II SA/Op 260/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...], uchylająca decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, działającego z upoważnienia Burmistrza Olesna, z dnia 4 września 2013 r., nr [...], i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Olesna przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, A. P. został przyznany zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 30 listopada 2013 r. oraz pomoc w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w czasie trwania świadczenia.

Następnie, prowadzone były postępowania w przedmiocie zmiany powyższej decyzji. I tak, decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...], dokonano zmniejszenia wysokości zasiłku stałego z kwoty 444 zł na kwotę 324 zł, na okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 maja 2013 r. Przesłanką tego była zmiana sytuacji dochodowej i osobistej strony, która nastąpiła w związku z nabyciem przez A. P. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2013 r., na podstawie decyzji z dnia 25 maja 2012 r.

Kolejna zmiana została dokonana decyzją z dnia 25 października 2012 r., nr [...], z powodu zmiany przepisów prawa, tj. wprowadzenia nowych kryteriów i kwot świadczeń z pomocy społecznej, wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823). Na mocy tej decyzji orzeczono o zmianie wysokości zasiłku stałego z kwoty 444 zł na kwotę 389 zł, na okres od 1 października 2012 r. do 31 maja 2013 r.

Obie decyzje zmieniające zostały zaskarżone przez A. P., w wyniku czego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu toczyły się równolegle dwa postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 8 grudnia 2011 r. o przyznaniu zasiłku stałego (skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy postępowania, w którym wydano decyzję o zmianie z dnia 25 października 2012 r.).

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia 25 czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 25 lutego 2013 r., organ pierwszej instancji orzekł o zmianie wysokości przyznanego zasiłku stałego z kwoty 444 zł na kwotę 389 zł. Ustalając wysokość świadczenia uwzględnił zarówno nową sytuację dochodową strony, spowodowaną nabyciem prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak również zmianę przepisów prawa, czyli obowiązujących od dnia 1 października 2012 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Decyzja ta następnie została w postępowaniu odwoławczym utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 391/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wniesioną przez A. P. na tę decyzję odwoławczą, uznając, że w sprawie prawidłowo za dochód strony uznano przyznany jej zasiłek pielęgnacyjny i prawidłowo na podstawie kryterium dochodowego obowiązującego od dnia 1 października 2012 r. zmniejszono wysokość zasiłku stałego.

W drugim, prowadzonym równolegle postępowaniu administracyjnym, rozpoznając odwołanie od decyzji zmieniającej z dnia 25 października 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z 26 sierpnia 2013 r. Kierownik OPS w Oleśnie zawiadomił A. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia 8 grudnia 2011 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia z kwoty 444 zł na kwotę 389 zł.

W piśmie z 1 września 2013 r. A. P. wystąpił do organu o wyjaśnienie pojęcia "zasiłku pielęgnacyjnego" oraz wskazanie, dlaczego od 1 października 2012 r. do czerwca 2013 r. nie wypłacono mu ustawowej podwyżki. Ponadto wniósł o wyrównanie należności z tytułu nieuznawanej ustawowej podwyżki oraz z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za lipiec i sierpień 2013 r.

Decyzją z dnia 4 września 2013 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie - działający z upoważnienia Burmistrza Olesna - orzekł, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., o umorzeniu w całości postępowania wszczętego z urzędu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2011 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia z kwoty 444 zł na kwotę 389 zł. W uzasadnieniu powołał przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.) zwanej również ustawą, regulujące zasady przyznawania zasiłku stałego, w tym odnoszące się do ustalania dochodu oraz przepisy dotyczące kryterium dochodowego ustalonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego popartego wywiadem środowiskowym z 27 sierpnia 2013 r. ustalono, iż sytuacja osobista, dochodowa i majątkowa wnioskodawcy nie uległa zmianie. A. P. nadal jest osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy i pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie, który w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej stanowi dochód. Uwzględniając te okoliczności organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 25 lutego 2013 r. ustalająca wysokość zasiłku stałego w kwocie 389 zł miesięcznie (utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r.), która uwzględnia aktualną sytuację osobistą, dochodową i majątkową strony, tj. dochód w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, a także obowiązujące od dnia 1 października 2012 r. kryteria dochodowe i kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zauważył przy tym, że zasiłek stały wypłacany jest zgodnie ze wskazaną decyzją w kwocie 389 zł miesięcznie, która to kwota stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (wynoszącym 542 zł) a dochodem strony (w wysokości 153 zł).

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A. P. zakwestionował rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wskazując, że organ pierwszej instancji nie odpowiedział na jego pytania, z jakimi zwracał się w toku postępowania i nie wyrównał zasiłku stałego od 18 lipca 2011 r. Zarzucił też organowi, że nie uwzględnił podwyżki zasiłku stałego od 1 października 2012 r. i nie wydał w czerwcu 2013 r. nowej decyzji w sprawie tego zasiłku. Ponadto podał, że w lipcu i sierpniu nie zostały mu wypłacone pieniądze na leki.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o umorzeniu w całości postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ powołał regulacje art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, a także wskazał na, określone w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r., kryterium dochodowe oraz ustaloną w § 1 pkt 2 lit. c tego rozporządzenia maksymalną kwotę zasiłku. Wyjaśnił, że podstawę prawną zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi przepis art. 163 K.p.a., a przepisem szczególnym, o którym w nim mowa, jest w niniejszej sprawie art. 106 ust. 5 ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych organ zaznaczył, że zasiłek stały został stronie przyznany decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. na okres od 1 listopada 2011 r. do 30 listopada 2013 r. w maksymalnej wówczas wysokości 444 zł miesięcznie z uwagi na ustalenie, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, która nie posiada żadnego dochodu ani uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wskazując na przebieg prowadzonych równolegle postępowań administracyjnych w sprawie zmiany tej decyzji, a także stanowisko organu pierwszej instancji co do podstaw stwierdzonej przez niego bezprzedmiotowości postępowania, Kolegium dostrzegło, że upływ okresu, na jaki zasiłek stały został stronie przyznany (tj. do dnia 30 listopada 2013 r.), w dacie wydawania przedmiotowej decyzji odwoławczej (2 grudnia 2013 r.) skutkuje tym, że świadczenie to nie jest już realizowane. To z kolei powoduje, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w niniejszej sprawie. Dotyczy ona bowiem prawa do świadczenia, które stronie już nie przysługuje, z uwagi na upływ okresu, na jaki zostało przyznane. Skoro natomiast decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest już realizowana i nie istnieje przedmiot postępowania, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z tego powodu Kolegium uznało, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, zaś postępowanie pierwszej instancji powinno zostać umorzone w całości jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku zasadności wliczenia do dochodu strony zasiłku pielęgnacyjnego, na podstawie art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku odwołującego, świadczenie to jest dochodem w rozumieniu ustawy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym wywodzi się, że zarówno dodatek mieszkaniowy jak i zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymienione w art. 8 ust. 4 ustawy, podlegają wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a jednorazowymi zasiłkami celowymi lub świadczeniami socjalnymi, które ustawodawca nakazał pominąć przy ustalaniu dochodu właśnie dlatego, że ich przyznanie w konkretnym miesiącu nie wpływa w sposób znaczący na sytuację materialną osoby ubiegającej się o zasiłek stały.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję, A. P., żądając uchylenia decyzji, sformułował zarzut naruszenia prawa w związku z zaliczeniem do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego oraz brakiem odpowiedzi na zadane organowi pytania w toku postępowania administracyjnego i brakiem wyrównania zasiłku stałego od chwili stwierdzenia niepełnosprawności. Domagał się również wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że odwoływał się od decyzji zmieniającej wysokość zasiłku z uwagi na zaliczenie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego i w związku z tym pomniejszenie wysokości przyznanego świadczenia. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, wywodził, że nieprawidłowo zaliczono mu zasiłek pielęgnacyjny do dochodu. Wskazał, że organy zlekceważyły jego argumentację w tej kwestii, jak również pominęły jego wnioski o wyrównanie zasiłku o ustawowe podwyżki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w dalszym ciągu prezentuje stanowisko co do tego, że zasiłek pielęgnacyjny jest dochodem. Odnośnie żądania wyrównania zasiłku podkreślił, że kwestia ta nie była przedmiotem orzekania i wykracza poza zakres sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i oceniać legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym. Rozstrzyga tylko w granicach danej sprawy, a więc nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obiegu prawnego.

Przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, z uwagi na upływ okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane. Podkreślić trzeba, że jest to decyzja, która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. Stosownie do tego, nawiązując do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących nieprawidłowego wliczenia do dochodu skarżącego przyznanego mu zasiłku pielęgnacyjnego oraz związanego z tym nieprawidłowego wyliczenia wysokości świadczenia, a także braku wyrównania zasiłku stałego od chwili stwierdzenia niepełnosprawności, wyjaśnić trzeba, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do obliczenia zasiłku stałego, którego wysokość skarżący kwestionuje. Zawarte w decyzji Kolegium uwagi dotyczące wliczania zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu stanowiły jedynie odpowiedź na zarzuty odwołania i w istocie nie miały żadnego znaczenia dla oceny dokonanej w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Kwestia charakteru zasiłku pielęgnacyjnego i jego znaczenia dla ustalenia wysokości zasiłku stałego, tak szeroko eksponowana przez skarżącego, nie mogła być tym samym przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Stosownie do powołanego wcześniej art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd jest bowiem związany granicami sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia. Powtórzyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie doszło w postępowaniu administracyjnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej znaczeniu materialnym, a wskazana kwestia sporna była przedmiotem oceny dokonanej w innym, prowadzonym równolegle postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej skarżącemu stały zasiłek. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Kolegium ostatecznej decyzji z dnia 20 czerwca 2013 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie ustalające wysokość zasiłku stałego na poziomie 389 zł, przy uwzględnieniu dochodu w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja Kolegium z dnia 20 czerwca 2013 r. poddana została ocenie legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 391/13, oddalającym skargę wniesioną przez skarżącego.

Stosownie do powyższego wskazać przyjdzie, że w niniejszej sprawie ocena Sądu ograniczona była do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości, jako podstawy do podjęcia przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dostrzec trzeba, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie, przepis ten nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i związaną z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę uchylenia decyzji stanowi zatem jej wadliwość, wyrażająca się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia, zaś przesłankę umorzenia postępowania - jego bezprzedmiotowość.

Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Tak więc bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na aprobatę zasługuje przyjmowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w dacie podejmowania decyzji odwoławczej, wobec upływu okresu, na jaki przyznano zasiłek stały, postępowanie wszczęte przed organem pierwszej instancji w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej skarżącemu ten zasiłek, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Nie można jednak uznać, że prawidłowo Kolegium podjęło rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Dla uporządkowania rozważań w tym zakresie celowe jest przypomnienie, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zmierzało do zmiany ostatecznej decyzji z dnia 8 grudnia 2011 r., mocą której przyznano skarżącemu zasiłek stały w wysokości 444 zł. Podstawę prawną wszczętego z urzędu postępowania stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej ustawą. Nie zostało ono jednak wszczęte dopiero w dniu 26 sierpnia 2013 r., jak sugeruje zawiadomienie organu pierwszej instancji z tego dnia, lecz było ono kontynuacją wcześniejszego postępowania, w którym wydana została decyzja z dnia 25 października 2012 r., następnie uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., co skutkowało powrotem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uwzględniając podstawę prawną wszczęcia postępowania, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 163 K.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 tej ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na tej podstawie jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu, a decyzja wydana w tym trybie - jako konstytutywna - kształtować może na nowo sytuację prawną strony. Każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Z analizowanego przepisu wynika również, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji, z tym że chodzi tu o zmiany, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Natomiast stwierdzenie przez organ administracyjny wystąpienia przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem, co do zasady, na przyszłość.

Zdaniem organu pierwszej instancji, przesłanką uprawniającą do uchylenia decyzji ostatecznej, którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy, był - po pierwsze - fakt zmiany przepisów prawa w zakresie kwoty kryterium dochodowego, która od 1 października 2012 r. wynosiła dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł, a po wtóre, zmiana sytuacji materialnej skarżącego polegająca na uzyskiwaniu przez niego dochodu z tytułu przyznanego dodatku pielęgnacyjnego (153 zł). Jak słusznie jednak uznał, prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym, wydanej w tym samym trybie, ale w odrębnym postępowaniu, decyzji z dnia 25 lutego 2013 r., zmieniającej decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego, która to decyzja pierwszoinstancyjna utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Kolegium z dnia 20 czerwca 2013 r. Orzekając w odrębnym postępowaniu o nowej wysokości zasiłku stałego w wysokości 398 zł, organy uwzględniły bowiem, jako przesłankę zmiany, nie tylko nową sytuację skarżącego polegającą na uzyskiwaniu przez niego dochodu w wysokości 153 zł (zasiłek pielęgnacyjny), co stanowiło podstawę do wszczęcia tamtego postępowania, ale również, stanowiącą przesłankę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zmianę przepisów prawa, tj. wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), ustalającego w przypadku skarżącego kryterium dochodowe w wysokości 542 zł. W tych okolicznościach celnie argumentowano, że prowadzone obecnie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ strona pobiera już zasiłek stały w kwocie 389 zł (różnica pomiędzy wysokością kryterium dochodowym wynoszącym 542 zł a dochodem w wysokości 153 zł), na podstawie decyzji, która uwzględnia zmianę stanu prawnego oraz aktualną sytuację osobistą, dochodową i majątkową wnioskodawcy. Zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie poddane zostało ocenie Sądu, który w prawomocnym wyroku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 391/13, przesądził, że odpowiada ono przepisom prawa, uznając jednocześnie, że prawidłowo wyliczono wysokość świadczenia na podstawie wskazanego rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. W konsekwencji, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania.

Rozpatrując sprawę w toku instancji, Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji co do wystąpienia podstaw do umorzenia postępowania, jednak przede wszystkim wzięło pod uwagę, że orzeka w dniu 2 grudnia 2013 r., zaś decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. przyznano stronie zasiłek stały na okres od 1 listopada 2011 r. do 30 listopada 2013 r. W zaskarżonej decyzji, jako przyczynę bezprzedmiotowości postępowania, zaistniałą w dacie wydania decyzji odwoławczej, Kolegium wskazało więc upływ okresu, na jaki świadczenie zostało skarżącemu przyznane i związany z tym brak realizacji świadczenia, a w konsekwencji tego, brak przedmiotu postępowania. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu drugiej instancji, że zrealizowanie przyznanych decyzją uprawnień stanowi negatywną przesłankę zmiany decyzji na podstawie art. 160 ust. 5 ustawy. Jak już wspomniano wcześniej, decyzja wydawana w tym trybie tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, przez co również jest decyzją konstytutywną. Pomijając w tym miejscu problematykę możliwości wywoływania decyzją konstytutywną skutków z mocą wsteczną, jako niemającą znaczenia w niniejszej sprawie, uznać należy, że bez względu na przyjęty w tym zakresie pogląd, wywoływanie skutku w zakresie zmiany wysokości przyznanego świadczenia przez decyzję zmieniającą możliwe jest jedynie, gdy decyzja przyznająca świadczenie obowiązuje i wywołuje skutki w chwili jej weryfikacji (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 289/12 i z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13, dostępne na ww. stronie internetowej). W wyniku wykonania decyzji, decyzja ta przestaje bowiem oddziaływać na sytuację prawną strony, której przestaje przysługiwać prawo żądania realizacji uprawnienia. Na skutek zrealizowania uprawnienia wygasa przedmiotowy element stosunku administracyjnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji, w postaci prawa do zasiłku, a tym samym wygasa też stosunek administracyjnoprawny ukształtowany decyzją przyznającą świadczenie. Z kolei brak stosunku administracyjnoprawnego powoduje brak podstaw prawnych do dokonania jego zmiany. Na skutek ustania stanu faktycznego, który mógłby być regulowany decyzją wydaną w trybie art. 106 ust. 5 ustawy, postępowanie w tym trybie staje się bezprzedmiotowe w znaczeniu art. 105 § 1 K.p.a. O ile zatem zmiana decyzji przyznającej zasiłek stały jest możliwa w każdym czasie, to może ona dotyczyć jedynie decyzji obowiązującej.

Należy ponadto mieć na uwadze, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień orzekania, a więc i to, że decyzja z dnia 8 grudnia 2011 r. nie wywołuje już skutków prawnych. Dlatego słusznie uznał, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością, skutkującą koniecznością umorzenia toczonego postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki, o jakiem mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Ustalenie w tym zakresie nie upoważniało jednak, zdaniem Sądu, do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Dostrzec bowiem trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji również wydana została na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i rozstrzygała o umorzeniu postępowania. W świetle istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w dacie orzekania przez organy obu instancji, brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W sytuacji, gdy rezultat postępowania w pierwszej instancji, wyrażony w rozstrzygnięciu decyzji, tak jak w przedmiotowej sprawie, jest zgodny z prawem, organ odwoławczy powinien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymać w mocy taką decyzję. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy, dlatego w uzasadnieniu decyzji odwoławczej powinien, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, przedstawić swoją ocenę w zakresie stanu faktycznego. Tak więc, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest w swej treści prawidłowe również przy uwzględnieniu nowych okoliczności, jakie wystąpiły w postępowaniu odwoławczym, dopuszczalne jest odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro organ odwoławczy dokonuje własnej oceny, należy przyjąć, że utrzymując decyzję w mocy, utrzymuje przede wszystkim jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji stanowią jej integralną część, niemniej jednak możliwość zaakceptowania samego rozstrzygnięcia nie istnieje jedynie wtedy, gdy jego uzasadnienie jest w całości wadliwe, tak co do podstawy faktycznej, jak i prawnej rozstrzygnięcia. Skoro w niniejszej sprawie, jak trafnie uznało Kolegium, należało umorzyć postępowanie, nie można było uznać, że decyzja organu pierwszej instancji wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - czyli przepisu, który legł u podstaw także decyzji odwoławczej - była nieprawidłowa i podlegała uchyleniu, zwłaszcza że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyraziło poglądu w kwestii jej niezgodności z przepisami prawa. Natomiast dokonana przez organ odwoławczy ocena w zakresie wystąpienia innych czy dodatkowych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę bezprzedmiotowości postępowania, nie stanowiła wystarczającej przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Przedstawione powyżej rozważania świadczą o nieprawidłowym zastosowaniu przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Brak było bowiem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy także decyzją odwoławczą postanowiono o umorzeniu sprawy. Zaznaczyć też trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania zaistniała już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., organ ten działał zatem zgodnie z prawem. Natomiast Kolegium, podtrzymując stanowisko co do bezprzedmiotowości postępowania, powinno utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji nawet wówczas, gdy stwierdziło zaistnienie innej, nowej okoliczności skutkującej bezprzedmiotowością postępowania, czemu daje się wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wydanie w okolicznościach sprawy zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., w ocenie Sądu, nie mogło jednak mieć - i faktycznie nie miało -żadnego wpływu na wynik sprawy. Kolegium bowiem ponownie rozpoznało sprawę i ustaliło, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Stosownie do tego ustalenia, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, orzekło jednocześnie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, czyli skutek procesowy tego rozstrzygnięcia jest taki sam, jak skutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sprowadza się on do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy i umorzenia postępowania, które to rozstrzygnięcie w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznać należało za prawidłowe. Z tego też powodu, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Wobec zaś braku innych naruszeń, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., po myśli którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Końcowo, wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.