawdzenie samego faktu, czy taki wpis w wykazie rzeczywiście istnieje, lecz także zbadanie tych wszystkich wymaganych prawem elementów, które w myśl art. 128 determinowały możliwość umieszczenia danych w wykazie na dany okres".

W przywołanym już wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1312/11 Naczelny Sąd Administracyjny podobnie przyjął, że "z uwagi na pozaprocesową regulację wpisu i wykreślenia danych cudzoziemca z wykazu, norma przyjęta w art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zapewnia cudzoziemcowi dostęp do informacji przechowywanych w wykazie oraz weryfikacji tych danych na wniosek osoby, której dotyczy. Przy czym dalsze regulacje stanowią o zakresie i dostępie do takich informacji (art. 131 ust. 3 ustawy). Kontrola wpisu dokonywana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w oparciu o art. 131 ust. 1 pkt 3 jest kontrolą merytoryczną, czyli ocenie podlegają materialnoprawne przesłanki dokonania wpisu".

Przedmiotowe postępowanie z wniosku A. S. złożonego do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych prowadzone jest w zakresie prawidłowości wykorzystania danych osobowych cudzoziemca w Systemie Informacyjnym Schengen w oparciu o art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy Schengen. Wymieniony przepis daje podstawę do sprawowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kontroli nad tym, czy wykorzystywanie danych nie narusza praw osób, których te dane dotyczą. Kontrola jest sprawowana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W zakresie swoich kompetencji organ ten ma prawo do bezpośredniego dostępu do Krajowego Systemu informatycznego (KSI) w celu sprawowania kontroli, o której mowa w ust. 1 (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 11). Z takiego ukształtowania zakresu kompetencji kontrolnych i związanych z tym uprawnień nie wynika jednak, że jest on podmiotem uprawnionym do bezpośredniego decydowania o wpisie do wykazu osób cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany.

Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące zasadności wpisu skarżącego do wspomnianego wyżej wykazu (postępowanie sądowoadministracyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 1312/11, dotyczące tej sprawy, prawomocnie ukończone wyrokiem oddalającym skargę kasacyjną A. S.), dotyczyło kwestii odrębnej od postępowania dotyczącego kontroli wykorzystywania (administrowania) danymi osobowymi skarżącego. Postępowanie będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie oparte jest na regulacjach prawnych dających podstawę do samodzielności ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia. Zgodzić się należało przy tym z autorem skargi kasacyjnej, że Rozporządzenie (WE) Nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) nie ma zastosowania w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego uczestniczącego w SIS 1+. W wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., powoływanym wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jego stosowanie nastąpi w dacie określonej przez Radę na podstawie jednomyślnej decyzji jej członków, reprezentantów rządów państw członkowskich w SIS 1+ (art. 55 ust. 2 tego Rozporządzenia). Potwierdza to również treść art. 71 ust. 2 decyzji Rady 2007/533/WSiS z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz.U. UE.L 2007.205.63) stanowiącej, iż do państw członkowskich uczestniczących w SIS 1+ ma ona zastosowanie począwszy od dat, które zostaną określone przez Radę na podstawie jednomyślnej decyzji jej członków – reprezentantów rządów państw członkowskich w SIS 1+. Decyzja taka nie została wydana. Sam fakt, iż powyższe przepisy wejdą w życie w doniesieniu do Polski w datach wyżej wymienionych, wynika również z treści decyzji Rady z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie stosowania przepisów dorobku Schengen dotyczących Systemu Informacyjnego Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estońskiej, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej i załącznika nr II do niej. Okoliczność tę potwierdza również zmiana ustawy o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz w Systemie Informacji Wizowej z dnia 24 sierpnia 2007 r. dokonana ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. w jej artykule 3 (Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 233 ze zm.).

Błędne przywołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 5 ust. 2 ustawy Schengen nie ma jednak znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, który w istocie opierał się na prawidłowej wykładni przepisu art. 8 ustawy Schengen. Prawidłowe jest w szczególności stanowisko, że ustawodawstwo polskie, w wykonaniu przepisów unijnych w sposób wyraźny oddzieliło kontrolę przetwarzania danych osobowych w SIS, dokonywaną w ramach kompetencji organu ochrony danych osobowych i na zasadach wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych, od kompetencji organu ds. cudzoziemców ograniczonej do dokonywania wpisu do wykazu, o którym mowa w art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach i weryfikacji tego wpisu na podstawie przepisu art. 131 ust. 1 tej ustawy. Bezsprzecznie nie daje to podstaw do zawężającej interpretacji kompetencji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, tak jak uczynił to Sąd I instancji, ale też nie ma jakichkolwiek podstaw do rozszerzenia tych kompetencji na sprawy związane z badaniem legalności czynności wpisu do wykazu. Samo dokonywanie wpisu jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, wykonywaną w ramach urzędowego obowiązku przechowywania danych cudzoziemców ze względu na ustawowo określone okoliczności. Wpisu do wykazu, przedłużenia obowiązywania wpisu oraz wykreślenia wpisu dokonuje Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów w myśl art. 129 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w trybie nie wymagającym wyczerpania procesowej procedury administracyjnej, zakończonej wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Jeszcze raz przyjdzie zatem stwierdzić, że są to niezależne, odrębne postępowania prowadzone przez różne organy w oparciu o różne podstawy prawne.

W sytuacji istnienia wpisu danych osobowych skarżącego A. S. do wykazu prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, to niezależnie od tego, że złożył on wniosek o wykreślenie tego wpisu na podstawie art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, organ ochrony danych osobowych miał zarówno podstawy prawne jak i podstawy faktyczne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym we wniosku, z uwzględnieniem posiadanych przez ten organ kompetencji. W piśmie z dnia 25 lutego 2011 r. skarżący wyraźnie podkreślił, że zwracał się do Generalnego Inspektora Ochrony danych osobowych o wszczęcie postępowania kontrolnego w związku z aktualnym, wówczas istniejącym wpisem do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP oraz w Systemie Informacyjnym Schengen.

Zbyteczne było zatem, w świetle uwag poczynionych na wstępie niniejszych wywodów, uzależnienie przeprowadzenia takiego postępowania od wyniku sprawy dotyczącej wykreślenia danych osobowych skarżącego z tego wykazu. Nie sposób podzielić też poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest warunkiem koniecznym wydania decyzji w sprawie przetwarzania danych osobowych skarżącego w SIS, gdyż przesądza o legalności tego wpisu. Stanowisko to abstrahuje od tego, że dane osobowe skarżącego znajdują się już w SIS (postępowanie przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie dotyczy zamiaru wpisania tych danych), ale też stoi w sprzeczności z twierdzeniem zawartym w wywodach skargi kasacyjnej dotyczących wykładni art. 8 ust. 1 ustawy Schengen w zakresie badania legalności wpisu do SIS już istniejącego.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się postaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zarzut kasacyjny naruszenia tego przepisu, na skutek błędnego przyjęcia, że "nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych Pana A. S. w SIS" okazał się nieusprawiedliwiony.

Co do skargi kasacyjnej A. S.:

Skarżący nie kwestionuje prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ale nie zgadza się z zajętym przez ten Sąd stanowiskiem co do braku kompetencji Generalnego Dyrektora Ochrony Danych Osobowych do prowadzenia własnej kontroli w zakresie legalności wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen i do wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP, przy istnieniu ustawowego wymogu jednoczesności wpisu do obu tych wykazów.

Zarzut kasacyjny sformułowano jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 2 i art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 8 ust. 1 i 3 ustawy Schengen, z punktu widzenia przepisów regulujących dokonywanie wpisów w tych rejestrach, a w danym wypadku określonych w art. 96 ust. 1 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach - Dz.U.UE.L.2000.239.19, w związku z art. 2 pkt 5 ustawy Schengen (odczytywanych także w kontekście nie obowiązujących w momencie wpisu danych skarżącego do określonych rejestrów art. 20, 21, 23 ust. 1 i związanego z nimi art. 24 rozporządzenia Nr 1987/2006).

W kwestii tej już wyżej wskazano, iż kompetencje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i GIODO są rozdzielne. Wskazano również, że przepisy Rozporządzenie (WE) Nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) nie mają zastosowania w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodzić się zatem należało z zasadniczym stanowiskiem skarżącego, popartym zresztą w odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, że pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uprawnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Danych Osobowych, wynikające z art. 8 ust. 1 i 3 ustawy Schengen doznają ograniczeń wynikających z art. 44ust. 1 powoływanego rozporządzenia Nr 1987/2006 nie jest trafny. Zgodnie z art. 114 konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. UE. L z 2000.239.19) "1.Każda z Umawiających się Stron wyznacza organ nadzorczy odpowiedzialny, zgodnie z prawem krajowym, za przeprowadzanie niezależnego nadzoru nad danymi krajowego modułu Systemu Informacyjnego Schengen oraz za kontrolę, czy przetwarzanie i wykorzystywanie danych wprowadzanych do Systemu Informacyjnego Schengen nie narusza praw osób, których dane te dotyczą. W tym celu organ nadzorczy ma dostęp do plików danych w krajowym module Systemu Informacyjnego Schengen.

2. Każda osoba ma prawo poprosić organy nadzorcze o sprawdzenie danych wprowadzonych do Systemu Informacyjnego Schengen, które jej dotyczą, oraz sposobu ich wykorzystania. Prawo powyższe jest regulowane prawem krajowym Umawiającej się Strony, do której wniosek taki jest kierowany. Jeśli dane zostały wprowadzone przez inną Umawiającą się Stronę, sprawdzenie jest przeprowadzane w ścisłej koordynacji z organem nadzorczym tej Umawiającej się Strony."

Przepis ten nie wprowadza takich ograniczeń, które przywołał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a zatem zgodnie z wolą krajowego ustawodawcy kontrola sprawowana przez polski organ ochrony danych osobowych winna odbywać się na zasadach wynikających z ustawy Schengen, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Ze względu na to, że przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie incydentalnej kwestii proceduralnej (zawieszenia postępowania administracyjnego) nie zasługują na uwzględnienie dalsze zarzuty skargi kasacyjnej A. S., dotyczące uchylenia się przez Sąd I instancji od wykładni pojęcia "decyzji" jako podstawy wpisu danych osobowych do Systemu Informacyjnego Schengen (SIS I) oraz oceny czy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z dokonywaniem wpisu i przedłużaniem wpisu danych osobowych skarżącego do wykazu i do SIS dysponował wymaganą "decyzją". W tej mierze zwrócić uwagę należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (...) i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta ma charakter bezpośredni. Jej przedmiotem (obiektem) jest bezpośrednio określona forma działania administracji i sąd administracyjny orzeka wprost i wyłącznie o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to m. in., że sądy administracyjne nie posiadają kompetencji uprzedniego, przy okazji rozpoznawania kwestii incydentalnej (tak jak w rozpatrywanej sprawie kwestii badania legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania), wskazywania jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w toczącej się sprawie administracyjnej ani nawet wskazywania kierunków tego postępowania, jeżeli właściwe w sprawie organy administracyjne nie podjęły jeszcze żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie zajął jeszcze żadnego stanowiska w związku z wnioskiem skarżącego kasacyjnie A. S., a wobec tego przedwczesne byłoby wskazywanie przez Sąd I instancji kierunków w jakim winno toczyć się postępowanie zainicjowane jego wnioskiem, w tym także do wiążącej interpretacji przepisów prawnych lub zawartych w tych przepisach sformułowań na użytek przyszłego postępowania administracyjnego. Stąd też za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty z pkt 2b i 2c skargi kasacyjnej A. S., odnoszące się do niewyjaśnienia pojęcia "decyzja" oraz przesądzenia, czy Prezes Urzędu do Spraw Cudzoziemców dysponował odpowiednią "decyzją" we właściwym znaczeniu tego pojęcia.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, uzasadniających uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

.