IV SA/Po 325/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.), na podstawie art. 2, 17, 20, 26, 24, 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr) w związku z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm., dalej kro) i rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił A. S. (dalej Wnioskodawczyni, Odwołująca albo Skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Stanisławy S.

W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że Wnioskodawczyni jest synową Stanisławy S. Z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkami a krewnymi drugiego małżonka i trwa ono mimo ustania małżeństwa. Zgodnie z art. 128 kro, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo, a nie powinowatych. Skoro synowa nie ma obowiązku alimentacyjnego wobec teściowej, to nie można jej uznać za osobę, na której zgodnie z kro spoczywa obowiązek alimentacyjny. Cytując brzmienie ustępu 1 i 1a art. 17 uśr, Prezydent dwakroć podkreślił wymóg, by na osobie uprawnionej ciążył obowiązek alimentacyjny (k. 13 akt Prezydenta).

W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. od decyzji z [...] stycznia 2011 r. Wnioskodawczyni, kwestionując jej treść, wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołująca oświadczyła, że od dnia [...] sierpnia 2010 r. sprawuje bezpośrednią i stałą opiekę nad teściową, która wskutek choroby jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wymaga ona całodobowej opieki i stałego współudziału osób trzecich w zapewnieniu podstawowych czynności bytowych, leczeniu, rehabilitacji i edukacji. Dokumentacja medyczna świadcząca o stanie chorej została dostarczona do organu I instancji wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołująca wyjaśniła, że mieszkając wspólnie z teściową i podejmując się sprawowania nad nią opieki zrezygnowała z podjęcia pracy. Odwołująca nie uzyskuje dochodu z innego źródła. Pozostałe dzieci S. S. ze względu na inne miejsce zamieszkania, pracę zawodową lub sytuację rodzinną, nie mają możliwości zapewnienia jej opieki przez całą dobę (k. 14 akt Prezydenta). W odwołaniu wskazała, że przesyła "opinię z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie", lecz w aktach administracyjnych tej opinii brak.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 17 ust. 1, i 1a uśr, utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r.

Zdaniem Kolegium, Odwołująca jest synową S. S., a zatem nie należy do kręgu osób, na których na zasadzie art. 128 kro ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest jej krewną. Stosunek łączący Odwołującą z jej teściową jest stosunkiem powinowactwa. Z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem, a krewnymi drugiego małżonka. Powstały stosunek powinowactwa oznacza wprawdzie przynależność do rodziny poprzez współmałżonka, ale brak powiązań z daną osobą więzami krwi. Odwołująca nie jest krewną S. S. i nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wobec jednoznacznego sformułowania art. 17 ust. 1 uśr, brak możliwości rozszerzenia kręgu osób wymienionych w tym przepisie, co powoduje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone przez Odwołującą argumenty dotyczące motywów rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad teściową, której poza Odwołującą nie może zapewnić żadna inna osoba. Fakt posiadania przez S. S. wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jak również brak możliwości sprawowania opieki przez najbliższych krewnych nie mogły w świetle obowiązujących przepisów prawa skutkować przyznaniem Odwołującej wnioskowanego świadczenia (k. 17 akt Prezydenta). Decyzja ta stała się prawomocną wobec nie wywiedzenia od niej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA).

Podaniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wnioskodawczyni, powołując art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r. i decyzji z [...] maja 2011 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Skarżąca powołała się na nowe brzmienie art. 17 uśr w którym nie zawarto zapisu, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się tylko osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Tym samym brak było podstaw do powoływania się w zaskarżonych decyzjach art. 17 uśr i art. 128 i "618" [winno być "618"] kro.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2011 r.) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium, dokonując analizy wykładni poszczególnych przesłanek nieważności decyzji o których stanowi art. 156 § 1 kpa wyjaśniło, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. W ocenie Kolegium, orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował odpowiednie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji i dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1 i 1a uśr, a także zasadnie przyjął, że Odwołująca nie spełnia przesłanek koniecznych do przyznania prawa do świadczenia rodzinnego. Wnioskodawczyni nie jest spokrewniona z teściową, w szczególności nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w wyżej wskazanych przepisach. Wobec jednoznacznego sformułowania art. 17 ust. 1 i 1a uśr, brak możliwości rozszerzenia kręgu osób wymienionych w tym przepisie, co powoduje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone przez Odwołującą argumenty dotyczące motywów rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania nad teściową opieki, której poza Wnioskodawczynią nie może zapewnić żadna inna osoba. W związku z odwołaniem Wnioskodawczyni od decyzji z [...] stycznia 2011 r., decyzją ostateczną stała się decyzja SKO z dnia [...] maja 2011 r. Mając na uwadze powyższe, niniejsza sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wobec powyższego nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa (k. 20 akt Prezydenta).

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2011 r.) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu SKO zaprezentowało tożsame rozważania jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2011 r., nie dopatrując się nieważności decyzji z [...] maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Wnioskodawczyni zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną teściową.

W uzasadnieniu Wnioskodawczyni podtrzymała stanowisko zgodnie z którym decyzje odmowne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszeniem tym jest błędna interpretacja przepisów na niekorzyść Wnioskodawczyni, przez co naruszona została zasada praworządności oraz zasada uwzględniania z urzędu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem Wnioskodawczyni, postępowanie organów obu instancji narusza również konstytucyjne prawa obywatela RP (art. 67 pkt 2) [Wnioskodawczyni nie podała przy tym konkretnego aktu prawnego; zapewne miała na uwadze art. 67 ust. 2 Konstytucji RP], jak również odbiera osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności prawo do należytej opieki.

Zdaniem Wnioskodawczyni, z wykładni art. 17 "pkt" [winno być "ust."] 1a uśr wnika, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale również każda inna osoba na której ten obowiązek nie ciąży. Przepis ten należy rozumieć mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości. W dokumentacji złożonej do wniosku została zawarta informacja, że osoby spokrewnione z chorą w pierwszym stopniu nie mogą tej opieki sprawować (k. 1 nr 2388 akt SKO).

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...] z [...] lutego 2012 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy wskazane przez Skarżącą przesłanki pozwalają na przyjęcie tezy o rażącym naruszeniu prawa, a tylko takie mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonując wykładni sformułowania rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa Kolegium doszło do przekonania, że Wnioskodawczyni nie wykazała, że Jej stanowisko wynika z jasno sformułowanego przepisu prawa. Opierając się na zasadzie racjonalności prawodawcy Kolegium wyjaśniło, że gdyby ustawodawca chciał poszerzyć krąg osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia także o osoby nie spokrewnione w linii prostej i w linii bocznej do I stopnia, to zawarłby takie rozwiązanie w obowiązującym brzmieniu art. 17 uśr, a tego jednak nie uczynił (k. 13, 16-19 akt nr [...] SKO).

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] (dalej decyzja nr [...] z [...] lutego 2012 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r. prezentując tożsamą argumentację jak w uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...] lutego 2012 r. (k. 13, 15-18 akt nr [...] SKO)

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia [...] marca 2012 r. Wnioskodawczyni zakwestionowała postępowanie SKO w sprawie przyznania Jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad chorą teściową S. S. Zdaniem Skarżącej, dotychczasowe decyzje w tym zakresie zostały wydane niezgodnie z obowiązującym prawem, rażąco naruszając zasady kpa oraz prawa obywatelskie zawarte w Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że dnia [...] sierpnia 2010 r. Jej teściowa S. S. doznała rozległego udaru mózgu, czego skutkiem jest niepełnosprawność w stopniu znacznym i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Po uzyskaniu i skompletowaniu odpowiednich dokumentów, Skarżąca dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła do organu I instancji o przyznanie Jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na wspólne zamieszkanie od dnia powstania choroby Skarżąca sprawuje całkowitą całodobową opiekę nad teściową. Wraz z mężem Skarżąca łączy opiekę nad teściową z wychowywaniem sześciorga dzieci. Mąż Skarżącej nie może zrezygnować z pracy zawodowej na rzecz opieki nad mamą, ponieważ jest jedynym żywicielem rodziny, a kwota świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczyłaby na utrzymanie rodziny i domu. W tej sytuacji Skarżąca została zmuszona zrezygnować z pracy zawodowej.

Powołując się na nowelizację art. 17 ust. 1a uśr Skarżąca podkreśliła, że bezpodstawne jest przywoływanie w uzasadnieniach wydanych decyzji przepisów kro i prawa spadkowego. Organy orzekające przyjmując jednoznacznie sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1a uśr, naruszyły gwarancję równego traktowania wobec prawa w zestawieniu z osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Stanowisko organów orzekających jest prawnie wadliwe, bowiem opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów uśr, a nie uwzględnia ich wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej.

Skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej winno uwzględniać dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Poza tym, choć kwota zasiłku nie w pełni rekompensuje utracone zarobki, to jednak realną korzyść z tego odnosi podopieczny, który ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Niewymierną korzyść z tego odnosi również Państwo, ponieważ zapewniając osobie potrzebującej opiekę członka rodziny, nie musi organizować opieki w innych formach i w dużo większym zakresie finansowym (k. 4-5 akt sądowych).

W odpowiedziach na skargę z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skarg jako bezzasadnych (k. 10-15 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez sąd administracyjny w niniejszych postępowaniach były obie decyzje z [...] lutego 2012 r. i poprzedzające ich wydanie postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym, dotyczące oceny odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej sprawowaniem opieki Skarżącej (synowej) nad teściową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. IV SA/Po 325/12 na podstawie art. 111 § 2 ppsa połączył w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg A. S. toczące się pod sygnaturami IV SA/Po 325/12 i IV SA/Po 449/12 i prowadził je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 325/12 (k. 34 akt IV SA/Po 325/12).

Sąd miał na uwadze niesporność stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Nie ulegało w niej wątpliwości, że Skarżąca począwszy od [...] sierpnia 2010 r. sprawuje całodobową opiekę nad Jej teściową, S. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym dnia [...] października 2010 r. nr [...] przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. Skarżąca decydując się na podjęcie opieki nad teściową, zrezygnowała z zatrudnienia. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ nadzoru przyjmując je za własne, czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Kolegium wydając obie decyzje z [...] lutego 2012 r. w błędny sposób nie dopatrzyło się zachodzącej w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – odpowiednio - z [...] stycznia 2011 r. i z [...] maja 2011 r. w postaci rażącego naruszenia prawa o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uchybienie to skutkowało koniecznością uchylenia obu zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających.

W uzasadnieniach obu decyzji z [...] lutego 2012 r., Kolegium podniosło w szczególności, że ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie spokrewnionej w linii prostej i w linii bocznej do I stopnia, jeżeli ciąży na niej obowiązek alimentacyjny – przy spełnieniu pozostałych przesłanek. Przyjmując zasadę racjonalnego ustawodawcy organ odwoławczy uznał, że gdyby ustawodawca chciał poszerzyć krąg osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia także o osoby nie spokrewnione w linii prostej i w linii bocznej do I stopnia, to zwarłby taką wolę w obowiązującym brzmieniu art. 17 uśr, a tego jednak nie uczynił.

Kolegium błędnie przywiązuje szczególne znaczenie do tego, czy na osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby, którą osoby, którą się opiekuje, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 i 1a uśr. Tymczasem przy wykładni prawa należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18.7. 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107 (dalej wyrok P 27/07) i w wyroku z 22.7. 2008 r., P 41/07, OTK- A 2008, nr 6, poz. 109 (dalej wyrok P 41/07), wypowiadał się o normach jedynie w zakresie przedstawionym w pytaniach prawnych. Poza kognicją Trybunału pozostały kwestie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom – w tym pozostałym formom rodzin zastępczych; rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiłoby bowiem wyjście poza zakres rozpatrywanych pytań prawnych (cz. I uzasadnienia wyroku P 27/07 i cz. I pkt 1 i cz. III pkt 7 uzasadnienia wyroku P 41/07). W uzasadnieniu wyroku P 41/07 Trybunał wskazał, że "... na tym tle regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdząca; skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa" (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku P 27/07). Umarzając postępowanie postanowieniem z 25.5.2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53), Trybunał Konstytucyjny, aprobując dominująca linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, opartych na pierwszeństwie wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej (cz. II pkt 2.1, 3.3 uzasadnienia) wskazał, że zadający pytanie Sąd Administracyjny nie wykorzystał możliwości samodzielnego usunięcia wątpliwości konstytucyjnych w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 1.6.2010 r. S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54) podniósł, że trudno wskazać ratio legis wymogu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456), na skutek m.in. wyroku P 27/07. Poszerzenie zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego nie znalazło odzwierciedlenia w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Rygoryzm traktowania tego przepisu zmuszał osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim. Trybunał Konstytucyjny zaaprobował praktykę sądów administracyjnych, nadania w praktyce sądowej takiego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa, jak zwróciło na to uwagę SKO w uzasadnieniach obu decyzji z [...] lutego 2012 r., jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego (wyrok NSA z 23.4.2010 r., II OSK 677/09, Lex 597773).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1995 s. 389-400 = W.Pr. PWN 1999 s. 438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck 2011 s. 609-611 nb 3, 5; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wolters Kluwer 2011 s. 950-953, 957-969 A. uw. 1-6, C. uw. 1-10 ). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z: 21.8.2001 r., II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r., V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960, z. 1, s. 118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego", Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999, s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2010 s. 56-62). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.2006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06).

Tego rodzaju skutki wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca trafnie bowiem stwierdziła, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne (Skarżąca wraz z mężem wychowują 6 dzieci) i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Kolegium wydając obie decyzje z [...] lutego 2012 r. nie rozważyło skutków gospodarczych oraz społecznych wiążących się z odmową przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności teściową. SKO winno było mieć na względzie, że przyznanie tego świadczenia Skarżącej, z jednej strony stanowiłoby korzyść dla Stanisławy S. i całej jej rodziny, która byłaby świadoma o należytym stopniu sprawowanej opieki nad chorym członkiem rodziny. Z drugiej strony korzyść ze sprawowanej opieki odnoszona byłaby przez samo państwo, które w ten sposób zostałoby zwolnione od obowiązku zorganizowania w innej formie opieki osobie potrzebującej.

Kolegium błędnie opierając się jedynie na językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a uśr, pominęło prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych pogląd, wynikający z wykładni prokonstytucyjnej, zgodnie z którym ustawodawca przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny osoby, którą się może się tą osobą opiekować. Jedynie przykładowo - w wyroku z 9.3.2012 r., I OSK 1982/11, Lex nr 1125345, NSA wskazał, że wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanego do alimentacji powinowatego męża matki dziecka niepełnosprawnego (będącego pełnoletnim pasierbem wnioskodawcy), pozostaje w sprzeczności z art. 144 § 1 kro w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a uśr. W wyroku z 27.11.2008 r., IV SA/Po 210/08, z aprobująca glosą J. Mikołajewicza - OSP 2009, nr 11, poz. 116, WSA w Poznaniu podniósł, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa. W wyroku z 10.2.2011 r. I OSK 1873/10 NSA opowiedział się za prawem siostrzenicy do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wujem.

W szeregu wyrokach Wojewódzkie Sądy Administracyjne opowiedziały się za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla powinowatych I stopnia, których nie łączy ustawowy obowiązek alimentacyjny (np. dla synowej, opiekującej się teściową bądź teściem – w szczególności: wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2011 r., II SA/Łd 943/11, Lex nr 1129376; wyrok WSA w Poznaniu z: 02.02.2012 r., IV SA/Po 1292/11, Lex nr 1292380; 04.7.2012 r., IV SA/Po 388/12; 16.2.2012 r. IV SA/Po 1133/11; dla teściowej opiekującej się zięciem - wyrok WSA w Poznaniu z 19.4.2012 r., IV SA/Po 1275/11; dla wnuka opiekującego się żonatym dziadkiem – wyrok NSA z 12.1.2012 r., I OSK 1672/11, Lex nr 1109580; dla wnuczki opiekującej się babcią, gdy żyją dzieci babci - wyrok WSA w Białymstoku z 3.11.2011 r., II SA/Bk 604/11, Lex nr 1095646; dla syna opiekującego się ojcem bądź matką, pozostającym w związku małżeńskim - wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.5.2011 r. II SA/Bd 379/11; wyrok WSA w Poznaniu z 11.8.2011 r. II SA/Po 475/11; cbois).

Za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla żony opiekującej się mężem (bądź dla męża opiekującego się żoną) opowiedział się w szczególności WSA w Poznaniu w wyrokach z: 21.6.2012 r., IV SA/Po 319/11; 5.7.2012 r., IV SA/Po 342/11; IV SA/Po 327/12; WSA w Warszawie z: 5.7.2012 r., I SA/Wa 880/12.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 i 1a uśr, umożliwiającą zrekonstruowanie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia, obejmującego osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym (przykładowo – wyroki: WSA w Lublinie z 12.10.2010 r., II SA/Lu 593/10; WSA w Poznaniu z 27.11. 2008 r., IV SA/Po 210/08; WSA w Łodzi z 22.9.2010 r., II SA/Łd 582/10; WSA w Białymstoku z 20.1.2011 r., II SA/Bk 776/10, cbosa).

Odmienna wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a uśr byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi bowiem, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z systemu prawa winna być wyprowadzona w drodze wykładni norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (mimo braku prawnego obowiązku), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - między innymi powinowatym I stopnia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powinowactwo oznacza stosunek prawnorodzinny zachodzący między jednym z małżonków a krewnymi drugiego z małżonków (art. 618 kro; K. Piasecki w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LexisNexis 2011 s.621; T. Sokołowski w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Wolters Kluwer 2010 s. 460-461 uw. 2, 3, 5).

Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór (Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka Słownik frazeologiczny języka polskiego, WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a uśr w zw. z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie, stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 kro), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji, wypływać może także z obowiązku moralnego (na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny w cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku P 27/07), istotnego w relacjach rodzinnych.

W szeregu sprawach rozpatrywanych przez Sądy Administracyjne (przykładowo: II SA/Rz 473/05; II SA/Gd 1031/02; II SA/Gd 262/06; wyrok WSA w Poznaniu z 17.10.2007 r., IV SA/Po 399/07 – aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w cz. II pkt 2.1. uzasadnienia postanowienia P 38/09), ubiegającymi się o zasiłek stały bądź świadczenie pielęgnacyjne, było rodzeństwo (w sprawie IV SA/Po 956/06- rodzeństwo przyrodnie), a w sprawie II SA/Łd 314/07- żona z tytułu opieki nad mężem. Cechą tych relacji było to, że na rodzeństwie spoczywa obowiązek alimentacyjny (choć w ostatniej kolejności- art. 27 i art. 60 kro; art. 614 § 3 i 4, art. 130 kro; art. 128, art. 129 § 1, art. 132, art. 133 § 1 i 2, art. 141, art. 142 kro) - i to w ograniczonym zakresie (art. 134 kro). W sprawach tych ów obowiązek alimentacyjny nie był skonkretyzowany wyrokiem sądu bądź ugodą. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z doświadczeniem życiowym, w polskich realiach społeczno-gospodarczych, z reguły wartość opieki nad osobą niepełnosprawną bądź nieporadną z uwagi na wiek, znacznie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 uśr). Już z tych względów pogląd organu nadzoru, że art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a uśr, którego wykładnia ogranicza się jedynie do wykładni językowej, nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego synowej, opiekującej się teściową, rażąco narusza art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a uśr w zw. z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, (OTK-A nr 10, poz. 151, dalej wyrok P 23/05) Trybunał Konstytucyjny nie warunkował prawa do zasiłku stałego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał jedynie, że "wątpliwości [co do możliwości nabycia prawa do zasiłku stałego] wzmaga fakt, że rodzeństwo oraz krewni w linii prostej (zstępni i wstępni) byli i są obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym" (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku P 23/05). W tych kategoriach Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zatem wątpliwości, które mogłyby przemawiać za odmową prawa do zasiłku stałego na rzecz osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W uzasadnieniu wyroku P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na obowiązek alimentacji jako cechę relewantną (cz. III pkt 4. 3 akapit przedostatni). W uzasadnieniu wyroku P 27/07, Trybunał Konstytucyjny - omawiając wyrok P 23/05 - nie wskazał obowiązku alimentacji jako relewantnej cechy wspólnej opiekunom, a w dalszej części rozważań - po podtrzymaniu owej linii orzecznictwa - wśród relewantnych kryteriów oceny zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości, wymienił obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem (cz. III pkt 3 uzasadnienia). W istocie treść wyroku P 27/07 wynika z zakresu pytań obu Sądów w sprawie P 27/07, bowiem obowiązek alimentacyjny nie stanowił ani przesłanki pozytywnej, ani negatywnej, nabycia prawa do zasiłku stałego (a obecnie przemawia za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, lecz brak ustawowego obowiązku alimentacji tego prawa nie wyklucza).

Należy mieć też na uwadze, że w tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę, rozumianą tradycyjnie. To powinowaci - synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a z pewnością to powinowaci w pierwszym stopniu są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. Ten stan faktyczny nie powinien również umykać przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a uśr. Należy mieć na uwadze, że częstokroć to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując, aby najbliżsi krewni nie stracili np. statusu głównych żywicieli rodziny. W ocenie Sądu Państwo w swych działaniach winno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami.

Stanowisko takie winno skutkować tym, że nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny, mogącymi taką opiekę świadczyć bez nadmiernego uszczerbku dla sytuacji finansowej najbliższej rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej (tak WSA w Lublinie w wyroku z 12.10.2010 Lex nr 753905; WSA w Poznaniu w wyroku z 27.11.2008 r. IV SA/Po 210/08). Taka wykładnia uwzględnia więź rodzinną, łączącą nie tylko krewnych, ale i powinowatych w rodzinie i służy jej umacnianiu i pozwala wspierać osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny i z konstytucyjną zasadą równości (art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

Poza tym, w ocenie Sądu państwo, działające przez swe organy administracji, winno wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają go od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi członkami społeczeństwa. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej.

Należy w tym miejscu dopowiedzieć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała znaczenia nowelizacja art. 17 ust. 1a uśr, wskazywana w skardze. Przepis ten został dodany do art. 17 uśr mocą art. 13 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. nr 219, poz. 1706) z dniem 1 stycznia 2010 r. Począwszy od tego czasu nie ulegał on zmianom. Nowelizacja art. 17 uśr z 2006 r., na którą powołała się Skarżąca w podaniu z dnia 30 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 stycznia 2011 r. i 9 maja 2011 r., również nie miała wpływu na podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczyła stanu prawnego sprzed podjęcia wszystkich rozstrzygnięć w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2011 r.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium obowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w niniejszym uzasadnieniu, odnoszącą się do rozumienia rażącego naruszenia prawa o którym stanowi art. 156 1 pkt 2 kpa oraz prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a uśr.

MZ