II SA/Wa 690/14

Uzasadnienie

Powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o sygn. akt C – 512/10 z dnia 30 maja 2013 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia [...] października 2013 r. wniosły o udostępnienie informacji publicznej określającej sposób kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W., tj. kalkulacji stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych naliczanych za dostęp do infrastruktury kolejowej dla rozkładów jazdy pociągów edycji 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 oraz 2012/2013 (w latach 2009-2013), a w szczególności informacji dotyczących stosowanych metod i rozwiązań systemowych w zakresie wyliczania stawek poprzez:

1) wskazanie, jakie składowe zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. były przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wliczane w kolejnych latach do opracowywanej przez Zarządcę infrastruktury "bazy kosztowej" służącej do alokacji kosztów działalności na poszczególne linie kolejowe, ich odcinki, kategorie odcinków i przedziały mas brutto;

2) określenie, jakie wartości kwotowe były przypisywane w poszczególnych latach wykazanym w punkcie 1 składowym wliczanym przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do "bazy kosztowej";

3) określenie, w jakim zakresie poszczególne składowe kosztowe wchodziły do "bazy kosztowej" - czy 100% wartości, czy może określony ich udział;

4) wykazanie, jakie koszty przypisane do poszczególnych składowych były i są przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. ponoszone stricte w następstwie prowadzenia ruchu kolejowego tj. przejazdu pociągów i usuwania szkód powstałych w infrastrukturze w następstwie zrealizowanych jazd pociągowych, o czym mowa w sentencji wyroku ETS;

5) mając na względzie art. 33 ust. 5a ustawy o transporcie kolejowym, określenie jaki poziom dotacji pomniejszającej wartość "bazy kosztowej", był przyznawany w latach 2009 - 2013 spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z budżetu państwa, funduszy jednostek samorządu terytorialnego oraz Funduszu Kolejowego;

6) określenie, w jakim zakresie Zarządca infrastruktury uwzględnił przyznane dotacje pomniejszając wartość "bazy kosztowej";

oraz przedstawienie zasad dokonywania przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w czasie opracowywania Cenników stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej, obowiązujących dla rozkładów jazdy pociągów edycji 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 oraz 2012/2013:

1. rozdziału przyjętych do ww. "bazy kosztowej" kosztów na poszczególne kategorie linii kolejowych;

2. rozdziału kosztów ujętych w "bazie kosztowej" na poszczególne odcinki linii;

3. rozdziału kosztów na poszczególne przedziały mas brutto składów pociągów przypisanych poszczególnym kategoriom linii kolejowych w latach 2009 - 2013.

W odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. poinformowały, że Spółka w opracowywanym na kolejny rozkład jazdy pociągów regulaminie przydzielania tras pociągów, o którym mowa w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, podawała sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Do takich działań obligowały Zarządcę również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Szczegółowe metody kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej Zarządca przedstawił prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego we wniosku o zatwierdzenie cennika opłat na dany rozkład jazdy pociągów. Przewoźnicy kolejowi, stosownie do przepisu art. 33 ust. 7 i 8 ustawy o transporcie kolejowym, nie są stroną postępowania administracyjnego w zakresie zatwierdzenia stawek dostępu, natomiast uczestniczące w charakterze strony podmioty, reprezentujące interesy przewoźników (np. Fundacja [...], [...], to jednak z ograniczeniem (postanowienia Prezesa UTK), wynikającym z faktu, iż wnioski w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej składane przez PKP PLK S.A., opatrzone były klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa.

Stąd też zdaniem adresata wniosku, brak jest po stronie wnioskodawcy przesłanek do skutecznego żądania wskazanych informacji.

K. Sp. z o.o. ponowiły swój wniosek w dniu [...] stycznia 2014 r. z argumentacją, iż skoro właścicielem pakietu większościowego Spółki PKP PLK jest bezpośrednio Skarb Państwa, a zadania przez nią wykonywanie można zdefiniować zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (które są realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i w ustawach), to nie ulega wątpliwości, że Spółka PKP PLK jest podmiotem zobowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, w tym w szczególności finansowej będącej w jej posiadaniu.

K. podniosły ponadto, że odmowa udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ustawy), np. tajemnicy przedsiębiorcy, powinna zostać dokonana w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2).

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówiły udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu Spółka podała, że przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Tajemnica przedsiębiorstwa zdefiniowana została przepisem art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowiącym, iż pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na mocy uchwały Nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.", objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Sp. z o.o. uznały powyższą decyzję za niezasadną i wskazały na treść art. 33a ust. 4a ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym sam ustawodawca zalicza przewozy osobowe wykonywane przez poszczególnych przewoźników do kategorii usług publicznych. Spółka podniosła ponadto, że PKP PLK zajmuje się świadczeniem usług powiązanych ze świadczeniem publicznego transportu zbiorowego jako Zarządca infrastruktury kolejowej, zatem w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdą informację dotyczącą wykonywanych przez nią zadań należy traktować jako informację publiczną. Zwróciła też uwagę, iż w § 16 ust. 3 rozporządzenia wskazuje się wyraźnie, że Zarządca na żądanie przewoźnika powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy. W związku z tym należy założyć, że Zarządca powinien na żądanie przewoźnika udostępnić mu informacje dotyczące samego sposobu kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej.

W ocenie Spółki zaskarżona decyzja narusza też art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu brak jest wskazania, jakie negatywne skutki dla PKP PLK przyniosłoby udostępnienie żądanych informacji.

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymały w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumentację faktyczną oraz prawną przedstawioną w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziła, iż uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej wskazują uprawnienia przewoźnika do zapoznania się z projektem stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy. W jej ocenie uprawnienia te stanowią katalog zamknięty i traktowanie tego przepisu w sposób rozszerzający jest niedopuszczalne. Podniosła również, że zarówno kalkulacja stawek dostępu, jak i ich wysokość, podlegają kontroli Prezesa UTK. Może on odmówić zatwierdzenia planowanych stawek dostępu, a także korzystać z wiedzy i doświadczenia biegłych i niezależnych ekspertów w przypadku wątpliwości co do zasadności przyjętego przez zarządcę infrastruktury wzrostu stawek.

Skoro zatem stawki dostępu podlegają kontroli w zakresie sposobu ich wyliczenia, a następnie zatwierdzeniu przez powołany w tym celu organ, tj. Prezesa UTK, to sposób ich kalkulacji może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w stosunku do innych podmiotów.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Sp. z o.o. zarzuciły jej:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż kalkulacje stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1, w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w zw. z art. 33 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594) w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie udzielenia skarżącej dostępu sposobu kalkulacji stawek opłaty za dostęp do infrastruktury ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji w której podmiot zobowiązany był udzielić skarżącej dostępu do informacji publicznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewskazanie w decyzjach z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] oraz z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] odmawiających dostępu do informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 w zw. z art. 8, w zw. z art. 11, w zw. z art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez zaniechanie podwójnego rozpoznania sprawy polegające na oparciu się w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak:[...], czego skutkiem było niewskazanie z uzasadnieniu decyzji faktów, które podmiot uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparła oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przez co naruszona została zasada wzbudzania zaufania do podmiotu wydającego decyzję oraz zasada przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a w konsekwencji dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny faktów i dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka podniosła w szczególności, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie dokonały należytego rozważenia, czy zakres informacji, o które wnioskowała skarżąca, może zostać objęty tajemnicą przedsiębiorstwa ze względu na wartość gospodarczą informacji. Ponadto zarówno decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., nie wskazywały, na czym polega wartość gospodarcza informacji określającej sposób kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej, ani też nie określały zagrożeń płynących z upublicznienia ww. informacji. Skarżąca wskazała, że określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tajemnica przedsiębiorcy powinna być oceniona w sposób obiektywny, w oderwaniu od woli konkretnego przedsiębiorcy. Przeciwne uznanie godziłoby w prawo dostępu do informacji publicznej, gdyż przedsiębiorca zobowiązany do udzielenia informacji posiadających walor informacji publicznej byłby upoważniony do objęcia tajemnicą przedsiębiorcy również takich informacji, którym nie można nadać takiego waloru.

W ocenie skarżącej odebranie licencjowanemu przewoźnikowi prawa dostępu do informacji publicznych w zakresie sposobu skalkulowania stawek opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, stanowi de facto naruszenie prawa przewoźnika do zapoznania się z projektem stawek, a co za tym idzie, uniemożliwienie kontroli nad ustalonymi odgórnie stawkami ponoszonych przez niego opłat za korzystanie z infrastruktury.

Spółka wskazała również, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie C-512/10 ogłoszonym w dniu 30 maja 2013 r. stwierdził, iż polski ustawodawca uchybił zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa, zmienionej dyrektywą 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez umożliwienie Zarządcy infrastruktury na skalkulowanie stawek opłat za korzystanie z infrastruktury przy uwzględnieniu kosztów, których nie można uznać za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Konsekwencją wyżej wskazanego wyroku jest prawo przewoźnika, w tym skarżącej, do wystąpienia z powództwem wobec Skarbu Państwa o odszkodowanie obejmujące zwrot niezasadnie naliczonych przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej w latach 2009-2013 na podstawie art. 4171 kodeksu cywilnego. Mając na uwadze obowiązek Skarżącej udowodnienia wysokości poniesionej szkody, jedynie dokładna znajomość kosztów składowych dotyczących działalności zarządcy infrastruktury kolejowej w latach 2009-2013 wliczanych w kolejnych latach do "bazy kosztowej" na podstawie której przeprowadzana była alokacja tych kosztów na linie kolejowe oraz zasad rozdziału tych kosztów na poszczególne linie, kategorie odcinków tych linii i przypisane im przedziały mas brutto pociągów umożliwi Skarżącej dokonanie właściwego wyliczenia, a co za tym idzie dochodzenie swoich praw na drodze sądowej.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosły o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniona w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji RP, którzy prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP odwołał się także ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 udip wyliczając przykładowo informacje, które posiadają przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższego w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn.. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań oraz może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.

Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź gospodarującego jego majątkiem publicznym. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. są podmiotem, w którym pakiet większościowy (64,02%) posiada Skarb Państwa, zaś pozostałe akcje znajdują się w posiadaniu PKP S.A. (35,98%).

W ocenie Sądu PKP PLK S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip).

Przepis art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) nie odnosi się co prawda do wielkości udziałów w majątku Spółki, lecz do udziału w rynku właściwym rozumianym zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rynku właściwym – rozumie się przez to rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znacząca różnica cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że PKP PLK S.A., będąca Zarządcą infrastruktury Kolejowej w Rzeczpospolitej Polskiej, a więc faktycznym monopolistą w tym obszarze działalności gospodarczej, zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 udip.

Nie ma także podstaw do kwestionowania przesłanki przedmiotowej stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie bowiem, żądanie skarżącej dotyczy zasad funkcjonowania PKP PLK S.A. w obszarze wykonywania zadań Zarządcy infrastruktury kolejowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 udip) oraz w pewnym zakresie majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 udip).

Konstytucyjnie prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym, wynikające w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest nieograniczone. Sama Konstytucja w przepisie art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Natomiast przepis art. 5 ust. 2 udip przewiduje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 udip przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn.. akt I OSK 192/13 (dostępny w internecie) oraz z dnia 5 lipca 2013 r. o sygn. akt I OSK 511/13 (Lex nr 1368966), na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przedstawione stanowisko Sąd w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.

Należy zauważyć, że informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia działalności PKP PLK S.A., odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie sposób przy tym utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne. Kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274).

Zgodnie z przepisem art. 33 powołanej ustawy, Zarządca (PKP PLK S.A.) określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej (ust. 1). Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK (ust. 7). Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 344 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 (ust. 8).

Natomiast w myśl § 16 wskazanego rozporządzenia, Zarządca, nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów, przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt:

1) stawek jednostkowych opłaty podstawowej,

2) stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ... ( ust.1).

Do projektu o którym mowa w ust. 1, Zarządca dołącza wykaz zarządzanych linii kolejowych z przyporządkowania im stawek dla pociągów, o których mowa w § 7, oraz zasady zwiększania stawek wraz ze współczynnikami, o których mowa w § 11, a także zasady przyznawania ulg w opłacie, o których mowa w § 9 (ust. 2).

Na żądanie przewoźnika zarządca powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem, o którym mowa w ust. 1, a także z wykazem, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).

Powyższe także wskazuje, że ustawodawca odróżnia pojęcie projektowanych stawek jednostkowych od pojęcia sposobu ich kalkulacji.

Niewątpliwie również formalny element tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych informacji w rozpoznawanej sprawie występuje. W świetle bowiem uchwały Nr [...] Zarządu PKP PLK z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S. A.", tajemnicą przedsiębiorcy objęte zostały m. in. informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone usługi. Ponadto Spółka konsekwentnie chroni przedmiotowe informacje przed innymi przedsiębiorcami, o czym świadczy uzyskanie ich ochrony w toku postępowania przed Prezesem UTK w sprawie zatwierdzenia opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A.

W tej sytuacji odmowa udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 udip jest zgodna z prawem.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie są one trafne.

Postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku którego została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie jest bowiem klasycznym postępowaniem administracyjnym, jakie zostało uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

Wskazują na to przepisy art. 16 i 17 udip. Zgodnie z pierwszym z nich, odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy k.p.a., z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Natomiast w myśl drugiego, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, a mianowicie jedynie w odniesieniu do decyzji, a nie do całego postępowania, i to nie wprost, a odpowiednio.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 udip należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "Ppsa" Sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W ocenie Sądu brak w decyzjach informacji określonej w art. 16 ust. 2 pkt 2 udip, nie miał wpływu na wynik sprawy ani też nie daje podstaw do wznowienia postępowania, jeśli wziąć pod uwagę, iż w odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. przedmiotowe informacje podała.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.